聶清如，李雙華

（南京工業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 211816）

我國農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)的缺失及完善

聶清如，李雙華

（南京工業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 211816）

醫(yī)療保險(xiǎn)特別是農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)已經(jīng)成為我國社會(huì)保障制度建設(shè)中一個(gè)急需破解的難題。文章探析農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)的興起與發(fā)展，分析了當(dāng)前我國農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)存在著制度設(shè)計(jì)缺失、醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)抑制缺乏經(jīng)濟(jì)支持、醫(yī)療保險(xiǎn)立法滯后、費(fèi)用日益增長和藥品供應(yīng)保障效率不足的問題，并對(duì)此提出了相應(yīng)的改革思路。

農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)；缺失；改革思路

一、問題的提出

目前中國正處在社會(huì)經(jīng)濟(jì)的急劇轉(zhuǎn)型時(shí)期，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)型，農(nóng)村聚落向城市聚落的轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)的全球化、人口的老齡化等一系列的變化使得中國的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨著許多新的挑戰(zhàn)。社會(huì)保障制度作為保持社會(huì)穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和構(gòu)建和諧社會(huì)的重要支柱也面臨著嚴(yán)重的問題。

中國是一個(gè)以農(nóng)業(yè)為主的大國，隨著國家計(jì)劃生育政策的實(shí)施，醫(yī)療技術(shù)水平的改善，中國老齡化人口特別是“丁克家庭”也在逐年攀升，中國人民特別是農(nóng)村居民的醫(yī)療保障問題變得日益突出和緊迫。為了尋求合適的解決途徑，中國政府自20世紀(jì)80年代初開始，在原有的停滯了的農(nóng)村合作醫(yī)療制度的基礎(chǔ)上，探索性的進(jìn)行醫(yī)療保險(xiǎn)制度的改革。其大致可以分為三個(gè)階段[1]：第一階段為1978-1992年的醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革的初步探索階段。1984年，衛(wèi)生部、財(cái)政部發(fā)出的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)公費(fèi)醫(yī)療管理的通知》指出：“公費(fèi)醫(yī)療制度的改革勢(shì)在必行，在保證看好病、不浪費(fèi)的前提下，各種改革辦法都可以進(jìn)行試驗(yàn)，在具體管理辦法上，可以考慮與享受單位、醫(yī)療單位或個(gè)人適當(dāng)掛鉤。”[2]一些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)成為首批試點(diǎn)地區(qū)。第二階段為1993-2002年的構(gòu)建階段。1994年國家體改委等四部門印發(fā)《關(guān)于職工醫(yī)療制度改革試點(diǎn)意見》，決定在江蘇省鎮(zhèn)江市和江西省九江市進(jìn)行試點(diǎn)，探索建立統(tǒng)賬結(jié)合的醫(yī)療保險(xiǎn)制度。1996年在總結(jié)“兩江試點(diǎn)”改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，國務(wù)院在全國范圍選取50多個(gè)城市，進(jìn)行擴(kuò)大試點(diǎn)。此后，全國許多城市對(duì)醫(yī)療保險(xiǎn)改革中的統(tǒng)賬結(jié)合方式進(jìn)行了許多有益的探索，出現(xiàn)了鎮(zhèn)江等地的 “三段通道”模式、海南等地的“板塊結(jié)合”模式、青島等地的“三金管理”模式等豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。第三階段為2003年以來的全面建設(shè)階段。黨的十六屆三中全會(huì)之后，中央明確提出了以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀。在這一大時(shí)代背景下，醫(yī)療保險(xiǎn)體系建設(shè)突破了長期以來作為國有企業(yè)改革配套措施的局限，進(jìn)入以政府基本公共服務(wù)均等化為主線的全面建設(shè)階段。尤其是2006年勞動(dòng)和社會(huì)保障部頒布《關(guān)于開展農(nóng)民工參加醫(yī)療保險(xiǎn)專項(xiàng)擴(kuò)面行動(dòng)的通知》，要求以省會(huì)城市和大中城市為重點(diǎn)，以農(nóng)民工比較集中的加工制造業(yè)、建筑業(yè)、采掘業(yè)和服務(wù)業(yè)等行業(yè)為重點(diǎn)，以與城鎮(zhèn)用人單位建立勞動(dòng)關(guān)系的農(nóng)民工為重點(diǎn)，全面推進(jìn)農(nóng)民工參加醫(yī)療保險(xiǎn)工作。此后，國家一直在不斷地推進(jìn)醫(yī)療保障改革的全面建設(shè)，特別是2009年，新一輪醫(yī)療衛(wèi)生體制改革正式啟動(dòng)，4月6日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》公布，次日《醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革近期重點(diǎn)實(shí)施方案（2009-2011）公布。[1]新醫(yī)改正式承諾中國將在2011年實(shí)現(xiàn) “基本醫(yī)療保障制度全面覆蓋城鄉(xiāng)居民，基本藥物制度初步建立，城鄉(xiāng)基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系進(jìn)一步健全，基本公共衛(wèi)生服務(wù)得到普及，公立醫(yī)院改革試點(diǎn)取得突破，明顯提高基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)可及性，有效減輕居民就醫(yī)費(fèi)用負(fù)擔(dān)?！钡?020年，覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本醫(yī)療衛(wèi)生制度基本建立。

在以上發(fā)展階段，醫(yī)療保險(xiǎn)改革，其中也涉及農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)改革既取得了一些經(jīng)驗(yàn)，也存在著一定的問題，但可以說在實(shí)踐上是成功的。在新形勢(shì)下，如何建立健全農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)體系依舊有許多問題值得我們進(jìn)入深入的探討和研究。

二、我國農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)制度的興起與發(fā)展

我國的社會(huì)保險(xiǎn)立法起步比較晚，醫(yī)療保險(xiǎn)立法也經(jīng)歷了一個(gè)不斷探索和完善的過程。合作醫(yī)療是我國農(nóng)村衛(wèi)生工作的基本制度之一，它的萌芽時(shí)20世紀(jì)40年代在陜甘寧邊區(qū)出現(xiàn)的醫(yī)藥合作社。1950年前后，東北各省為解決廣大農(nóng)村無醫(yī)無醫(yī)問題，積極提倡采用合作制和群眾集資辦法舉辦衛(wèi)生機(jī)構(gòu)。1951年的 《中華人民共和國勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，是建國初期的一項(xiàng)重要的勞動(dòng)法規(guī)。1978年五屆人大通過的《中華人民共和國憲法》把合作醫(yī)療列入進(jìn)去。1979年，衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部等部委下發(fā)了《農(nóng)村醫(yī)療章程（試行草案）》，對(duì)合作醫(yī)療進(jìn)行了規(guī)范。1997年5月國務(wù)院批準(zhǔn)《關(guān)于發(fā)展和完善農(nóng)村合作醫(yī)療若干意見》，在一定程度上促進(jìn)了農(nóng)村合作醫(yī)療的恢復(fù)發(fā)展，但仍舉步維艱。1999年國務(wù)院組織有關(guān)部門對(duì)農(nóng)村衛(wèi)生狀況進(jìn)行深入調(diào)研，2002年10月，黨中央、國務(wù)院做出進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定，提出中央財(cái)政補(bǔ)助10元、地方財(cái)政補(bǔ)助10元、農(nóng)民自己出資10元，建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，并開始在一些省市進(jìn)行試點(diǎn)。

自2003年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)衛(wèi)生部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部《關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意見》，提出開始全面實(shí)施新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度呈現(xiàn)快速發(fā)展趨勢(shì)，制度框架及運(yùn)行機(jī)制基本形成，參合率穩(wěn)步提高，覆蓋面和受益面逐年擴(kuò)大。2006年1月國務(wù)院《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》提出“優(yōu)先解決農(nóng)民工大病醫(yī)療保障問題”，這在一定程度上提高了醫(yī)療保險(xiǎn)的參合率。到2008年底，全國參加新農(nóng)合人口達(dá)到8.15億，已經(jīng)超過了當(dāng)年農(nóng)村居民人口總數(shù)7.21億，開始逼近農(nóng)業(yè)戶籍人口總數(shù)8.82億。[3]347，353

三、我國農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)的缺失現(xiàn)狀分析

1.制度設(shè)計(jì)和立法的責(zé)任缺失

制度的設(shè)計(jì)直接決定醫(yī)療保險(xiǎn)制度的形成和發(fā)展，政府在農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)上沒有形成一套專門適用于農(nóng)民的醫(yī)療保險(xiǎn)制度，雖然國家在1999年和2003年先后頒布了 《失業(yè)保險(xiǎn)條例》、《工傷保險(xiǎn)條例》，然而到目前為止我國卻還沒有制定一部專門針對(duì)醫(yī)療保險(xiǎn)制度的法律法規(guī)，歐洲一些國家在19世紀(jì)末20世紀(jì)初卻相繼建立了專門的疾病保險(xiǎn)法律。這不僅使國民缺乏相應(yīng)的法律保障和制度保障，特別是農(nóng)村醫(yī)療保障制度法律的缺失更加使占人口絕大多數(shù)的農(nóng)村居民游離于制度之外。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析，政府生產(chǎn)公共品比私人生產(chǎn)公共品更有效，尤其是制度這個(gè)公共品，因此，醫(yī)療保險(xiǎn)制度作為社會(huì)制度的重要組成部分，只有在政府的推動(dòng)和支持下才能得以形成和發(fā)展。然而我國的相關(guān)醫(yī)療保險(xiǎn)法律從建立伊始就主要是針對(duì)城市的，針對(duì)農(nóng)村的醫(yī)療保險(xiǎn)制度的法律幾乎是空白。隨著“三農(nóng)問題”引起理論界和政府的高度重視，特別是2009年新醫(yī)改的頒布，各地相應(yīng)出臺(tái)了一些關(guān)于農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)的制度，然而各地制定的法規(guī)不完善，效力層次低，很難保障農(nóng)村居民的醫(yī)療保險(xiǎn)權(quán)益。

2.醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)抑制缺乏經(jīng)濟(jì)支持

醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)抑制是指損失發(fā)生前或發(fā)生后盡可能降低損失程度或縮減損失范圍，是阻止損失產(chǎn)生或擴(kuò)大的防御措施、恢復(fù)計(jì)劃或合法保護(hù)的總和，是體現(xiàn)在損失控制成本上的主動(dòng)型風(fēng)險(xiǎn)分散方式。由于疾病具有不可預(yù)測(cè)性，醫(yī)療保險(xiǎn)涉及的關(guān)系復(fù)雜以及醫(yī)療消費(fèi)具有不確定性和被動(dòng)性，患者很難真正通過市場手段來選擇醫(yī)療服務(wù)的內(nèi)容和數(shù)量，也沒有足夠的動(dòng)機(jī)去主動(dòng)控制醫(yī)療費(fèi)用的支出。因此，在一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)特別是偏遠(yuǎn)的山區(qū)農(nóng)村，一些家庭出現(xiàn)“因病致貧”的現(xiàn)象屢屢發(fā)生，甚至是家庭生活難以為繼，這不僅給家庭的人員帶來物質(zhì)上和精神上的痛苦，而且也給相應(yīng)地區(qū)的醫(yī)療保險(xiǎn)制度帶來潛在的危害。由此可見，如果醫(yī)療保險(xiǎn)抑制資金投入量低下，無法支持醫(yī)療保障系統(tǒng)工程的建立，國民的醫(yī)療需求，農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)制度便不可能得到良好的發(fā)展，農(nóng)民的醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生率就無法得到有效的控制。

3.醫(yī)療保險(xiǎn)立法明顯滯后

（1）醫(yī)療保險(xiǎn)立法還缺乏合理的理念

在現(xiàn)階段，醫(yī)療保險(xiǎn)的立法主要是面向城鎮(zhèn)居民，針對(duì)農(nóng)村的醫(yī)療保險(xiǎn)的法律相對(duì)較少，因此醫(yī)療保險(xiǎn)立法是以維護(hù)城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)權(quán)益為立法理念，還是吸收包括農(nóng)村居民的醫(yī)療保險(xiǎn)權(quán)益以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)一體化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)醫(yī)療保障長期協(xié)調(diào)、和諧發(fā)展的戰(zhàn)略觀。在中國，盡管農(nóng)村居民在現(xiàn)階段要實(shí)現(xiàn)與城市居民平等享受同樣的醫(yī)療保障并不現(xiàn)實(shí)，但國家努力的方向卻應(yīng)當(dāng)是將其在不太長的時(shí)期內(nèi)變成現(xiàn)實(shí)。

（2）法制建設(shè)的層次低

國家立法機(jī)關(guān)制定的醫(yī)療保障法律較少，國家行政機(jī)關(guān)制定的法規(guī)和地方性法規(guī)以及政府部門的規(guī)章和政策文件多，這種局面表明醫(yī)療保險(xiǎn)法制建設(shè)的層次低和不穩(wěn)定性。發(fā)達(dá)國家早在19世紀(jì)末20世紀(jì)初就相應(yīng)的建立了專門有關(guān)醫(yī)療保障的法律，如德國在1883年頒布了《疾病保險(xiǎn)法》英國也于1911年建立了有關(guān)疾病社會(huì)保險(xiǎn)的法律。此外，在亞洲日本也于1922年制定了疾病保險(xiǎn)法。而到目前為止，我國尚未建立一部專門有關(guān)醫(yī)療保險(xiǎn)的法律，這不僅制約了我國醫(yī)療保障事業(yè)的發(fā)展，更阻礙了我國構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的進(jìn)程。

4.醫(yī)療費(fèi)用日益增長

由于疾病流行模式變化、人口老齡化以及醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的“誘導(dǎo)性”衛(wèi)生保健消費(fèi)等因素，農(nóng)民的醫(yī)療費(fèi)用迅速的攀升，超過了農(nóng)民的實(shí)際平均收入的增長幅度。醫(yī)療費(fèi)用的大幅度上漲，使農(nóng)民看病成了沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。農(nóng)民得到的醫(yī)療服務(wù)水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)居民，但其經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)卻比城鎮(zhèn)居民高得多。雖然第一次醫(yī)療改革成功解決了缺醫(yī)少藥的矛盾，但農(nóng)民出現(xiàn)新的“看病貴、看病難”問題，尤其是“看病難”問題亟待解決。越來越多的農(nóng)民無力承受日益增長的醫(yī)療費(fèi)用，盡管新農(nóng)合的覆蓋面不斷推廣，保障水平不斷提高，醫(yī)療費(fèi)用的日益增長依然成為當(dāng)前農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)制度的突出矛盾。

5.藥品供應(yīng)保障體系有效性不足

中國是一個(gè)藥品生產(chǎn)大國，成千上萬中藥品種均可在中國生產(chǎn)并且上市，因此藥品供應(yīng)保障本不應(yīng)成問題。問題在于，一大批實(shí)力不強(qiáng)的企業(yè)混跡于醫(yī)藥生產(chǎn)和流通領(lǐng)域，而且有實(shí)力的企業(yè)在做大做強(qiáng)的道路上屢屢遭受非市場阻礙，其結(jié)果就是大量質(zhì)量并不高但價(jià)格不菲的藥品充斥于市場。中國藥品生產(chǎn)、流通和消費(fèi)的市場化是高度扭曲的，無法形成優(yōu)勝劣汰的局面。更為重要的是，在占據(jù)著藥品消費(fèi)市場終端70%-80%份額的公立醫(yī)院中，出現(xiàn)了“藥價(jià)虛高”的情形，毫無疑問，這種荒謬的情形引發(fā)了藥品消費(fèi)者的憤怒。[4]81其實(shí)老百姓并不了解醫(yī)藥費(fèi)用的高低究竟是否合理；但是，同一種藥，明明相對(duì)便宜的藥品唾手可得，可公立醫(yī)院的藥價(jià)卻居高不下。這無疑給醫(yī)療保險(xiǎn)改革帶來隱形的阻力，更是使農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)雪上加霜。

四、建立和完善農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)制度的改革思路

現(xiàn)階段，我國應(yīng)在不斷完善地方醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革的基礎(chǔ)上，提高農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)的法律層次，使我國農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)工作步入法制化的軌道。但是，要使我國農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)制度步入法制化軌道卻并不容易，還需要建立一個(gè)良好的法治秩序。法治秩序的建立不能單靠制定若干法律條文和設(shè)立若干法庭，重要的還得看人民怎樣去應(yīng)用這些設(shè)備。更進(jìn)一步，在社會(huì)結(jié)構(gòu)和思想觀念上還得先有一番改革。[5]55具體來講，可以從以下方面進(jìn)行著手，不斷促進(jìn)和完善我國農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)制度。

1.繼續(xù)完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療，使“人人享有初級(jí)衛(wèi)生保健”

隨著2004年3月，十屆全國人大二次會(huì)議通過的《中華人民共和國憲法》修正案，明確規(guī)定國家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度，這不僅揭示了國民的社會(huì)保障權(quán)益正在得到確立，也預(yù)示著我國的農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革也將進(jìn)入一個(gè)較快的發(fā)展階段。此外，2009年《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》的頒布也為繼續(xù)完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療提供了制度保障。但是，我國農(nóng)村的醫(yī)療衛(wèi)生水平起點(diǎn)低、人口多、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平普遍還不高；另外，由于我國幅員遼闊，地區(qū)差別較大，農(nóng)村公共衛(wèi)生基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，在城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生保健體制與工作重點(diǎn)的調(diào)整尚未完成的情況下，農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)工作依舊面臨著諸多困難與挑戰(zhàn)。因此，農(nóng)村的醫(yī)療衛(wèi)生工作應(yīng)從這種實(shí)際情況出發(fā)，在繼續(xù)完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療，使“人人享有初級(jí)衛(wèi)生保健”的同時(shí)，因地制宜，量力而行，有重點(diǎn)開展一些公共衛(wèi)生計(jì)劃，逐步理順農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)工作的體制，力爭在2011年實(shí)現(xiàn)“基本醫(yī)療保障制度全面覆蓋城鄉(xiāng)居民”的目標(biāo)，到2020年左右使農(nóng)村醫(yī)療保障事業(yè)躍上一個(gè)新的臺(tái)階，適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人口老齡化與防病、治療、保健的需要。

2.繼續(xù)增加衛(wèi)生財(cái)政投入，擴(kuò)大醫(yī)保覆蓋面

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，國家逐年加大了對(duì)醫(yī)療保險(xiǎn)的資金投入。但由于傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元分割的局面，政府投入主要用于城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)，在農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)方面出資相對(duì)較少，這無疑對(duì)擴(kuò)大我國醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋范圍造成不利影響。相比城市，農(nóng)村地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共衛(wèi)生投入明顯不足，由于體制不順，無法形成應(yīng)有的補(bǔ)償機(jī)制，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生防疫部門和保健部門不得不通過收費(fèi)來彌補(bǔ)服務(wù)的成本。為此，針對(duì)農(nóng)村重大疾病的預(yù)防，國家應(yīng)確保財(cái)政的投入，建立健全農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生防疫網(wǎng)絡(luò)，重點(diǎn)加強(qiáng)農(nóng)村疾病控制機(jī)構(gòu)建設(shè)。同時(shí)，還要進(jìn)一步理順農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，在長期實(shí)踐中形成與發(fā)展起來的公共衛(wèi)生、婦幼保健、醫(yī)療預(yù)防衛(wèi)生保健和醫(yī)療救助體系向結(jié)合，使有限的資源能夠得到合理有效的利用。

3.積極探索適合農(nóng)村特點(diǎn)的多形式、多層次的醫(yī)療保險(xiǎn)制度

在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)村醫(yī)療保障不應(yīng)該也不能堅(jiān)持 “一種模式”，而應(yīng)該多種模式并存。農(nóng)村醫(yī)療保障的發(fā)展，應(yīng)該堅(jiān)持“調(diào)整，進(jìn)城、救助”想結(jié)合的基本思路。[6]194農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)改革要根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，及時(shí)地、因地制宜地調(diào)整農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次和管理制度。由于我國農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的巨大差異，在農(nóng)村建立社會(huì)化醫(yī)療保險(xiǎn)應(yīng)分層次分步驟進(jìn)行。農(nóng)民的醫(yī)療保險(xiǎn)可以分為三個(gè)層次：第一層次是家庭醫(yī)療互助和土地保障相結(jié)合，這仍然是我國農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)的不可缺少的重要組成部分，應(yīng)該把家庭醫(yī)療互助發(fā)揚(yáng)光大。第二層次是建立和完善農(nóng)村社會(huì)救助和最低生活保障制度。第三層次是在有條件的地區(qū)盡快建立農(nóng)村社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)制度，作為我國社會(huì)保障體系建設(shè)的重要組成部分，這是國家的一項(xiàng)長期社會(huì)政策。此外，還可以借鑒國外農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)，采取多種形式來籌集醫(yī)療保險(xiǎn)資金，例如通過接受社會(huì)捐贈(zèng)、發(fā)行福利彩票、發(fā)行特種國債和國際醫(yī)療援助等，來更好的促進(jìn)和完善農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)制度。

4.積極發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，為農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)提供堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

改革開放以來我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)有了長足的發(fā)展，但總體而言農(nóng)民的收入水平還很低，且城鄉(xiāng)差距近年又在進(jìn)一步擴(kuò)大，農(nóng)民收入增長緩慢。增加農(nóng)民收入是解決農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)問題的根本出路，而農(nóng)村生產(chǎn)力水平低下與人多地少的國情制約著農(nóng)民收入的增加。只有積極發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，減少農(nóng)民，擴(kuò)大土地經(jīng)營規(guī)模，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化，農(nóng)民收入的穩(wěn)定和提高才能有保障。因此，積極制定和調(diào)整相關(guān)政策促進(jìn)城市化和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，農(nóng)民收入增加才有保證，農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)的持續(xù)發(fā)展才有保障。

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Abstract:At present,medical insurance reform,particularly in rural areas,is one of the obstacles to be broken through in China's social security system.This paper first makes a review of the development of rural medical insurance,then analyzes the problems,which are caused by imperfection of medical insurance system designing,lack of financial support for medical risk control,deficiency of medical insurance legislation,increasing cost of medical goods and service,and inefficiency in medicine supply,and finally puts forward ideas to reform the rural medical insurance system.

Key words:rural medical insurance;deficiency;reform

[編輯：張薛梅]

Problems of China's Rural Medical Insurance and Its Perfection

NIE Qing-ru;LI Shuang-hua
(Public Administration College,Nanjing University of Technology,Nanjing,211816,China)

F 323.89

A

1671-4806（2011）01-0041-04

2010-12-14

聶清如（1985— ），男，江西吉安人，碩士研究生，研究方向?yàn)檎卫碚摷吧鐣?huì)保障；李雙華（1957— ），男，江蘇邳縣人，教授，碩士生導(dǎo)師，文學(xué)博士，研究方向?yàn)樵髑逦膶W(xué)及文學(xué)批評(píng)史。