胡建農

建立和完善公共服務社會化體系

胡建農

當前，廣大人民群眾日益增長的公共服務需要和國家公共服務供給的矛盾，是新時期的突出矛盾之一。建立和完善公共服務社會化體系，加快政府職能轉變，拓展公共服務外包、充分發(fā)揮非營利組織在提供公共服務方面的作用，是構建社會主義和諧社會、深化社會管理體制改革的重要內容；是改善公共服務供給狀況，滿足公民的直接需求，緩解和解決當前社會矛盾的客觀需要；是公民充分享受改革開放成果，發(fā)揮社會主義制度優(yōu)越性的內在要求；是優(yōu)化資源配置，緩解政府財政壓力，發(fā)展社會主義市場經濟的必然走向。

一、美國公共服務概要

美國的公共服務堅持以市場為導向，引進競爭和激勵機制，強調通過經濟增長、確保勞動者加入勞動市場，以勞動者對生產的貢獻程度來保障其生活。美國公共服務體系的特點，主要表現(xiàn)在以下兩個方面：

（一）市場化的公共服務輸出機制，即公共服務政府外包

公共服務外包是美國公共服務社會化改革的重要制度安排，其發(fā)展十分迅速。在公共服務領域，美國政府日益依賴于與營利組織和非營利組織的合同。政府不是服務的直接供給者，而是充當“幕后”的管理者或付費者。政府是公共服務決策的制定者，在私營部門、非營利組織通過競爭性選拔之后，政府將執(zhí)行權即提供公共服務的權力轉給他們，使其成為供給服務的主體，承擔公共服務的責任。

美國的公共服務外包完全按照市場化的原則運行，其中公共服務合同出租和憑單制度是其服務外包的主要形式，被廣泛地用于政府的公共服務領域。公共服務合同出租是指政府在確定公共服務的數(shù)量和質量之后，通過市場競爭，選擇最佳的私營部門或非營利組織，通過簽訂合同的方式來完成公共服務。憑單是政府給予有資格消費某種服務的個體發(fā)放的憑證。這些個體在政府指定的公共服務供給組織中“消費”他們手中的憑單，然后政府用現(xiàn)金兌換憑單。

（二）非營利組織在公共服務的提供中扮演重要角色

非營利組織（Non-Profit Organization，簡稱NPO）是指不以營利為目的，從事公益性活動的社會組織，介于政府和營利企業(yè)之間，具有非政府性、非營利性、公益性或互益性、志愿性的特點。公益性是非營利性組織固有的本質屬性，是非營利性組織存在和發(fā)展的基礎和依據，并貫穿于非營利性組織的產生、運行和發(fā)展的全過程。非營利性組織成立的目的不是為了謀求利潤，但它可以收費，可以產生盈余，但盈余只能用于其基本宗旨指向的活動，其宗旨基本上都是圍繞促進某項公共性目標的發(fā)展而建立，其成員的活動也是為公共利益提供服務的。美國非營利組織活動的特點主要有：

美國非營利組織的資金來源于政府和社會捐贈，其中政府通過購買公共服務的形式提供的資金占重要部分。

美國非營利性組織的創(chuàng)始人、董事、管理人員大多是前參議院議員、大學教授、公司經理、社會活動家、律師及其他方面的專家。他們的知識層次較高、社會閱歷廣，有豐富的經驗和為社會奉獻的精神，能對非營利組織進行合法、高效的管理。

美國在全國各地設立多個委員會和理事會，負責監(jiān)督、管理非營利組織的活動，以確保這些組織的運作符合其宗旨和使命，確保其活動符合法律要求和公共利益。此外，其他組織和機構以及非營利組織本身也對非營利組織進行嚴格的監(jiān)督。

美國稅法規(guī)定，任何非營利組織只要經營與該組織的公益事業(yè)無關的活動或事業(yè)，就必須照章納稅。為執(zhí)行這一規(guī)定，美國稅務部門每年都要對非營利組織進行嚴格審查，有權臨時決定對某個非營利組織進行審計。

從社會參與的角度來看，個人捐贈的慈善意識在美國相當普遍，人們自愿參加各種非營利組織進行公益活動，且人數(shù)越來越多?？梢哉f，現(xiàn)代慈善意識深入人心是促進美國非營利組織持續(xù)發(fā)展的重要原因。

20世紀60年代，隨著美國“向貧困開戰(zhàn)”及政府財政緊縮，美國政府開始重視非營利組織在公共服務領域的作用，尤其是社區(qū)服務領域；20世紀90年代以來，政府為了實現(xiàn)精簡機構的目的，將越來越多的公共服務以政府購買的形式轉交給非營利組織承擔。

二、深圳公共服務的基本情況及相關分析

深圳的公共服務供給社會化程度較高，主要特點體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）公共服務外包有所發(fā)展，但相較于公共服務社會化程度較高城市仍有較大差距

深圳服務外包的范圍主要有公務車加油、維修、保險，公務住宿接待，公務出國（境）經辦代理、公務培訓，會計、審計、法律中介、資產評估，物業(yè)管理，土地儲備管理，保安服務，修繕裝修服務，系統(tǒng)設備和技術項目后續(xù)維護，預算金額在10萬元以上的會議、印刷等項目。政府服務外包為政府逐步壓縮機構、精簡人員、降低行政成本、提高工作效率奠定了基礎。同時，通過競爭方式選擇外包后的服務質量和管理水平顯著提高，也使社會組織獲得更重要的地位和更廣闊的發(fā)展空間，促進了市場經濟和社會組織的迅速發(fā)展。2010年，市政府發(fā)布了《深圳市社會組織發(fā)展規(guī)范實施方案（2010-2012）》和《推進政府職能和工作事項轉移委托工作實施方案》，要求新增的社會管理和公共服務事項，凡可委托社會組織承擔的，向符合條件的社會組織購買服務；將政府各職能部門不再行使和可交由社會組織承擔的職能事項，以及事業(yè)單位可由社會組織承擔的社會管理和公共服務事項，轉移或委托給社會組織承擔。

同西方發(fā)達國家的城市相比，深圳公共服務外包尚處于起步階段，沒有形成完善的制度化機制，外包適用的范圍和程度都十分有限。主要表現(xiàn)在：

公共服務政府外包缺乏相關的法律法規(guī)?！吨腥A人民共和國政府采購法》沒有將服務項目納入采購范圍，購買的客體也沒有社會組織。社會組織不具備公共服務的主體資質，缺少完整、系統(tǒng)而明確的規(guī)范，資金也沒有全部納入公共財政體制。

就目前情況看，政府購買的社會服務主要集中在政府部門內部后勤管理領域（如公務車的維修、養(yǎng)護、公務接待等），范圍十分有限。

公共服務政府外包的總體力度有限，難以形成黨委政府重視、社會組織積極參與的良好氛圍。相對于備受關注的教育、衛(wèi)生問題，社會保障、公共安全、環(huán)境保護等基本公共服務供給不足問題更為嚴峻。

部分采購單位對通過公共服務政府外包重視不夠，不能主動將部分事務推向社會，由社會提供服務來完成，未能充分依托社會組織，廣泛動員社會力量，整合社會資源，“政府包辦”的觀念仍然影響廣泛。

在程序上，公共服務政府外包的資金預算不公開；外包缺少規(guī)范流程或程序；資金信息不公開，缺乏競爭機制，監(jiān)督管理機制不明確，政府部門內部監(jiān)督為主，選擇范圍有限，難以有效擇優(yōu)選擇公共服務提供者。

在公共服務外包主體的關系上，存在購買雙方非獨立平等關系、政府單向主導、低成本購買、職權介入的問題。

（二）公共服務供給主體相對單一，社會力量尤其是非營利性組織參與公共服務供給的力度較小

非營利組織的法律地位模糊。關于非營利性組織的立法主要有《公益事業(yè)捐贈法》、《企業(yè)所得稅法》及其實施條例、《基金會管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等。立法不足造成實踐中對如何判定是否屬非營利組織缺乏明確依據，例如，民辦學校作為民辦非企業(yè)單位，可分為要求取得合理回報的民辦學校和不要求取得合理回報的民辦學校，其中要求取得合理回報的民辦學校是否屬于非營利組織，歷來爭議很大。在我國的民間組織中，除基金會從成立之日起就自動享有公益組織的地位，其他民間組織是否具有公益性，主要取決于其章程、宗旨和實際活動與行為，需要權威部門的甄別與年度審核。非營利組織界定的紊亂及相應運營規(guī)則的缺失，制約了其自身的發(fā)展，也使得其始終難以充分發(fā)揮在公共服務提供體系中的優(yōu)勢作用。

非營利組織能力不足，難以滿足多元化的社會需求。非營利組織普遍能力不足，缺乏活力，服務意識和服務水平不高，有些還存在行政化傾向，行為不規(guī)范，組織結構不健全，專職人員少。少數(shù)非營利組織從事營利性活動，亂收費，亂評比，缺乏應有的社會公信力。

非營利組織的獨立性不足。目前，深圳非營利組織在設立時普遍對政府部門比較依賴，需要政府部門在資金、政策等方面給予照顧，受到種種因素的限制，非營利組織提供公共服務的能力有限，難以保證質量和效率。

非營利組織直接進入公共服務供給領域的情況較少。以基金會為例，深圳比較典型的公益性社會團體有獅子會等，但從運營情況來看，其發(fā)揮功效的主要方式為捐款或對某特定對象給予經濟援助，極少介入公共服務的提供。

對非營利組織作為公共服務主要承載者的地位缺乏正確認知，將非營利組織置于可有可無的地位，甚至將處于公共服務領域中的非營利組織當做行政管理控制的對象，制約了非營利性組織作用的充分發(fā)揮。

缺乏對非營利組織資金扶持的社會機制。非營利組織的資金來源渠道極其單一。如慈善基金會，其收益主要來源于捐贈，但收益十分有限。

綜上可見，當前公共服務的短缺問題不僅僅是總量不足、投入不夠、結構失衡等問題，歸根結底在于體制機制不健全，尚未形成公共服務的多元參與機制和有效的監(jiān)管機制。公共服務的供給狀況從整體性判斷，依然可以認為非營利組織與政府是兩個服務提供系統(tǒng)，雙方的互動機制相對脆弱，非營利組織在很大程度上游離于政府服務體系之外。因此，要從根本上解決當前公共服務供需矛盾，建立政府與非營利組織互動機制是必然選擇。

三、建立公共服務社會化機制的幾點建議

通過借鑒美國公共服務供給機制，結合深圳公共服務實踐，深圳建立和完善公共服務社會化機制應從以下幾個方面做起：

（一）明確政府的職責定位，擴大公共服務政府外包范圍，為社會力量的參與讓渡空間

一是明確政府角色和職責。政府的主要角色是“購買者”、“監(jiān)管者”和“制度供給者”，其職責是制定好的方針政策、規(guī)則和標準；執(zhí)行法律法規(guī)，監(jiān)管社會組織生產高質量的公共服務，履行社會責任；進行制度創(chuàng)新、制度供給和制度實施，營造一個有利的整體環(huán)境，促進購買服務的順利實施。

二是擴大公共服務政府外包范圍，凡可委托社會組織承擔的公共服務，均轉移或委托給社會組織承擔。深圳可考慮著手將社會服務類項目、勞務派遣與保安服務類項目、專業(yè)服務類項目及其他政府新增的社會組織事務項目等納入政府采購范圍進行外包。理由在于：這些服務活動在各采購單位已經普遍存在，或經常開展；相關社會中介市場較發(fā)達，有能力承擔這些服務項目；政府采購的觀念已經深入人心，政府采購這些服務項目已經具備了實際操作經驗；扶持這些服務項目所屬行業(yè)符合深圳發(fā)展高端服務業(yè)的方向。

三是完善制度建設，加大配套環(huán)境的建設力度。首先，將《政府采購法》中行政機關接受的服務拓展到包括“公共服務”；其次，在公共服務購買中要理順政府向社會組織，尤其是非營利組織購買服務的流程及社會服務設計者、生產者、享有者、評估者之間的關系；協(xié)調配套政策，避免因政策沖突導致購買行為成效降低；進一步制定有關新的法規(guī)、政策，并根據實施情況和效果適時進行調整、修改和補充；進一步健全完善財政撥款制度、預算制度、稅收制度(非營利組織的減免稅收政策)、項目的招投標明細規(guī)則；第三，確立項目的評估制度和多元專業(yè)監(jiān)督機制。一方面要發(fā)展獨立、專業(yè)性、多元化的外部監(jiān)督機制，包括獨立的第三方監(jiān)督機構、社會公眾、媒體監(jiān)督、專家監(jiān)督機制。另一方面，加強政府公共服務外包的內部監(jiān)督，包括財政部門對財政購買資金使用的監(jiān)督和購買服務部門對服務績效的監(jiān)督評估。

四是重點完善項目選擇和項目評估機制。購買服務并非是靈丹妙藥，公共服務購買也存在一定的風險，通過購買服務的方式并非一定能夠達到有效提供公共服務的目的。因此，政府購買服務的程序十分重要，特別是項目選擇和項目評估的環(huán)節(jié)尤為重要。目前，項目選擇上大多由政府部門決定，往往出現(xiàn)項目脫離居民需求的現(xiàn)象。在選擇服務提供方上，很多情況下政府部門也很無奈，沒有更多的社會組織供其選擇，導致確定購買的項目在實施的過程中難以保證服務的質量。而在項目評估方面，既缺乏有效的評估監(jiān)督機制，也缺乏統(tǒng)一的標準。

五是政府要讓渡空間給社會組織，尤其是非營利組織。一方面，政府應大力培育非營利組織，從資金、場地、政策等方面支持社會組織的發(fā)展。另一方面，要有意識地給予其發(fā)展空間，不介入其內部的具體事務，比如社會組織員工的招聘、薪酬的安排和經費的分配等等。

六是加大對社會組織，尤其是非營利組織的資金支持，同時通過政策引導保障其獨立性和市場化運作。一方面，在公共服務領域投入資金設立提供公共服務的非營利性組織，另一方面，要通過市場化運營模式，確保其經營方式上的獨立性，減少行政干預或影響。此外，政府還應該充分利用政策杠桿，引導、鼓勵社會資金進入公共服務領域，為非營利組織的發(fā)育、發(fā)展提供資金支持。

（二）大力提升非營利組織能力，促進非營利組織發(fā)育，充分發(fā)揮非營利組織在公共服務社會化體系中的能動作用

一是加強非營利組織立法，完善配套措施，加強監(jiān)管。提升立法層次，明確界定非營利組織的內涵和外延。完善配套規(guī)定，對非營利組織的登記、稅收優(yōu)惠、扶持政策、財務管理、活動開展、年檢等方面進行詳細規(guī)定，做到有法可依。加強監(jiān)管，做到有法必依，確保非營利組織在其宗旨范圍內開展活動，對違背其宗旨的行為及時糾正、處罰，違法必究，同時還要注重社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督。

二是增強專業(yè)化水平，提升承接服務的能力。由于我國非營利組織的發(fā)展還處于初始階段，組織專業(yè)化水準還不夠，因此，非營利組織自身的定位與目標應圍繞更多更好地提供公益服務為中心，加強專業(yè)化水平，增強項目運作能力。

三是增強社會公信力，提升內部管理能力。在我國社會組織發(fā)展的過程中，由于少數(shù)社會組織把主要精力集中在盈利方面，甚至一些社會組織出現(xiàn)了欺詐或腐敗現(xiàn)象，導致民眾對社會組織的信任度普遍不高，這對社會組織的發(fā)展是極其不利的。因此，社會組織要加強自身管理，完善內部治理結構，努力增強公信力，獲取民眾的信任。首先，非營利性組織應該按照宗旨和服務使命設立組織的治理結構，包括組織的宗旨、價值觀，組織的基本結構及其資源配置模式，也包括由此形成的戰(zhàn)略管理、領導決策、財務管理、人力管理與志愿者管理等方面。其次，規(guī)范組織的財務管理制度。加強盈余分配約束，對組織的營利嚴格管理，禁止在領導層和管理層分配；明確組織對支出比例的限制，每年用于行政的開支和募集資金的成本總和與支出總額保持在一定的限度以內，盡量減少不必要的開支以保證組織用于公共服務的資金最大化；強化賬目公開機制，資金運行透明化，財務公開既要面對監(jiān)督機構，又要面對公眾。第三，改善人力資源管理。非營利性組織解決人才問題的有效途徑之一應當是通過設計好的項目來吸引高素質的志愿人員，通過吸收高素質的志愿者來彌補人才資源的不足是非營利性組織最現(xiàn)實、最有效的選擇；另一條有效途徑是加強員工和志愿者的培訓，通過培訓提高組織的能力建設，這也是國際上流行的行之有效的辦法。

四是非營利性組織要保持相對的獨立性。與政府建立良好的合作伙伴關系，是非營利組織開展活動最重要的經驗。但是，過于依賴行政資源開展工作，結果就會變成政府的附屬機構，不利于非營利組織的長遠發(fā)展，也不利于公共服務項目的實施。政府與非營利組織在公共服務供給關系中是一種契約關系，雙方主體獨立是契約關系構成的基本條件，因此非營利組織提供公共服務時必須具備獨立性。

（作者：深圳市法制辦副主任）