張則武

深圳城市化歷程中的社區(qū)變遷

張則武

深圳的發(fā)展歷程，也是深圳農(nóng)村城市化的過程。在農(nóng)村城市化過程中，作為基礎單元的社區(qū)，也從農(nóng)村社區(qū)變化成為城市社區(qū)。研究城市化過程中的社區(qū)變遷，對規(guī)劃城市社區(qū)發(fā)展、制定社區(qū)政策和探索謀劃社區(qū)治理新路，都具有一定的現(xiàn)實意義。本文擬從深圳農(nóng)村社區(qū)組織形式、治理制度和經(jīng)濟形式發(fā)展變化的角度，回顧和總結深圳30年的歷程。

一、深圳兩次城市化對社區(qū)治理結構的影響

本文研究社區(qū)治理結構變遷，主要是指社區(qū)組織形式及其治理制度（模式）的發(fā)展變化過程。社區(qū)組織有很多，如社區(qū)黨組織、居委會、社區(qū)工作站、社區(qū)工青婦組織及其他社會團體、協(xié)會組織，但最主要的是指其在社區(qū)治理中起主導地位的政權組織。而且這種治理結構，又是與當前我國的政治制度分不開的。如公社化時期的生產(chǎn)隊、分田到戶后的村委會，都是當時政策的產(chǎn)物。

為推動城市化的進程，深圳經(jīng)歷了兩次大規(guī)模的農(nóng)村城市化。1992年7月，深圳開始實施第一次農(nóng)村城市化，特區(qū)內(nèi)68個行政村、173個自然村和沙河華僑農(nóng)場改建為100個居委會、66家城市集體股份公司和12家企業(yè)公司，4.6萬多農(nóng)民一次性轉為城市居民。2003年10月，深圳市開始第二次農(nóng)村城市化，至2004年底，寶安、龍崗兩區(qū)18個鎮(zhèn)218個自然村的27萬村民全部轉為城市居民。深圳從此沒有農(nóng)村，沒有農(nóng)民。

從形式上來說，深圳從農(nóng)村向城市轉化的標志主要體現(xiàn)在兩個方面：一是社區(qū)基層政權組織形式的轉變，即村民委員會改為居民委員會；二是戶籍結構的轉變，即農(nóng)民轉為城市居民。這種由政府主導的兩次大規(guī)模的農(nóng)村城市化，使農(nóng)村社區(qū)脫胎為城市社區(qū)，這符合生產(chǎn)力的發(fā)展要求，符合城市發(fā)展的規(guī)律。城市的發(fā)展已經(jīng)使這些農(nóng)村不可能再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，土地也已經(jīng)失去了耕種的可能，如果不從制度上解決其社區(qū)組織性質(zhì)問題，那么，這種存在于都市的村莊只能是空有其農(nóng)村之名而無農(nóng)村之實。我國城鄉(xiāng)二元體制的許多政策（如土地規(guī)劃、征收和使用、惠農(nóng)政策、農(nóng)業(yè)統(tǒng)計等許多法律和政策問題）也將在此遇到更多的尷尬。原村民也早已脫離了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，由于現(xiàn)行政策的限制，農(nóng)民在無田可耕的情況下，仍是沒有就業(yè)失業(yè)保障的，全部轉為居民后，就能與城市其他居民一樣納入社會保障。當然，更有利的是農(nóng)村土地一次性轉為國有后，政府可以為城市的發(fā)展進行全面規(guī)劃。

二、深圳社區(qū)治理結構變化歷程

象全國其他農(nóng)村一樣，深圳在改革開放前，也先后經(jīng)歷了土地改革、互助組、合作社、人民公社等幾個階段。從社區(qū)治理結構來看，深圳社區(qū)共經(jīng)歷過生產(chǎn)（大）隊、鄉(xiāng)、村委會、居委會、社區(qū)居委會和社區(qū)工作站幾個模式。城市化前主要是以公社化時期的生產(chǎn)隊和村委會形式，城市化后主要是居委會和工作站形式。

（一）公社化時期政社合一體制

深圳（原寶安縣）于1958年10月實現(xiàn)人民公社化，全縣設6個人民公社，41個生產(chǎn)管理區(qū)。幾經(jīng)變化，至1961年7月，全縣設5個區(qū)公所、22個公社、419個生產(chǎn)大隊、2847個生產(chǎn)隊、7個農(nóng)（林）場。1963年1月，又撤銷區(qū)公所，公社調(diào)整為17個，大隊165個。深圳公社化時期一直延續(xù)到1984年初。

農(nóng)村人民公社是政社合一的組織，是我國社會主義社會在農(nóng)村的基層單位，又是社會主義政權在農(nóng)村的基層單位。一方面，作為生產(chǎn)單位，社隊共同體是社員的基本工作場所，是社員獲取物質(zhì)生活資料的來源。另一方面，作為政治單位，社員參與民主管理，參與公社的政治生活。①在公社體制里，縣一級（區(qū)公所）下面設立人民公社，公社之下設立生產(chǎn)大隊，大隊下設生產(chǎn)隊，隊下設生產(chǎn)小組。村民則被稱為社員。由于當時戶籍和口糧制度的限制，社員被束縛在社隊的土地上，不可能有選擇其他生活的自由，這也意味著社員是沒有退出權利的。為了生存，不少村民逃到香港謀生。深圳（寶安）曾出現(xiàn)過3次逃港高潮：第一次在1957年前后，外逃5000多人；第二次在1961年，外逃1.9萬人；第三次在1979年，外逃3萬人。而當時寶安縣勞動力僅為11萬人，外逃人員占勞動力比例近半。

（二）公社后時期鄉(xiāng)政村治體制

1983年前后，中國農(nóng)村普遍實行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，即分田到戶，土地仍屬農(nóng)村集體所有，但經(jīng)營權屬于農(nóng)民，有人稱之為公社后體制時期。深圳于1983年7月起撤銷人民公社，設立區(qū)公所（縣政府派出機關）。生產(chǎn)大隊改為鄉(xiāng)，設鄉(xiāng)政府，生產(chǎn)隊改為村民委員會。至1984年2月，原寶安縣劃分為16個區(qū)公所、136個鄉(xiāng)、6個鎮(zhèn)和1個畜牧場。1986年10月又撤銷區(qū)公所，設立鎮(zhèn)，為建制鎮(zhèn)，設立鎮(zhèn)一級人民政府。鄉(xiāng)改稱為行政村，政權名稱為村民委員會，原村民委員會又改稱為自然村，政權名稱為村民小組。幾經(jīng)調(diào)整，1987至1991年，全縣行政村從165個發(fā)展到191個（全市249個行政村）。

公社后體制在經(jīng)濟上對公社體制的經(jīng)濟權作了否定，在政治上則實行“鄉(xiāng)政村治”的體制，即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面去除了人民公社“社”的一面，保留了“政”的一面。②在農(nóng)村社區(qū)層面則將生產(chǎn)大隊變成村委會（行政村），將生產(chǎn)隊變成了村民小組（自然村）。村委會是村民的自治組織，不再是政權機關的組成部分。公社體制解體最重要的社會、政治、經(jīng)濟意義，就是農(nóng)村經(jīng)濟體制、政權組織（治理模式）和職業(yè)分化。

從公社化時期的生產(chǎn)隊到村民自治的村委會，農(nóng)村社區(qū)的治理也從社員共同生產(chǎn)的社會主義大家庭，發(fā)展為村民依法自治的組織。從過去服從上級（人民公社）的行政命令轉變?yōu)檗r(nóng)村基層村民自治，這無疑是一個巨大的跨越。但事實上這時的村委會仍然政企不分，既要進行社會管理（主要是對村民的管理），又要進行農(nóng)村集體經(jīng)濟和財產(chǎn)的管理。1982年《憲法》和1987年《村民委員會組織法》對村委會的性質(zhì)和職能都規(guī)定為基層群眾性自治組織，依法管理本村的土地和其他財產(chǎn)。需要說明的是深圳在90年代初并未象廣東其他農(nóng)村地區(qū)一樣經(jīng)歷過管理區(qū)的模式，即按照《廣東省農(nóng)村管理區(qū)辦事處暫行規(guī)定》在農(nóng)村設置管理區(qū)辦事處。

隨著深圳城市化的推進和經(jīng)濟的快速發(fā)展，深圳農(nóng)村憑借地理位置和土地資源的優(yōu)勢也得到了翻天覆地的變化，農(nóng)村已經(jīng)不再是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)商品化經(jīng)濟，各村紛紛以自營、“三來一補”、“三資”、內(nèi)聯(lián)的形式，辦起了村實體經(jīng)濟。至1991年，全市村辦企業(yè)達2529家，其中特區(qū)內(nèi)226家。深圳最早引進的企業(yè)主要是“三來一補”企業(yè)，在起步階段（1979-1982年），引進的行業(yè)主要是膠花、塑料、服裝，生產(chǎn)規(guī)模很小，而且大都是利用各村的祠堂、倉庫、食堂、原大隊部作廠房。“三來一補”企業(yè)在深圳農(nóng)村迅速發(fā)展，并成為深圳農(nóng)村經(jīng)濟的重要支柱。1982年后，一些“三來一補”企業(yè)逐步轉型為三資企業(yè)。1990年底，全市共有三資企業(yè)3269家，“三來一補”企業(yè)6400家。

農(nóng)村經(jīng)濟收入的巨大變化，使原來由村委會經(jīng)營和管理農(nóng)村集體經(jīng)濟的格局已經(jīng)遠遠不能適應時代的發(fā)展。為發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，各村相應地成立了經(jīng)濟發(fā)展公司或其他企業(yè)形式，作為村委會管理集體經(jīng)濟的職能機構，負責建設、經(jīng)營和管理村集體經(jīng)濟。一些村也出現(xiàn)了合股籌資辦企業(yè)形式，這就是后來農(nóng)村股份合作公司的雛形。

（三）村委會時期“三駕馬車”格局

村委會成立經(jīng)濟發(fā)展公司管理集體經(jīng)濟的形式也存在許多難以解決的問題，如產(chǎn)權不清、主體不明、流轉不暢，企業(yè)沒有自主經(jīng)營權，沒有法人資格等問題。在利潤分配上，村民還是以社員的身份進行分配，這與村民的勞動沒有了聯(lián)系，按勞分配體制成了形式。同時，這也難以解決各村不斷遷入的空掛到本村落戶的外來農(nóng)業(yè)戶籍人口的問題，以及日益突現(xiàn)的外來郎和外嫁女的福利分配問題。1998年《村民委員會組織法》修訂后，“空掛戶”是否有選舉權也成為爭議的話題。經(jīng)濟發(fā)展公司經(jīng)理在村黨支部書記和村委會主任之間處于什么樣的位置也難以解決。由于《村民委員會組織法》賦予村委會經(jīng)營和管理村集體財產(chǎn)的職能，村委會是村集體經(jīng)濟的產(chǎn)權代表，因村委會主任是村民選舉產(chǎn)生的，其作為村委會的合法代表，是否當然地成為村集體經(jīng)濟的產(chǎn)權代表人？一些地方出現(xiàn)了村黨支部、村委會班子不和、爭權奪利的現(xiàn)象。如何解決社員與股份、經(jīng)營管理與所有權和分配體制問題就成為當務之急。

為探索農(nóng)村集體經(jīng)濟管理模式，1987年，深圳市率先在特區(qū)內(nèi)開展了村級集體經(jīng)濟組織股份合作制改革。在農(nóng)村城市化進程中，各村形成了多種多樣的改制形式和方法。深圳市在組建社區(qū)股份合作公司時，鑒于原村集體經(jīng)濟包含村委興辦的經(jīng)濟發(fā)展公司和村民小組興辦的經(jīng)濟合作社的實際，在股份合作公司的設立方式上主要采用如下形式：③

一是以村和村民小組的集體資產(chǎn)評估后的凈資產(chǎn)作價入股統(tǒng)一組建一個有限責任公司。二是以村和各村民小組各自成立股份合作公司。三是以村和各村民小組分別成立公司。各村民小組分別成立股份合作公司，村屬經(jīng)濟發(fā)展公司改造為多股東的有限責任公司。

農(nóng)村股份合作公司的成立，在一定程度上明晰了企業(yè)的產(chǎn)權，規(guī)范了企業(yè)運作，制定了公司章程，成立了董事會、監(jiān)事會和集體資產(chǎn)管理委員會，明確了按股分配問題。至此，深圳農(nóng)村出現(xiàn)了黨支部、村委會、股份合作公司“三駕馬車”的格局。

（四）村改居時期社區(qū)角色的轉變

深圳市在1992年實施第一次農(nóng)村城市化時，將特區(qū)內(nèi)村委會建制改為居委會建制，原農(nóng)村集體經(jīng)濟改為社區(qū)股份合作公司。2004年又將寶安、龍崗兩區(qū)所有村委會改制成居委會。村委會漸漸退出了歷史舞臺，取而代之的城市社區(qū)居委會就成了社區(qū)居民自治政權組織。

早期的居委會全稱中并沒有“社區(qū)”兩字，居委會實際上成了鎮(zhèn)政府（街道辦）的下屬機構，居委會主任也由鎮(zhèn)（街道）任命，享受科級干部待遇，有鎮(zhèn)建制下的居委會主任一般還會被選為鎮(zhèn)人大代表，居委會的主要工作也是協(xié)助鎮(zhèn)政府開展計劃生育、治安、調(diào)解等工作。2000年上半年開始，深圳首先在福田區(qū)皇崗、梅林一村兩個社區(qū)開展“居委會”改為“社區(qū)居委會”試點(簡稱為“居改社”)。此后，南山、羅湖等區(qū)也相繼實行“居改社”。2002年深圳市“居改社”全面鋪開。在“居委會”前加上“社區(qū)”兩個字，就如公司法規(guī)范企業(yè)名稱一樣，居委會的機構變了、職能變了?！熬痈纳纭焙螅碌纳鐓^(qū)組織體系由黨組織、社區(qū)居民會議和社區(qū)居民委員會組成。街道辦事處與社區(qū)居委會的關系由以前的領導關系轉變?yōu)橹笇шP系。居委會在一定程度上獲得了獨立，但仍然承擔大量政府交辦的行政管理任務。

在“居改社”中，2002年鹽田區(qū)探索實行“一會兩站”的社區(qū)管理模式，即在社區(qū)居委會上成立社區(qū)工作站和社區(qū)服務站，實行“議行分設”，居委會議事，工作站和服務站執(zhí)行居委會的決策，將社區(qū)工作站從社區(qū)居委會中分離出來，使得“議”和“行”兩種職能得到初步的分離。

（五）居站分設時期社區(qū)管理職能的調(diào)整

由于我國法律將居委會定性為社區(qū)居民自治的群眾性組織，依法本不是政府的下屬，不應承擔政府行政管理任務。然而，和全國其他城市一樣，社區(qū)組織行政化問題卻越來越嚴重，也引起許多專家學者的熱議。主要表現(xiàn)是：組織設置功能行政化，自治章程、工作制度及人事決定行政化，經(jīng)費收支行政化，運行方式、考核機制行政化。④為理順社區(qū)自治和政府行政管理進社區(qū)的關系，深圳市開始試點設立了社區(qū)工作站，將原社區(qū)黨組織和居委會兩委成員全部過渡為社區(qū)工作站專職人員。將居委會和社區(qū)工作站分離后，旨在讓居委會回歸其自我管理、自我教育、自我服務的群眾自治性質(zhì)。社區(qū)工作站作為街道辦在社區(qū)的工作平臺，主要協(xié)助街道開展行政管理和社區(qū)服務工作。后來，羅湖、鹽田等區(qū)又先后開始調(diào)整社區(qū)范圍，并試行“一站多居”體制，即一個社區(qū)工作站管轄范圍內(nèi)設立多個居委會。至2008年，全市完成了“一站多居”體制。全市共設立了630個社區(qū)工作站、854個社區(qū)居民委員會。

居站分設的體制雖然意在將行政管理工作和社區(qū)居民自治分開，但由于社區(qū)工作站的主體定位、性質(zhì)、職能和人員身份問題一直未明確，也引發(fā)了許多問題和爭議。爭議的焦點主要有：單位主體性質(zhì)不明確，職責規(guī)定較模糊且不合理，工作站人員身份不明確。此外，還存在救濟方式的問題。在社區(qū)工作站的工作侵害了相對人的利益時，相對人申請行政復議或訴訟，以及在追究社區(qū)工作站工作人員的法律責任上，都存有爭議。在社區(qū)工作站和居委會的關系上，也較為模糊。如政府在社區(qū)的行政管理工作雖然已經(jīng)從居委會中剝離給了社區(qū)工作站，然而居委會是否真正回歸到了自我管理、自我教育、自我服務的群眾自治組織呢？事實上，目前深圳絕大部分的居委會形同虛設，其作用和功能都未發(fā)揮出來。社會上也對工作站和居委會缺乏認識，反而許多應該由居委會承擔的職能都由社區(qū)工作站包攬。如居委會的人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、婦女維權、計生服務等工作，都未真正開展，許多居委會的成員仍由工作站專干兼任。

應該說改革開放以來，作為農(nóng)村基層政權組織的村委會，其變化是最大的，貢獻也是最大的。一方面，村委會要擔負起管理村民、組織生產(chǎn)、發(fā)展經(jīng)濟、保障村民福利的職責，另一方面，還要擔負起管理社會、投資建設村配套建設的重任。既在城市化中得益又在深化中失地。作為農(nóng)村經(jīng)濟組織的社區(qū)股份合作公司，在城市和經(jīng)濟發(fā)展的大潮中也不斷完善，在企業(yè)法人治理、產(chǎn)權制度、分配制度等方面尋求合適的角色，一方面要在股份、身份之間調(diào)和利益分配問題，一方面又要在市場經(jīng)濟的競爭中尋求發(fā)展。然而其終究不是《公司法》上嚴格意義的股份有限公司，有關社區(qū)股份公司的問題一直爭議不休（筆者認為農(nóng)村股份合作公司的性質(zhì)在法律上屬于合伙企業(yè)，而非法人企業(yè)）。如果將股份合作公司改制成公司法上的股份公司，其社區(qū)集體經(jīng)濟的性質(zhì)又將如何體現(xiàn)？或者，在已經(jīng)消失了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素和農(nóng)村組織形式的村改居社區(qū)中，其社區(qū)集體經(jīng)濟組織的存在是否還有其政策意義？既然法律上并未區(qū)分村改居社區(qū)和一般城市社區(qū)，其他社區(qū)是否也應該有居民集體經(jīng)濟組織？基層社區(qū)的治理，究竟應該側重于加強民主自治，還是強化行政或提升服務功能？這些都是值得我們深入思考和進一步探索的問題。

注釋：

①②謝志巋:《村落向城市社區(qū)的轉型：制度、政策與中國城市化進程中城中村問題研究》，中國社會科學出版社，2005年11月第1版，第216頁；第217頁。

③劉達華:《現(xiàn)代社區(qū)研究：農(nóng)村城市化進程中的社區(qū)建設與管理》，海天出版社，2006年8月第1版，第141頁。

④向德平：《社區(qū)組織行政化：表現(xiàn)、原因及對策分析》，《學?！?006年第3期。

（作者單位：深圳市龍崗區(qū)坂田街道楊美社區(qū)工作站）