華金輝

構(gòu)建現(xiàn)代城市基層治理體系

華金輝

去年，我國(guó)城市化率已經(jīng)達(dá)到46.6%，城市化過程已不可逆轉(zhuǎn)，再過40年，全世界70%的人口將居住在城市中，城市化程度已成為社會(huì)進(jìn)步、繁榮和文明的標(biāo)志。然而，高速的城市化發(fā)展，在“讓生活更美好”的同時(shí)，也給我們帶來了許多新的問題，聯(lián)合國(guó)人居署的報(bào)告指出：城市正在變成一個(gè)矛盾的集合體，既是機(jī)會(huì)遍地的熱土，也是不公滋生的溫床。深入研究基層治理問題，對(duì)提升城市素質(zhì)，促進(jìn)城市健康、可持續(xù)發(fā)展有著極為重要的意義。

一

城市是人類社會(huì)一種復(fù)雜的聚居形式，它不僅表現(xiàn)為人口的聚集，更主要的則是因社會(huì)生產(chǎn)力的不斷進(jìn)步，引起人們的生產(chǎn)方式、生活方式和居住方式向城市全面和深刻的轉(zhuǎn)化，包括價(jià)值觀、態(tài)度和行為的轉(zhuǎn)變，因此，城市的興起實(shí)質(zhì)上是一種社會(huì)變革，且這種變革隨著城市的發(fā)展而持續(xù)、深入。選擇城市社會(huì)發(fā)展視角解析這種變革，是從“體系”上構(gòu)建基層（本文的基層主要指街道及其所轄社區(qū)）治理架構(gòu)的一大前提。

（一）城市的發(fā)展推進(jìn)了社會(huì)與國(guó)家（政府）的分離。城市在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段之后產(chǎn)生，不斷成長(zhǎng)，外在表現(xiàn)為規(guī)模擴(kuò)大，內(nèi)在體現(xiàn)為功能增多增強(qiáng)，逐漸成為一定區(qū)域的經(jīng)濟(jì)、政治和文化教育等中心。中國(guó)自古以來實(shí)行的是家國(guó)一體的社會(huì)結(jié)構(gòu)，社會(huì)完全淹沒在國(guó)家之中。改革開放前，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)家包攬了一切，壟斷了幾乎所有的重要資源，社會(huì)無法從國(guó)家體制中分化而獨(dú)立。改革開放后，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步推進(jìn)，政府職能的不斷轉(zhuǎn)變，中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)開始轉(zhuǎn)型、分化，尤其是沿海開放城市，各類社會(huì)組織不斷涌現(xiàn)，國(guó)家與社會(huì)的二元分離的傾向漸漸明顯。

在城市社會(huì)漸趨獨(dú)立，社會(huì)組織的活動(dòng)能量逐步增大的情況下，政府不能再象過去那樣對(duì)社會(huì)實(shí)行一元化領(lǐng)導(dǎo)，通過街道——居委會(huì)體制將國(guó)家權(quán)力延伸至城市基層，對(duì)基層社會(huì)實(shí)行嚴(yán)格控制，而應(yīng)依社會(huì)轉(zhuǎn)型的要求重新構(gòu)建基層治理結(jié)構(gòu)。

（二）城市的發(fā)展推進(jìn)了社會(huì)自身的分化。城市是一個(gè)復(fù)雜的“社會(huì)有機(jī)體”，但城市社會(huì)與國(guó)家分離后，并不是一個(gè)不可分割的整體，它因不同利益、不同需求、不同價(jià)值追求、不同地域等而分化，社會(huì)群體多元化，引致社會(huì)多元化。傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)城市社會(huì)之所以呈整體社會(huì)，除依附于國(guó)家這一主因外，還與城市建設(shè)的需要以及當(dāng)初認(rèn)識(shí)的誤區(qū)密切相關(guān)。在國(guó)家工業(yè)化處于初級(jí)階段，有限的資源必須優(yōu)先滿足重要的“生產(chǎn)性”建設(shè)項(xiàng)目上，大的工業(yè)項(xiàng)目投資，推動(dòng)著廠房建設(shè)，進(jìn)而形成城市?！鞘型枪I(yè)化的附屬品，而非以城市居民來建制。而且，當(dāng)時(shí)認(rèn)識(shí)上存在著誤區(qū)，即認(rèn)為“非生產(chǎn)性”項(xiàng)目是消費(fèi)性的，而消費(fèi)不能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以致城市不是以居民消費(fèi)為基礎(chǔ)，而是以大型工業(yè)項(xiàng)目為根基，城市以生產(chǎn)為主，成為一個(gè)個(gè)制造中心。在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的改革開放前期相當(dāng)一段時(shí)間，城市發(fā)展仍存在著重生產(chǎn)的特點(diǎn)，各城市千方百計(jì)開辟工業(yè)園、開發(fā)區(qū)，大力招商引資，對(duì)城市居民的需求重視不夠。在黨中央強(qiáng)調(diào)科學(xué)發(fā)展、以人為本，加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)之后，原有的發(fā)展態(tài)勢(shì)才逐步轉(zhuǎn)變，工業(yè)化為主的發(fā)展格局逐漸轉(zhuǎn)為工業(yè)化與城市化并重，社會(huì)建設(shè)得到了重視和加強(qiáng)。

城市發(fā)展的轉(zhuǎn)型，消費(fèi)觀念的轉(zhuǎn)變，助推了城市社會(huì)的分化。因?yàn)樵诟鎰e短缺經(jīng)濟(jì)之后，人們的物質(zhì)文化生活需求不斷增加，基本生活用品需求滿足了，對(duì)教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等公共產(chǎn)品和公共服務(wù)又有了新的期待，對(duì)文化、休閑娛樂等也有較大的期盼。同時(shí)，人們對(duì)交通擁堵、人口密集、環(huán)境污染等“城市病”的解決也有較高的期望，等等。人們需求的增加，追求的提升，政府有責(zé)任去承擔(dān)，但又不能回歸到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，全部包攬；依靠市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)來滿足供給，缺失不少。國(guó)家失效、市場(chǎng)失靈，多樣化的需求不能不依靠各類非政府組織，需求種類越多、個(gè)性越強(qiáng)，服務(wù)愈需多樣，非政府組織的類型也隨之增多。如此，為居民提供所需要的服務(wù)之各類非政府組織，便會(huì)遍布城市各個(gè)行業(yè)和地域，城市社會(huì)因此而分成不同部分，分擔(dān)著政府和市場(chǎng)無法供給或供給不好的社會(huì)服務(wù)。因此，現(xiàn)代城市基層治理需有效吸納分化的社會(huì)，再也不能將其置之度外。

（三）城市的發(fā)展增強(qiáng)了人們權(quán)力的社會(huì)意識(shí)。城市非政府組織興起之后，其作用不只是囿于為其服務(wù)對(duì)象提供服務(wù)，更重要的是通過其不可替代的作用，促使政府通過委托或授權(quán)，將部分國(guó)家權(quán)力逐步向社會(huì)轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)權(quán)力回歸社會(huì)，使社會(huì)主體有更多的自主、自律、自治的權(quán)利和權(quán)力，從而推進(jìn)權(quán)力的多元化、社會(huì)化，增強(qiáng)人們的權(quán)力社會(huì)意識(shí)，使國(guó)家權(quán)力至上的“神話”走向破滅。因此，盡管政府仍為治理社會(huì)的主導(dǎo)力量，但它再也不是所有領(lǐng)域的唯一的權(quán)力中心、許多社會(huì)事務(wù)不能不轉(zhuǎn)由社會(huì)組織運(yùn)用其社會(huì)資源、社會(huì)權(quán)力去治理。

社會(huì)主體（包括政府組織以外的公民和各類社會(huì)組織）行使的社會(huì)權(quán)力，不僅僅作用于政府轉(zhuǎn)移的公共事務(wù)，還得參與政治，監(jiān)管國(guó)家權(quán)力，一方面要防止和監(jiān)督國(guó)家權(quán)力濫用，合理制衡國(guó)家權(quán)力，讓國(guó)家權(quán)力發(fā)揮更好的效能；另一方面則支持、協(xié)助國(guó)家權(quán)力，促進(jìn)國(guó)家權(quán)力依法規(guī)范行使。同時(shí)，也使社會(huì)權(quán)力自身有效地運(yùn)行于一定程度上與政府相對(duì)峙的社會(huì)自治領(lǐng)域，自主治理相關(guān)社會(huì)事務(wù)。因此，社會(huì)性極強(qiáng)的城市基層，在構(gòu)建其治理體系時(shí)，必須高度重視社會(huì)權(quán)力，科學(xué)合理地構(gòu)筑社會(huì)權(quán)力架構(gòu)。

二

勿庸置疑，國(guó)家與社會(huì)的分化是構(gòu)建基層治理體系的前提，但有此前提，并不意味著可自動(dòng)建構(gòu)現(xiàn)代城市基層治理體系，還需制度上、機(jī)制上的建構(gòu)，有什么樣的制度和機(jī)制就會(huì)形成什么樣的治理體系，治理體系是制度變革的結(jié)果，沒有相應(yīng)的制度支持無法構(gòu)建期望中的治理體系。新加坡和香港兩地的城市基層治理體系的形成即是如此。

（一）新加坡的基層治理在區(qū)域上基本以選區(qū)和組屋區(qū)相結(jié)合的模式建構(gòu)，其治理主體和治理內(nèi)容、治理方式如下。

一是緊貼組屋區(qū)的居民委員會(huì)，居委會(huì)是每1500到2000戶組屋單位設(shè)立一個(gè)（全國(guó)共有500多個(gè)居委會(huì)，在私有地房產(chǎn)區(qū)則另設(shè)有100個(gè)鄰里委員會(huì)）。居委會(huì)的委員全部是居住在居委會(huì)所屬組屋的義工，委員不超過30人；每個(gè)居委會(huì)都配有一個(gè)活動(dòng)中心，以便為居民們主辦豐富多彩的課程與活動(dòng)。居委會(huì)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)靠自籌，政府只補(bǔ)助其辦公所需水、電費(fèi)和租房費(fèi)。

二是民眾聯(lián)絡(luò)所或俱樂部管理委員會(huì)，它們是人民協(xié)會(huì)（法定機(jī)構(gòu)）最基層的組織。每15000戶人家（50000人口）設(shè)立一個(gè)民眾聯(lián)絡(luò)所/俱樂部，全國(guó)共105個(gè)，聯(lián)絡(luò)所/俱樂部的設(shè)備齊全，包括禮堂和課室。聯(lián)絡(luò)所/俱樂部管理委員會(huì)的成員是來自社會(huì)各階層的人才，其全職人員由人民協(xié)會(huì)派（每個(gè)所/部5-6人），領(lǐng)取固定薪水。管委會(huì)協(xié)助興建和管理民眾聯(lián)絡(luò)所/俱樂部，促進(jìn)鄰里居民間的社交、文化、教育和康樂活動(dòng)，并向政府反映居民對(duì)政府的意見等，不過，在聯(lián)絡(luò)所舉辦的活動(dòng)都由義工負(fù)責(zé)。

三是公民咨詢委員會(huì)，按選區(qū)設(shè)置，全國(guó)共設(shè)84個(gè)，是選區(qū)內(nèi)最高的基層組織，策劃、協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)選區(qū)層次的基層活動(dòng)，包括協(xié)調(diào)基層組織與大型選區(qū)活動(dòng)，協(xié)調(diào)大型籌款活動(dòng)等；協(xié)助統(tǒng)籌和規(guī)劃改進(jìn)新加坡人的居住環(huán)境；籌募社區(qū)基金；向選區(qū)居民灌輸良好的公民意識(shí)；傳遞政府信息，收集民意；向社區(qū)設(shè)施改進(jìn)委員會(huì)提供建議，改善區(qū)內(nèi)的公共設(shè)施等。其成員均為義工，共40-50位選區(qū)代表，包括：人民行動(dòng)黨成員，熱心參與社區(qū)活動(dòng)的非黨派人員，商家等熱心人士。人民協(xié)會(huì)邀請(qǐng)國(guó)會(huì)議員作為公民咨詢委員會(huì)顧問。公民咨詢委員會(huì)的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)自籌。政府在每個(gè)選區(qū)都設(shè)有社區(qū)關(guān)懷基金，由公民咨詢委員會(huì)管理，主要用途，一是關(guān)懷自立，即就業(yè)輔助計(jì)劃，二是關(guān)懷成長(zhǎng)，主要是對(duì)幼兒、學(xué)生關(guān)懷方面，三是激發(fā)，即公共援助與特別津貼，包括現(xiàn)金、醫(yī)藥津貼及教育津貼。

四是市鎮(zhèn)理事會(huì)，按選區(qū)設(shè)置，但不是一個(gè)選區(qū)設(shè)一個(gè)，而是按集選區(qū)（14個(gè)）和單選區(qū)（2個(gè)）設(shè)立的，全國(guó)共設(shè)16個(gè)市鎮(zhèn)理事會(huì)。市鎮(zhèn)理事會(huì)由選區(qū)國(guó)會(huì)議員領(lǐng)導(dǎo)，理事會(huì)主席可任命6—10名理事（義工），其中三分之二的成員必須是區(qū)內(nèi)居民；理事會(huì)分設(shè)若干委員會(huì)，如財(cái)政委員會(huì)、商業(yè)聯(lián)絡(luò)委員會(huì)、資訊科技委員會(huì)、投標(biāo)管理委員會(huì)、審計(jì)委員會(huì)、產(chǎn)業(yè)管理委員會(huì)、公關(guān)宣傳委員會(huì)等等；理事會(huì)主要任務(wù)是控制、管理、維修和改善由建屋發(fā)展局所管轄下的住宅區(qū)和商業(yè)區(qū)的公共設(shè)施。

（二）香港的基層治理在地域上基本上以18個(gè)議會(huì)區(qū)為基準(zhǔn)開展的，其治理主體和治理內(nèi)容、治理方式如下。

一是最貼近居民的公共屋邨互助委員會(huì)，公共屋邨每棟樓都設(shè)立,委員會(huì)的宗旨是培養(yǎng)認(rèn)可住戶間的友誼，增進(jìn)彼此的信賴；與屋邨管理人員合作，加強(qiáng)安全措施，改善居住環(huán)境，務(wù)使管理工作更臻完善。委員會(huì)的主要職責(zé)是：與屋邨管理人員合作，采取必要的合法步驟，確保整座樓宇保持清潔及維修完善；擴(kuò)展必要的服務(wù)及活動(dòng)，促進(jìn)鄰里關(guān)系，并為居民提供聚會(huì)場(chǎng)合，共同參與各項(xiàng)社區(qū)活動(dòng)；向各認(rèn)可住戶傳播有關(guān)大眾利益的準(zhǔn)確而可靠消息，并就足以影響居民及社區(qū)福利的問題，為政府和居民提供一個(gè)互相溝通的渠道；采取必要的合法措施，以防止罪行、迅速舉報(bào)及偵查罪案。

二是社區(qū)內(nèi)的各類非營(yíng)利機(jī)構(gòu)、慈善機(jī)構(gòu)，它們?cè)谡馁Y助下積極開展各項(xiàng)社區(qū)服務(wù)，包括安老、家庭、康復(fù)服務(wù)，社區(qū)發(fā)展服務(wù)、社區(qū)志愿服務(wù)、青少年及社區(qū)服務(wù)、社區(qū)教育服務(wù)、社區(qū)醫(yī)療服務(wù)等等。

三是政府部門駐區(qū)的辦事機(jī)構(gòu)。一是各議會(huì)區(qū)的民政事務(wù)署，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地區(qū)計(jì)劃的實(shí)施；協(xié)調(diào)駐區(qū)政府部門解決居民反映的各類問題，透過部門之間的磋商及合作迅速解決地區(qū)問題；擔(dān)當(dāng)區(qū)議會(huì)及政府部門之間的橋梁；聯(lián)絡(luò)社區(qū)的學(xué)校、非政府機(jī)構(gòu)、街坊福利會(huì)、居民團(tuán)體，并同其合作，通過它們來舉辦活動(dòng)向居民征詢意見，為居民提供服務(wù)；改善地區(qū)公共設(shè)施等工程，為物業(yè)維修等提供幫助。二是其他駐區(qū)辦事部門，如康樂及文化事務(wù)署（新界東）文化事務(wù)辦事處，其使命是滿足觀眾需要，締造一個(gè)親切的藝術(shù)環(huán)境，提供友善及有效的服務(wù)；服務(wù)會(huì)堂使用者，提供專業(yè)服務(wù)及設(shè)施、配合使用者在藝術(shù)創(chuàng)作及社區(qū)活動(dòng)的需求；推廣社區(qū)藝術(shù)，舉辦觀眾拓展活動(dòng)，并加強(qiáng)與地區(qū)藝團(tuán)合作。各辦事部門積極開展為社區(qū)居民提供服務(wù)。

四是區(qū)議會(huì)，作為地方咨詢組織，它們?cè)谏鐓^(qū)服務(wù)、社區(qū)福利方面發(fā)揮了積極的作用。其職能包括兩大方面，一是就以下項(xiàng)目向政府提供意見：影響有關(guān)的地方行政區(qū)內(nèi)的人的福利的事宜；有關(guān)的地方行政公共設(shè)施及服務(wù)的提供和使用，政府為有關(guān)的地方行政區(qū)制定的計(jì)劃是否足夠及施行的先后次序；為進(jìn)行地區(qū)公共工程和舉辦社區(qū)活動(dòng)而撥給有關(guān)的地方行政區(qū)的公幣運(yùn)用。二是在就有關(guān)目的獲得撥款的情況下，承擔(dān)：有關(guān)的地方行政區(qū)內(nèi)的環(huán)境改善事務(wù)；有關(guān)的地方行政區(qū)內(nèi)的康樂及文化活動(dòng)促進(jìn)事務(wù)，有關(guān)的地方行政區(qū)內(nèi)的社區(qū)活動(dòng)。

三

隨著我國(guó)城市經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，城市居民需求不斷增加，非政府組織逐步興起，城市已開始由傳統(tǒng)社會(huì)逐步轉(zhuǎn)向公民社會(huì)，許多城市在基層治理模式上進(jìn)行了新的探索，這些改革探索都是圍繞擴(kuò)大社會(huì)自治權(quán)、弱化政府管理展開的。但由于我國(guó)的國(guó)家與社會(huì)邊界還未完全厘清，非政府組織發(fā)展不健全，制度建設(shè)還很落后，在基層治理體系構(gòu)建上需下更大功夫，一些舉措須同時(shí)推進(jìn)。

（一）治理必須以促進(jìn)社會(huì)健康發(fā)展為核心理念。治理的首要任務(wù)是讓社會(huì)處于有序狀態(tài)。在非政府組織日益發(fā)展和壯大的今天，社會(huì)的有序不再單獨(dú)依賴國(guó)家或政府的控制，而是要靠體現(xiàn)公意的法律法規(guī)和公民社會(huì)的公共精神予以保障。秩序保障條件的轉(zhuǎn)變，不只是一個(gè)簡(jiǎn)單的外在改變，實(shí)則使秩序產(chǎn)生了質(zhì)的飛躍，即由可控制狀態(tài)的僵化秩序轉(zhuǎn)為新秩序——社會(huì)健康發(fā)展之秩序?，F(xiàn)代城市基層治理必須與這種新的秩序要求相適應(yīng)，積極轉(zhuǎn)變觀念，樹立新理念，由求穩(wěn)的管控秩序向健康的發(fā)展秩序轉(zhuǎn)變，由單靠政府管理向規(guī)則引導(dǎo)、機(jī)制誘導(dǎo)轉(zhuǎn)變，由政府包攬向政府有限管理、公眾參與、社區(qū)自治的格局轉(zhuǎn)變，由單純運(yùn)用行政資源向整合社會(huì)資源轉(zhuǎn)變，由不放心而過度干預(yù)非政府組織向善于借助和支持非政府組織開展活動(dòng)轉(zhuǎn)變，等等。唯有在理念上實(shí)現(xiàn)了全面的革新，才能依社會(huì)運(yùn)行的內(nèi)在機(jī)理構(gòu)建基層治理架構(gòu)，才能依社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在邏輯構(gòu)建基層治理體系。

（二）合理調(diào)整城市基層治理中的行政體系。目前城市基層行政力量較強(qiáng)，從治理主體看，既有街道辦及其延伸的機(jī)構(gòu)，如深圳各街道辦及其下設(shè)的社區(qū)工作站等，也有市、區(qū)政府部門派駐的辦事機(jī)構(gòu)。從治理的內(nèi)容看，行政管理的事項(xiàng)較多，許多不該由政府管理的政府仍在管，職能轉(zhuǎn)變不到位。從治理方式看，各治理主體縱橫交錯(cuò)，但又條塊分割。這種格局，嚴(yán)重影響了基層治理水平，因此，應(yīng)借鑒新加坡、香港的做法，合理調(diào)整街道辦的功能，縮小街道辦的職能范圍，將其由小政府模式調(diào)整為承擔(dān)必要的服務(wù)職能，主要功能重點(diǎn)轉(zhuǎn)向統(tǒng)籌駐地的市、區(qū)政府的辦事機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)、有序地開展工作。街道辦統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的具體機(jī)制可學(xué)習(xí)香港，成立地區(qū)管理委員會(huì)，由街道辦主要負(fù)責(zé)人任委員會(huì)主任（上級(jí)部門駐地辦事機(jī)構(gòu)為其成員），定期召集駐地辦事機(jī)構(gòu)商議轄區(qū)居民關(guān)心的事務(wù)和有關(guān)重點(diǎn)工作，并予以妥善安排。駐地辦事機(jī)構(gòu)的主管部門應(yīng)積極支持基層工作，盡可能地依居民合理需求調(diào)整工作重點(diǎn)和思路，不能一味地從職能部門設(shè)定的所謂原則出發(fā)。同時(shí)，街道辦還要自覺地指導(dǎo)和監(jiān)管轄區(qū)內(nèi)各類非政府組織有效、有序地為居民提供服務(wù)。街道辦體制如依此合理調(diào)整，則能從根本上改變基層條塊分割的運(yùn)作模式，使基層治理之中的行政力量構(gòu)成有機(jī)體系，形成強(qiáng)大的合力，并能有效發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，不斷改進(jìn)基層治理狀況，促進(jìn)基層社會(huì)健康有序發(fā)展。

此外，基層黨組織、黨代表、人大代表也應(yīng)在基層建立好相應(yīng)的活動(dòng)體系，街道黨組織可依托街道辦這個(gè)平臺(tái)，領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)基層各類組織開展基層治理；領(lǐng)導(dǎo)各類非政府組織監(jiān)督黨委和政府機(jī)構(gòu)依法依規(guī)開展活動(dòng)，避免違法違規(guī)和不負(fù)責(zé)任的行為。黨代表、人大代表可依托居委會(huì)開展活動(dòng)，定期傾聽民意、收集建議等，在基層同其他各類組織形成互動(dòng)，及時(shí)疏通和解決基層的問題等。這一系列活動(dòng)還能在無形之中不斷培養(yǎng)居民的責(zé)任意識(shí)，推進(jìn)積極公民建設(shè)。

（三）積極構(gòu)建基層社會(huì)的社會(huì)權(quán)力體系。社會(huì)權(quán)力主要是指包括各類非政府組織在內(nèi)的社會(huì)主體憑借其掌握的社會(huì)資源對(duì)國(guó)家和社會(huì)的影響?，F(xiàn)代城市基層治理除建立行政權(quán)力體系外，還應(yīng)積極構(gòu)建社會(huì)權(quán)力體系，兩大體系如車之兩輪，鳥之雙翼，不可偏廢。缺少社會(huì)權(quán)力介入，或社會(huì)權(quán)力不健全，運(yùn)行不暢，功能缺失，則難以達(dá)成政府與社會(huì)合作共治的善治，基層仍無法擺脫行政管制，故采取可行之策建立健全社會(huì)權(quán)力體系乃當(dāng)務(wù)之急。一應(yīng)大力培育發(fā)展非政府組織。目前，城市基層的非政府組織發(fā)展不如人意，種類不全，滿足不了居民的需求，政府的“腿腳”也因此難以完全退出；功能較弱，發(fā)揮作用有限，對(duì)社會(huì)權(quán)力的支撐力度不足，等等。因此，應(yīng)依照城市基層社會(huì)發(fā)展的要求，大力發(fā)展各類慈善團(tuán)體、社區(qū)自我管理和服務(wù)的組織、行業(yè)組織等，培育好社會(huì)權(quán)力載體，健全社會(huì)權(quán)力的行使主體，構(gòu)筑居民參與基層公共事務(wù)的平臺(tái)。二應(yīng)不斷強(qiáng)化社會(huì)主體的功能，保障社會(huì)權(quán)力有效運(yùn)行。既要切實(shí)將政府職能合理地轉(zhuǎn)移給社會(huì)，又應(yīng)結(jié)合不同地域發(fā)展的狀況，適時(shí)開發(fā)一些項(xiàng)目推動(dòng)各類非政府組織有效開展活動(dòng)，真正擔(dān)當(dāng)起為居民服務(wù)的責(zé)任，還要運(yùn)用多種方式支持非政府組織，使其擁有一定資源。三應(yīng)建立健全居民委員會(huì)，充分發(fā)揮居委會(huì)自治作用。目前，不少城市在探索加強(qiáng)居民自治組織功能的途徑，但均因居委會(huì)缺乏足夠的自治資源，實(shí)際當(dāng)中卻往往使其有了自治卻缺乏了自理，無法有效運(yùn)行，甚至有被邊緣化的傾向。為此，居委會(huì)除應(yīng)積極吸納社區(qū)志愿人士之外，政府在資源配置上還應(yīng)合理適度考慮，要通過有效手段、辦法支持居委會(huì)自主開展社區(qū)自治活動(dòng)。

（四）大力培育公民關(guān)心公共事務(wù)的公共精神。新加坡和香港的基層治理實(shí)踐表明，良好的基層治理不可缺少公共精神之基礎(chǔ)，兩地在基層大力推行合作精神，培養(yǎng)良好公民意識(shí)，使居民對(duì)公共事務(wù)均有自覺的責(zé)任意識(shí)、參與意識(shí)。目前，我國(guó)在城市基層治理整個(gè)過程之中，對(duì)公民公共精神的培育重視不夠，人們大多不關(guān)心公共事務(wù)，公共生活缺失，公共精神枯萎，社會(huì)“原子化”，公共利益受冷漠，損人利己現(xiàn)象凸現(xiàn)，甚至讓極端勢(shì)力鉆空子而引發(fā)負(fù)面極端行為等，大量社會(huì)問題由此而生。政府為避免出現(xiàn)社會(huì)動(dòng)蕩，采取一切措施維護(hù)穩(wěn)定，并有以維穩(wěn)作為基層治理的主渠道之勢(shì)；又因擔(dān)心非政府組織活躍會(huì)滋生更多事端，對(duì)其不愿進(jìn)行實(shí)質(zhì)性支持，最終形成一種惡性循環(huán)。如此境況不可長(zhǎng)存，否則，無論是合理的行政權(quán)威體系，抑或是健全的社會(huì)權(quán)力體系，都缺乏成長(zhǎng)的土壤。因此，應(yīng)發(fā)揮基層社會(huì)各類組織的作用大力培育公民的公共精神。

（五）應(yīng)大膽探索，創(chuàng)新制度。構(gòu)建城市基層治理體系，不管是調(diào)整行政權(quán)力體系，還是建構(gòu)社會(huì)權(quán)力體系，亦或使兩大體系形成有機(jī)的整體，都需依據(jù)社會(huì)健康發(fā)展的要求，建立相應(yīng)的制度和機(jī)制來保障，否則，“體系”難以真正構(gòu)建，即使建立起一個(gè)框架，也難按應(yīng)有的目標(biāo)和要求運(yùn)行。因此，應(yīng)積極借鑒新加坡、香港等地的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合實(shí)際，創(chuàng)新制度。例如，在改革街道辦體制，調(diào)整街道辦功能時(shí)，就應(yīng)配套制定一系列新的制度，包括街道辦新的定位；街道辦主要負(fù)責(zé)人運(yùn)籌地區(qū)管理委員會(huì)的規(guī)則、權(quán)限等。在社會(huì)權(quán)力體系構(gòu)建方面，探索建立新制度的空間更大。如發(fā)展各類非政府組織的規(guī)范，支持、監(jiān)管非政府組織活動(dòng)辦法。

另外，對(duì)黨代表、人大代表等在基層開展活動(dòng)，也應(yīng)探索新的制度，明確他們活動(dòng)權(quán)限、活動(dòng)方式，對(duì)居民反映問題解決的渠道，居委會(huì)或居民同其聯(lián)絡(luò)的辦法等。有了新的配套的制度保障，基層社會(huì)治理的各類主體就能依據(jù)明確的規(guī)則運(yùn)行，相互之間就能積極地合作互動(dòng)，并依合理的機(jī)制構(gòu)建有機(jī)的網(wǎng)絡(luò)體系，從而確保整個(gè)城市健康成長(zhǎng)、可持續(xù)發(fā)展。

（作者：深圳市編辦綜合處處長(zhǎng)）