張妮妮，張聰

（東北師范大學(xué) 教育科學(xué)學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130024）

我國學(xué)前教育融資模式問題探析

張妮妮，張聰

（東北師范大學(xué) 教育科學(xué)學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130024）

改革開放以來，我國學(xué)前教育事業(yè)有了很大發(fā)展，普及程度逐步提高，但從整體上看仍然是各級(jí)各類教育中的薄弱環(huán)節(jié)。資金約束是制約學(xué)前教育發(fā)展的重要因素。加大政府資金投入、建立多元化的學(xué)前教育融資模式，吸引民間資本投入和參與學(xué)前教育，有利于學(xué)前教育的長(zhǎng)足發(fā)展。

學(xué)前教育；融資模式；多元化;

改革開放以來，我國學(xué)前教育事業(yè)有了很大發(fā)展，普及程度逐步提高。但從整體上看，學(xué)前教育仍然是各級(jí)各類教育中的薄弱環(huán)節(jié)。資金約束是制約學(xué)前教育發(fā)展的重要因素。目前，國家空前重視學(xué)前教育，國務(wù)院要求各級(jí)政府將學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，但是單靠政府撥款遠(yuǎn)不能解決“入園難”、“入園貴”的問題。吸引社會(huì)資本投入學(xué)前教育領(lǐng)域，為解決相關(guān)問題提供了一定的思路?！敖逃谫Y是指以一定的信用形式，借助相關(guān)的金融工具，動(dòng)員社會(huì)資金進(jìn)入教育領(lǐng)域，促進(jìn)教育發(fā)展的經(jīng)濟(jì)行為”[1]54。建立多元化的學(xué)前教育融資模式，吸引民間資本投入和參與學(xué)前教育，有利于學(xué)前教育的長(zhǎng)足發(fā)展。

一、我國學(xué)前教育主要的融資模式

我國幼兒園類型多樣，舉辦者和經(jīng)費(fèi)來源通常界定不清。根據(jù)幼兒園舉辦者的不同，大體上可以把我國幼兒園分為“公辦園”與“非公辦園”。由于二者在資金來源上大相徑庭，本文將分別討論這兩類幼兒園的融資模式。

(一) 公辦幼兒園的主要融資模式

公辦幼兒園主要包括教辦園（包括農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園）、機(jī)關(guān)園、軍隊(duì)幼兒園、全民所有制企事業(yè)單位幼兒園、集體所有制單位附屬幼兒園等。概括來說，只要是政府權(quán)力機(jī)關(guān)、行政、司法和軍隊(duì)、其他全民所有制和集體所有制企事業(yè)單位舉辦的幼兒園都是公辦園，理由是這些幼兒園或多或少利用了政府預(yù)算內(nèi)、外財(cái)政性經(jīng)費(fèi)，政府給予了有形或者無形的資產(chǎn)援助[2]138。公辦幼兒園的主要融資模式有：

第一，政府投入為主、“成本分擔(dān)”為輔的融資模式。教育成本分擔(dān)，是指教育成本在教育效益享有者之間的分擔(dān)。1984年，美國紐約州立大學(xué)布法羅分校校長(zhǎng)布魯斯·約翰斯通在美國科羅拉多召開的“2000年議程”會(huì)議上第一次提出了“教育成本分擔(dān)”理論，并在1986年出版了著名的《高等教育的成本分擔(dān)：英國、聯(lián)邦德國、法國、瑞典和美國的學(xué)生財(cái)政資助》一書。這個(gè)理論很快得到學(xué)術(shù)界的認(rèn)可。雖然布魯斯主要研究的是高等教育的成本分擔(dān)，但是借用到同樣屬于“非義務(wù)教育”的學(xué)前教育階段，對(duì)學(xué)前教育融資也有很多的啟示。教育具有私人效益和社會(huì)效益，私人效益的享有者是受教育者個(gè)人及其家庭，社會(huì)效益的享有者主要是指代表社會(huì)公眾利益的政府。因此，教育成本應(yīng)當(dāng)在這兩大受益主體之間進(jìn)行適當(dāng)分擔(dān)[1]62。

教辦園、機(jī)關(guān)園和軍隊(duì)幼兒園基本上屬于政府投入為主，“成本分擔(dān)”為輔的融資模式。這類幼兒園主要以政府的財(cái)政投入為資金來源，同時(shí)，也對(duì)入園幼兒收取一定的費(fèi)用以補(bǔ)償或者分擔(dān)辦學(xué)成本的不足。

第二，企事業(yè)投入為主、政府扶持的“園企合作”融資模式。采用這種融資模式的主要是企事業(yè)單位幼兒園。企事業(yè)辦園一般是為了滿足員工的需求以及部分社會(huì)需求，屬于福利性質(zhì)。其辦園資金主要靠企事業(yè)投入和政府以利稅返還的方式對(duì)其進(jìn)行的扶持，在園幼兒家庭也分擔(dān)一部分費(fèi)用，形成了三足鼎立的融資模式。

第三，政府投入為主、社會(huì)組織參與為輔的融資模式。在公辦園的隊(duì)伍中，還包括一部分社區(qū)、街道舉辦的幼兒園。這類幼兒園的資金來源于以下幾個(gè)方面：政府財(cái)政投入、社會(huì)組織或個(gè)人提供、幼兒家長(zhǎng)繳費(fèi)。社區(qū)、街道幼兒園通常會(huì)動(dòng)員所在社區(qū)的社會(huì)組織、個(gè)人對(duì)幼兒園進(jìn)行投入和資助，形成政府投入為主、社會(huì)組織參與為輔的融資模式。

總結(jié)上述模式，在深化政府投資體制改革的過程中，公辦幼兒園在過去數(shù)年中的融資格局已發(fā)生了較大的變化，在拓寬各級(jí)政府投資辦園的渠道的同時(shí)，又拓展了新的社會(huì)籌資渠道，逐步形成了多元主體共同辦園的格局。但在眾多融資渠道中，國家財(cái)政撥款和學(xué)費(fèi)收入仍然占據(jù)主導(dǎo)地位。公辦幼兒園融資模式的結(jié)構(gòu)重心基本相同，但因?yàn)槿谫Y渠道來源不盡相同，所以形式結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出一定的差異。

(二) 非公辦幼兒園的主要融資模式

非公辦園主要指社會(huì)力量辦園。我國《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定：“國家機(jī)構(gòu)以外的社會(huì)組織或者個(gè)人，利用非國家財(cái)政性經(jīng)費(fèi)，面向社會(huì)舉辦學(xué)校或者其他教育機(jī)構(gòu)的活動(dòng)，適用本法。”由此可見，幼兒園是“公辦”還是“非公辦”，主要看國家機(jī)構(gòu)是否參與。非公辦園沒有政府財(cái)政投入或缺少政府的相關(guān)資助，主要依靠收取學(xué)費(fèi)來支撐辦學(xué)，走的是一條艱難曲折的“以學(xué)養(yǎng)學(xué)”的道路。進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著學(xué)前教育越來越受到關(guān)注以及《民辦教育促進(jìn)法》的出臺(tái)，我國民辦學(xué)前教育在融資結(jié)構(gòu)上也發(fā)生了極大的變化，在保持傳統(tǒng)辦學(xué)特色的基礎(chǔ)上，目前所形成的融資模式主要有以下幾種：

第一，以學(xué)養(yǎng)學(xué)為主、個(gè)人資金為輔的融資模式。由于我國民辦幼兒園沒有政府撥款，經(jīng)費(fèi)問題必須自己解決，收取學(xué)費(fèi)就成了它們的主要資金來源。所謂以學(xué)養(yǎng)學(xué)，其突出的特點(diǎn)就是沒有初始投入或是只有少量投入，主要依靠學(xué)生交的學(xué)費(fèi)，走滾動(dòng)式、以學(xué)養(yǎng)學(xué)的低成本擴(kuò)張的發(fā)展道路[3]。以學(xué)養(yǎng)學(xué)為主、個(gè)人資金為輔的融資模式是在幼兒家長(zhǎng)繳費(fèi)的同時(shí)，由一個(gè)或多個(gè)投資主體以股份制方式聯(lián)合投資辦園的模式。目前我國多數(shù)非公辦幼兒園采用的都是這種融資模式。

第二，以學(xué)養(yǎng)學(xué)為主、教育集團(tuán)辦園為輔的融資模式。近年來，教育集團(tuán)投資興辦的品牌連鎖幼兒園在我國非公辦幼兒園中所占的比例越來越大。以學(xué)養(yǎng)學(xué)為主、教育集團(tuán)投資辦園的融資模式是在幼兒家長(zhǎng)繳費(fèi)的基礎(chǔ)上，幼兒園舉辦者以集團(tuán)連鎖經(jīng)營的方式，實(shí)現(xiàn)品牌效應(yīng)和資源共享。品牌連鎖幼兒園依靠其強(qiáng)大的資金后盾、獨(dú)具特色的課程模式和管理模式，成為非公辦幼兒園中一支異軍突起的隊(duì)伍。

第三，以學(xué)養(yǎng)學(xué)為主和房產(chǎn)、園所“聯(lián)姻”的融資模式。近年來，民辦幼兒園還出現(xiàn)了一種新的融資模式，即幼兒園與房地產(chǎn)企業(yè)合作，由地產(chǎn)商提供場(chǎng)地和教學(xué)樓，個(gè)人或幼教集團(tuán)進(jìn)行幼兒園經(jīng)營，形成以學(xué)養(yǎng)學(xué)為主，房產(chǎn)、幼兒園“聯(lián)姻”的融資模式。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年國內(nèi)大型地產(chǎn)企業(yè)聯(lián)姻教育的案例與往年相比有大幅度的提升，比如，華遠(yuǎn)地產(chǎn)引進(jìn)了新加坡的早教品牌——愛兒坊進(jìn)駐陜西，嘉里地產(chǎn)與杭州安吉路學(xué)前教育集團(tuán)達(dá)成戰(zhàn)略協(xié)議，山東南益地產(chǎn)與大地雙語幼兒園合作開辦小區(qū)幼兒園等。

可以看出，非公辦幼兒園在探索中形成了多種融資模式，并且較早地具備了品牌意識(shí)。非公辦幼兒園面臨的經(jīng)費(fèi)問題比公辦幼兒園更為嚴(yán)重，而且它直接關(guān)系到幼兒園的生死存亡。正是這種緊迫感使得民辦幼兒園不但重視“開源”，還十分重視“節(jié)流”。它所形成的大膽采用股份制、園所房產(chǎn)聯(lián)姻等方式都被實(shí)踐證明是解決資金來源的有效途徑。這些是我國整個(gè)學(xué)前教育融資體制改革的十分寶貴的經(jīng)驗(yàn)，也大大豐富了融資體制改革的理論和實(shí)踐。

二、學(xué)前教育融資存在的問題

無論是公辦園還是非公辦園，雖然在多年的經(jīng)營管理中，逐漸形成了具有各自特色的融資模式，并且取得了一定的成就，但是不難看出，我國學(xué)前教育融資模式還存在一些問題。

(一) 政府資助較少

學(xué)前教育面臨的困境，首先是經(jīng)費(fèi)不足，一方面國家教育投資的總量不足，另一方面學(xué)前教育投入在教育投資中處于弱勢(shì)地位，僅占全國公共教育經(jīng)費(fèi)的1.3%，這對(duì)于龐大的幼兒群體而言，無異于杯水車薪。以往在財(cái)政撥款上，從中央到地方，學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)都包含在中小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)中，而學(xué)前教育并未被納入義務(wù)教育的范疇，在必須保證義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的情況下，很多地方的學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)往往面臨著被削減甚至被完全砍掉的危險(xiǎn)。

同時(shí)，對(duì)于有限的幼教經(jīng)費(fèi)的分配，又存在極端的兩極分化的“馬太效應(yīng)”現(xiàn)象，從而造成學(xué)前教育財(cái)政撥款極端不平衡。在有限的政府財(cái)政投入中，我國幼兒教育得到的教育財(cái)政投入每年只有100億多一點(diǎn)，占整個(gè)教育投入的1.2%～1.3%，生均經(jīng)費(fèi)僅為284元/年，且在有限的資金中，還有70%的經(jīng)費(fèi)被用于極少數(shù)示范幼兒園，甚至用于個(gè)別幼兒園的超標(biāo)準(zhǔn)豪華裝修，導(dǎo)致農(nóng)村及個(gè)別城鎮(zhèn)普通公辦幼兒園長(zhǎng)期享受不到政府的學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)資助，更不要說民辦幼兒園了。根據(jù)2006年公布的數(shù)據(jù)，城市民辦幼兒園的數(shù)量和在讀幼兒人數(shù)都已經(jīng)超過了公辦幼兒園。雖然地方教育行政部門也在努力增加公辦園的數(shù)量，但民辦園在數(shù)量上仍占優(yōu)勢(shì)[4]。因此，增加對(duì)學(xué)前教育的財(cái)政投入、合理分配相關(guān)投入、增加對(duì)民辦幼兒園的資助迫在眉睫。

(二) 融資結(jié)構(gòu)不合理

從資金來源上看，我國幼兒園融資結(jié)構(gòu)也存在不合理的現(xiàn)象：一方面，少數(shù)公辦幼兒園完全依靠政府撥款，很少擔(dān)心資金問題，也不去考慮如何利用社會(huì)資源。這些幼兒園占用大部分的國家財(cái)政投入，導(dǎo)致其他幼兒園無法得到政府的財(cái)政資助。另一方面，大多數(shù)幼兒園，無論是公辦還是非公辦，過于依賴幼兒家長(zhǎng)的繳費(fèi)，把家長(zhǎng)繳費(fèi)作為發(fā)展幼兒園的主要甚至惟一資金來源。雖然收取學(xué)費(fèi)是幼兒園得以發(fā)展的關(guān)鍵，也是國際上通行的做法，但我國是發(fā)展中國家，居民生活水平和發(fā)達(dá)國家相比還有很大的差距。好的幼兒園學(xué)費(fèi)太貴，不好的幼兒園往往條件很差，因此過分依賴收取學(xué)費(fèi)來發(fā)展幼兒園，勢(shì)必導(dǎo)致幼兒園兩極分化嚴(yán)重，造成“入園難”、“入園貴”的局面。

三、我國學(xué)前教育應(yīng)采用多元化融資方式

學(xué)前教育融資是一種主動(dòng)性的教育資金融入活動(dòng)，它由代表著不同受益方的多個(gè)主體共同參與，以靈活多樣的融資方式為學(xué)前教育事業(yè)籌措資金。針對(duì)我國當(dāng)前學(xué)前教育融資模式中出現(xiàn)的問題，我們認(rèn)為，我國學(xué)前教育應(yīng)采用多元化融資方式，以優(yōu)化學(xué)前教育融資結(jié)構(gòu)，促進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)的改革與發(fā)展。

(一) 加大政府的資金投入

學(xué)前教育要穩(wěn)步快速發(fā)展，要保證和不斷提高教育教學(xué)質(zhì)量，沒有國家和各級(jí)政府財(cái)政性投入的穩(wěn)定增長(zhǎng)是無法實(shí)現(xiàn)的。國家必須保證對(duì)教育投入的主渠道作用，使政府撥款在學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)來源中保持較高的比例。同時(shí)，要不斷推進(jìn)預(yù)算管理方式的創(chuàng)新，改革不利于調(diào)動(dòng)園所積極性的經(jīng)費(fèi)核算方法，在實(shí)行非義務(wù)教育收費(fèi)政策的同時(shí)，輔之以配套的財(cái)政資助措施，建立效益性、公正性、透明性的撥款機(jī)制。

根據(jù)西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，政府充足的財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入是學(xué)前教育發(fā)展最有力的保證，也是實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)良好配置的基礎(chǔ)。無論在什么社會(huì)背景，政府投入都應(yīng)該是發(fā)展學(xué)前教育的主要資金來源，社會(huì)資金只能作為補(bǔ)充[5]。針對(duì)我國各地區(qū)學(xué)前教育發(fā)展不均衡、入園率低的現(xiàn)狀，政府應(yīng)設(shè)立學(xué)前教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，根據(jù)實(shí)際情況合理投入幼兒園，并優(yōu)先把財(cái)政資金投入弱勢(shì)群體，比如農(nóng)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的幼兒園，以保障其辦園營運(yùn)資金。此外，政府還應(yīng)該分階段、逐步增加政府財(cái)政投入的額度，擴(kuò)大投入范圍，以保證學(xué)前教育持續(xù)發(fā)展和學(xué)前教育的相對(duì)公平。

(二) 適當(dāng)采用混合型教育融資模式

混合型教育融資模式是指在學(xué)前教育中的一部分公辦幼兒園，實(shí)行“公辦民助”或“民辦公助”的辦學(xué)體制，是增加教育投入的一個(gè)新視角和新舉措?！肮k民助”是在不改變學(xué)校公有性質(zhì)、國有性質(zhì)的同時(shí)，按民辦體制辦園，使幼兒園成為真正意義上的法人實(shí)體，面向市場(chǎng)獨(dú)立經(jīng)營，自主辦學(xué)?！懊褶k公助”模式指政府將一些辦不下去的公辦幼兒園（主要指企事業(yè)單位幼兒園、街道幼兒園等）轉(zhuǎn)交給民間機(jī)構(gòu)或個(gè)人經(jīng)營管理而形成的一種模式。我國出臺(tái)的《社會(huì)力量辦學(xué)管理?xiàng)l例》，鼓勵(lì)民間資本參與教育產(chǎn)業(yè)，投資辦學(xué)，為民間資本進(jìn)入學(xué)前教育提供了有利的政策依據(jù)。利用社會(huì)資金辦教育，既可解決教育經(jīng)費(fèi)不足的問題，亦可解決教育市場(chǎng)的供需矛盾。

混合型學(xué)前教育的出現(xiàn)可以打破傳統(tǒng)的公辦、民辦兩分天下的格局，以超越公、民的界限，尋找到了一種兼具兩者優(yōu)勢(shì)的新的學(xué)前教育辦園模式。而且，混合型學(xué)前教育可以借助民間資本的力量來舉辦學(xué)前教育，以解決國家獨(dú)立舉辦的資金困難，無論是“公辦民助”還是“民辦公助”，只是在資金的管理和使用權(quán)分配上有所不同，其借助民資的實(shí)質(zhì)都是一樣的。同時(shí)，混合型學(xué)前教育融資模式集公辦與民辦的優(yōu)勢(shì)于一身，為學(xué)前教育融資體制的改革找到了一條全新的思路。隨著學(xué)前教育體制改革的深入和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的逐漸完善，混合型學(xué)前教育模式必將成為未來中國學(xué)前教育領(lǐng)域的一種重要類型，其融資方式也將隨之成為一種重要的模式。

(三) 開辟新的融資渠道

學(xué)前教育短期內(nèi)沒有納入義務(wù)教育階段的既定事實(shí)，對(duì)于吸引社會(huì)力量參與學(xué)前教育投資和辦園，起到了巨大的促進(jìn)作用。已有的融資模式有些被實(shí)踐證明是行之有效的，政府有意大力發(fā)展，比如幼兒園和房產(chǎn)企業(yè)聯(lián)姻的融資模式，在學(xué)前教育“國十條”中已經(jīng)明確提出：“城鎮(zhèn)小區(qū)沒有配套幼兒園的，應(yīng)根據(jù)居住區(qū)規(guī)劃和居住人口規(guī)模，按照國家有關(guān)規(guī)定配套建設(shè)幼兒園。新建小區(qū)配套幼兒園要與小區(qū)同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步交付使用。建設(shè)用地按國家有關(guān)規(guī)定予以保障。未按規(guī)定安排配套幼兒園建設(shè)的小區(qū)規(guī)劃不予審批。”學(xué)前教育和房地產(chǎn)企業(yè)合作辦園，已經(jīng)取得了一些成就，體現(xiàn)了一種雙贏的局面，既有利于地產(chǎn)商的利益，也為學(xué)前教育的發(fā)展提供了更加豐富的資源。除此之外，我們認(rèn)為，發(fā)展學(xué)前教育，擴(kuò)大學(xué)前教育的資金來源，還可以采取多種不同的融資渠道，比如稅收、教育彩票、教育集團(tuán)上市融資等多種形式。

綜上所述，學(xué)前教育是基礎(chǔ)教育的基礎(chǔ)，學(xué)前教育資金來源的拓寬將會(huì)成為學(xué)前教育規(guī)模擴(kuò)大、質(zhì)量提高的保障，從而推動(dòng)整個(gè)學(xué)前教育事業(yè)的不斷發(fā)展。選擇適合的融資模式，不斷拓寬融資渠道，對(duì)我國學(xué)前教育的發(fā)展至關(guān)重要。

[1] 陳華亭．中國教育籌資問題研究[M]．北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2006．

[2] 蔡迎旗．幼兒教育財(cái)政投入與政策[M]．北京：教育科學(xué)出版社，2007．

[3] 周玉娥．“生本引領(lǐng)”：讓“主陣地”溢滿生命之彩[J]．中小學(xué)管理，2009(9)．

[4] 劉焱．對(duì)我國學(xué)前教育幾個(gè)基本問題的探討——兼談我國學(xué)前教育未來發(fā)展思路[J]．教育發(fā)展研究，2009(8)．

[5] 劉偉，李麗莎．學(xué)前教育成本分擔(dān)問題初探[J]．商業(yè)會(huì)計(jì)，2010(6)．

G467.2

A

1006-5261(2011)03-0015-03

2011-03-10

張妮妮（1979―），女，遼寧普蘭店人，博士研究生；張聰（1984―），男，吉林伊通人，博士研究生。

〔責(zé)任編輯 楊寧〕