王 振

（貴州大學(xué)，貴州 貴陽(yáng) 550025）

城市市政公用事業(yè)引進(jìn)民間資本的動(dòng)力機(jī)制及路徑選擇

王 振

（貴州大學(xué)，貴州 貴陽(yáng) 550025）

市政公用事業(yè)是一個(gè)城市賴(lài)以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，在城市發(fā)展中具有極其重要的作用。當(dāng)前，我國(guó)市政公用事業(yè)市場(chǎng)運(yùn)作中的政府改革明顯滯后于社會(huì)其他行業(yè)，己經(jīng)不能滿(mǎn)足市政人群的生產(chǎn)和生活需要，與整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)。推進(jìn)市政公用事業(yè)改革成了不容忽視的重要問(wèn)題。

城市市政公用事業(yè)；民間資本；動(dòng)力機(jī)制；路徑選擇

一、城市市政公用事業(yè)的基本內(nèi)容

市政公用事業(yè)包括城市供水、集中供熱、垃圾處理、市政道橋、公共交通、園林綠化、污水處理、管道燃?xì)獍藗€(gè)方面。

在城市基礎(chǔ)設(shè)施中，城市公用事業(yè)是重要的組成部分，也是國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的重要一環(huán)。市政公用事業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有先導(dǎo)、基礎(chǔ)的作用。作為城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)載體的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，日益受到人們的重視。建設(shè)并管理好城市市政公用設(shè)施，對(duì)促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定健康發(fā)展，對(duì)城市功能、質(zhì)量的提高和城市現(xiàn)代化建設(shè)具有特別重要的意義。①

二、我國(guó)城市市政公用事業(yè)現(xiàn)狀評(píng)估

截至2009年4月，中央的4萬(wàn)億投資已經(jīng)帶動(dòng)了地方30多萬(wàn)億元的投資。從4萬(wàn)億到30多萬(wàn)億，這些保經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的投資都流向了哪些領(lǐng)域。資料顯示，鐵路、公路、航空、能源等基礎(chǔ)設(shè)施以及醫(yī)改、住房保障等民生工程都是投資的主要流向。例如某省撥付90億元資金，主要用于保障性住房、農(nóng)村民生和基礎(chǔ)設(shè)施、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。某省投資了3300億元投資，主要投向千億基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)工程、千億產(chǎn)業(yè)提升工程和千億惠民工程。其中惠民工程主要指配備教育、醫(yī)療、文化、體育等基本服務(wù)設(shè)施。然而專(zhuān)家指出，各地似乎都缺少了對(duì)城市公用事業(yè)的關(guān)注，而中國(guó)目前仍處在市政設(shè)施相對(duì)不足且市政公用設(shè)施需求迅速增長(zhǎng)的階段。雖然投資中有用于城市公用事業(yè)的部分，但是比例很小、規(guī)模不大，尚不足以體現(xiàn)城市公用事業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要拉動(dòng)作用。②

據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)的城市市政設(shè)施固定資產(chǎn)投資在1萬(wàn)億元左右，占全國(guó)GDP的比例在2%以上。一些專(zhuān)家指出，因?yàn)槌鞘械缆贰⒐┧?、燃?xì)?、污水處理和垃圾處理等建設(shè)任務(wù)仍然艱巨，在目前的投資規(guī)?；A(chǔ)上，投資擴(kuò)大1倍，達(dá)到2萬(wàn)億元的規(guī)模，也很難說(shuō)就能完全解決問(wèn)題。因此，必須拓寬融資渠道，建立多渠道、多元化的城市市政投融資機(jī)制，進(jìn)一步放開(kāi)市場(chǎng)，積極推進(jìn)城市公用設(shè)施的市場(chǎng)化改革。③2002年12月，原建設(shè)部頒布《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》，鼓勵(lì)社會(huì)資金、外國(guó)資本參與市政公用設(shè)施建設(shè)。在市政公用事業(yè)逐漸放開(kāi)的過(guò)程中，已經(jīng)有越來(lái)越多的社會(huì)資本進(jìn)入。④

隨著市政公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的推進(jìn)，一些問(wèn)題開(kāi)始出現(xiàn)。2008年1月，某市300多輛公交車(chē)停運(yùn)，致使全市70多萬(wàn)市民出行困難。造成停運(yùn)的原因在于公交民營(yíng)化運(yùn)轉(zhuǎn)不良。一些業(yè)內(nèi)人士指出，在原建設(shè)部文件出臺(tái)后，很多地方政府就開(kāi)始賣(mài)水廠(chǎng)，要么是跟外資合作，要么干脆一賣(mài)了之。公交線(xiàn)路、水廠(chǎng)賣(mài)出去，本身沒(méi)有錯(cuò)，但基礎(chǔ)分析工作中沒(méi)有做好，只想到有人買(mǎi)，政府還能有些收入，賣(mài)完后卻沒(méi)有人管，很多地方在打開(kāi)市政公用設(shè)施投資大門(mén)之前并沒(méi)有做好充分準(zhǔn)備。⑤而國(guó)外開(kāi)展這類(lèi)做法一般先要立法，我國(guó)則跳過(guò)了這樣的程序，而且政策法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、管理措施、管理能力都不配套。公用事業(yè)中有一部分注定是沒(méi)有效益的，這就不能打包全賣(mài)出去，而需要政府投入才能搞起來(lái)。不能都交給社會(huì)資本經(jīng)營(yíng)，更不能放任其賺錢(qián)，不對(duì)其進(jìn)行管理。

三、我國(guó)城市公用事業(yè)引進(jìn)民間資本的動(dòng)力機(jī)制

1.直接動(dòng)力：拓寬融資渠道，解決供求矛盾

近年來(lái)我國(guó)城市建設(shè)固定資產(chǎn)投資在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中所占比重不斷上升，但市政公用事業(yè)的服務(wù)供求缺口仍然很大，供求矛盾依然突出。當(dāng)前我國(guó)城市建設(shè)所需資金仍以政府財(cái)政或依靠政府信用獲取為主要來(lái)源。以2004年為例，全年城市建設(shè)固定資產(chǎn)投資合計(jì)4383億元，其中中央財(cái)政撥款、地方財(cái)政撥款和有政府背景的國(guó)內(nèi)銀行貸款總計(jì)為2469.3億元，占到了總量的56%，再加上各地區(qū)、各部門(mén)籌集用于固定資產(chǎn)投資的預(yù)算外資金，超過(guò)了投資總量的80%，真正依靠外商和民間直接投資，包括發(fā)行股票和債券籌集的資金，不足總量的20%。⑥相對(duì)于需求高速增長(zhǎng)所引起的投資總量不足，政府財(cái)政性資源已難以滿(mǎn)足城市發(fā)展的投資需求，解決的有效途徑就是積極拓寬融資渠道，擴(kuò)大社會(huì)直接投資的規(guī)模。

2.現(xiàn)實(shí)動(dòng)力：明確政府角色，完善政府監(jiān)管體系

公共物品理論的演進(jìn)使我們認(rèn)識(shí)到，作為提供具有準(zhǔn)公共物品性質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè)，在市政公用事業(yè)的運(yùn)營(yíng)、管理中，政府的介入不可避免。但是從以效率為取向的改革為出發(fā)點(diǎn)，政府介入的范圍、程度需要重新界定。在我國(guó)傳統(tǒng)的以政府主導(dǎo)為特征的市政公用事業(yè)服務(wù)供給模式下，政府兼有物品或服務(wù)的生產(chǎn)者、安排者和監(jiān)管者的角色，這樣一種集多重功能為一身的角色安排，使政府作為生產(chǎn)者缺乏有效競(jìng)爭(zhēng)，作為安排者對(duì)公眾需求的回應(yīng)性日益降低，并且政府各部門(mén)、各層級(jí)間條塊分割，無(wú)法發(fā)揮監(jiān)管者應(yīng)有的作用。正是這種缺乏合理分工的角色安排，使市政公用事業(yè)的服務(wù)供給效率難以得到提高，因而需要通過(guò)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制進(jìn)行改革。

3.內(nèi)部動(dòng)力：提高資金使用效率

與西方發(fā)達(dá)國(guó)家公用事業(yè)部門(mén)曾經(jīng)遇到的政府主導(dǎo)公共服務(wù)供給所產(chǎn)生的問(wèn)題類(lèi)似，我國(guó)市政公用行業(yè)中國(guó)有企業(yè)比重較高且大多處于行業(yè)壟斷地位，普遍存在缺乏競(jìng)爭(zhēng)壓力、管理機(jī)制僵化、對(duì)用戶(hù)需求缺乏回應(yīng)性、缺乏為公眾服務(wù)的意識(shí)、產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量差等問(wèn)題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)供水行業(yè)國(guó)有企業(yè)平均富余人員約占50%；公交行業(yè)人車(chē)比平均為11:1，遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國(guó)家3:1的水平。其結(jié)果是，全國(guó)89個(gè)城市供水企業(yè)虧損面為60%，而全國(guó)66個(gè)城市的公交企業(yè)虧損面為80%。[4]物品和服務(wù)供給效率低、資金使用效率低，使市政公用事業(yè)領(lǐng)域仍然存在巨大效率空間。

4.外部動(dòng)力：城市化進(jìn)程加快所帶來(lái)的服務(wù)需求劇增

市政公用事業(yè)是城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的載體，它的服務(wù)供給水平直接關(guān)系到城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，城市化進(jìn)程的加快將對(duì)市政公用事業(yè)所提供的物品和服務(wù)產(chǎn)生巨大的需求壓力。我國(guó)目前正處于城市化高速發(fā)展時(shí)期，全國(guó)城市化水平自1998年以來(lái)每年提高1.4個(gè)百分點(diǎn)，在2003年底就已突破40%，并且按照黨的十六大提出的全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的要求，到2020年我國(guó)城市化水平將達(dá)到60～70%。按照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，城市化水平在30%一70%之間是市政基礎(chǔ)設(shè)施加速增長(zhǎng)時(shí)期。⑦因此，在未來(lái)一段時(shí)期，我國(guó)市政公用事業(yè)將面臨持續(xù)的、前所未有的高需求，目前單純依靠政府主導(dǎo)的市政公用事業(yè)運(yùn)營(yíng)模式很難滿(mǎn)足城市一化進(jìn)程所帶來(lái)的需求壓力，需要在保持公共部門(mén)控制能力的前提下充分利用民間資本在技術(shù)、管理和資金等方面的優(yōu)勢(shì)。

四、城市市政公用事業(yè)引進(jìn)民間資本的路徑選擇

市政公用事業(yè)的各個(gè)行業(yè)，如供水、供氣、供電等不僅與人們的生活密切相關(guān)，也關(guān)系到國(guó)家的安全與穩(wěn)定。因此，加快研究出臺(tái)相應(yīng)的應(yīng)急措施，保證公共產(chǎn)品的安全與穩(wěn)定的供給意義重大。

1.制定完善的法律

控制市政公用事業(yè)改革民營(yíng)化工具運(yùn)用中的風(fēng)險(xiǎn)隱患，首要的也是最基礎(chǔ)的工作就是建立完善的法律體系框架，使民營(yíng)化工具在一個(gè)科學(xué)合理的法律規(guī)范體系下健康運(yùn)作。西方發(fā)達(dá)國(guó)家在立法先行方面有著很好的經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。英國(guó)撒切爾夫人在推行公共事業(yè)改革之前，就做好了法律上的準(zhǔn)備，分別在電信、煤氣、自來(lái)水等產(chǎn)業(yè)頒布了法律，對(duì)各產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化的重要問(wèn)題作了規(guī)定，還依法在各行業(yè)分別建立了一個(gè)法定的政府管制機(jī)構(gòu)，并賦予其相應(yīng)的權(quán)力和責(zé)任等。我國(guó)市政公用事業(yè)應(yīng)借鑒國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合現(xiàn)階段民營(yíng)化工具運(yùn)用的現(xiàn)實(shí)要求，盡快建立和完善有關(guān)市政公用事業(yè)行業(yè)建設(shè)管理方面的法律法規(guī)。

2.建立完善的監(jiān)管機(jī)構(gòu)

西方發(fā)達(dá)國(guó)家的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)表明，市政公用事業(yè)監(jiān)管的未來(lái)趨勢(shì)是多元主體的參與和合作。如，英國(guó)政府在首相辦公室設(shè)立憲章運(yùn)動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組，又設(shè)立由商界、顧客代表等組成的專(zhuān)家委員會(huì)，在政府內(nèi)部一同負(fù)責(zé)憲章運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)工作;在政府機(jī)構(gòu)外部設(shè)立獨(dú)立的公民憲章監(jiān)督專(zhuān)員，后又設(shè)立了人民監(jiān)督委員會(huì)，通過(guò)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)公共服務(wù)的質(zhì)量和效率的監(jiān)督。⑧長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)市政公用事業(yè)的監(jiān)管主要是以政府為中心，缺少中介機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾等多元主體的參與，不僅給政府監(jiān)管帶來(lái)了巨大的負(fù)擔(dān)，也一定程度上降低了監(jiān)管的效果。為了防范政府監(jiān)管過(guò)程中的腐敗風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)管力量不足等問(wèn)題，有必要構(gòu)建多元主體的監(jiān)管格局。構(gòu)建多元主體的監(jiān)管體系，最重要的是加強(qiáng)政府與社會(huì)的合作，充分發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)、非營(yíng)利組織以及一些行業(yè)協(xié)會(huì)等組織的作用，發(fā)揮社會(huì)公眾參與監(jiān)督的作用。

3.建立科學(xué)的價(jià)格監(jiān)管模式

當(dāng)前，我國(guó)市政公用事業(yè)的價(jià)格大都采用投資回報(bào)率價(jià)格監(jiān)管的方法。這種價(jià)格監(jiān)管模式掙扎于“企業(yè)成本上升——提高產(chǎn)品價(jià)格——企業(yè)成本再上升——再提高產(chǎn)品價(jià)格”的怪圈，最終導(dǎo)致產(chǎn)品價(jià)格的節(jié)節(jié)攀高。究其原因就在于,目前的公用事業(yè)價(jià)格制定對(duì)生產(chǎn)企業(yè)降低成本沒(méi)有激勵(lì)作用。⑨事實(shí)上,市政公用事業(yè)改革的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是提高生產(chǎn)企業(yè)的效率,降低產(chǎn)品價(jià)格,提高社會(huì)福利。因此,今后我國(guó)公用事業(yè)價(jià)格制定應(yīng)當(dāng)更多的采用激勵(lì)性?xún)r(jià)格監(jiān)管方法,來(lái)促使企業(yè)提高效率。

4.完善監(jiān)管制度體系

完善的監(jiān)管制度體系，不僅是市政公用事業(yè)民營(yíng)化改革監(jiān)管的核心內(nèi)容，還是防范民營(yíng)化工具運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)的有效因素。

第一，健全市政公用事業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管，建立和完善特許經(jīng)營(yíng)管理制度。對(duì)打算進(jìn)入市政公用事業(yè)的企業(yè)嚴(yán)格把關(guān)，保持部分公用事業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性，避免資源浪費(fèi)、重復(fù)建設(shè)以及過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)。

第二，建立科學(xué)的價(jià)格機(jī)制，完善價(jià)格監(jiān)管。市政公用事業(yè)改革過(guò)程中，我們必須選擇適當(dāng)?shù)亩▋r(jià)方式，建立科學(xué)合理的定價(jià)機(jī)制，完善價(jià)格監(jiān)管。一方面避免邊際成本定價(jià)帶來(lái)的后果，同時(shí)制定最高限價(jià)的方式⑩；另一方面避免壟斷定價(jià)。

5.建立監(jiān)管評(píng)估機(jī)制

加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管者的監(jiān)管績(jī)效評(píng)估至關(guān)重要。為了有效地對(duì)監(jiān)管績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，可以考慮成立獨(dú)立的政府監(jiān)管評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，建立有針對(duì)性的、可操作的績(jī)效考核管理體系，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管活動(dòng)的評(píng)估，保證政府監(jiān)管的有效實(shí)施。建立和完善績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。將監(jiān)管的成本收益設(shè)計(jì)為可量化績(jī)效指標(biāo);另外，指標(biāo)設(shè)計(jì)要“因地制宜”，根據(jù)地區(qū)情況、市政公用事業(yè)不同行業(yè)的特點(diǎn)，分層分級(jí)進(jìn)行，既要有對(duì)整個(gè)行業(yè)監(jiān)管的總體評(píng)估，又要有對(duì)具體項(xiàng)目的監(jiān)管評(píng)估。最后，可以考慮將市政公用事業(yè)監(jiān)管評(píng)估考核結(jié)果納入公共部門(mén)人事考核體系，作為監(jiān)管部門(mén)福利、人事晉升等的評(píng)估參考準(zhǔn)則。

注：

①②③⑤[1]2010年十三省公務(wù)員聯(lián)考申論材料一、材料二.

④吳娟.公用事業(yè)市場(chǎng)化的風(fēng)險(xiǎn)防范與控制[M].濟(jì)南:山東大學(xué)出版社，2006.186.

⑥天則經(jīng)濟(jì)研究所.中國(guó)公用事業(yè)民營(yíng)化[R].2005.26.

⑦汪永成.公用事業(yè)市場(chǎng)化政策潛在的公共風(fēng)險(xiǎn)及其控制[J].南京:江海學(xué)刊，2005，(1):91.

⑧王義.論英國(guó)行政改革中的市場(chǎng)化取向[J].山東農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào),2003，(5):34.

⑨劉新民.公共產(chǎn)品為何漲價(jià)不停[N].中國(guó)經(jīng)濟(jì),2003-03-26.

⑩余暉,秦虹:公私合作制的中國(guó)試驗(yàn)[M].上海:上海人民出版社，2005.132.

Dynamic Mechanism and Paths of City Municipal Public Utilities Introduce Folk Capital

Wang Zhen
(Guizhou University，Guiyang Guizhou 550025，China)

Municipal utilities is a city for the survival and development of material foundation,in urban development it has the extremely vital role.Currently,municipal public utilities in China market operation of government reform is slower than other social industry,already cannot satisfy the municipal people's production and life needs,and does not adapt with the whole social economic development.It is an important problem that not allow to ignore to promote the refom of public utilities.

urban public utilities；folk capital；dynamic mechanism；path selection

F299.2

A

1672-0547（2011）03-0024-02

2011－04-11

王 振（1985-），男，河南新鄉(xiāng)人，貴州大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院行政管理專(zhuān)業(yè)碩士研究生，研究方向：地方政府管理。