楊 洪

重視績效管理 促進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)

楊 洪

美國政府績效管理從上世紀(jì)80年代末興起，取得了實(shí)效，其經(jīng)驗(yàn)主要體現(xiàn)在6個(gè)方面：一是績效管理的法制化。1993年，美國國會(huì)通過了《政府績效與結(jié)果法案》，為政府績效管理奠定了穩(wěn)固的法律框架和制度基礎(chǔ)。二是績效管理機(jī)構(gòu)的權(quán)威性。美國聯(lián)邦政府績效管理由掌握部門預(yù)算審核權(quán)的白宮管理與預(yù)算局全權(quán)負(fù)責(zé)。三是績效管理體系的完整性。美國聯(lián)邦政府績效管理涵蓋公務(wù)員、政府部門、跨部門和公共項(xiàng)目。四是績效管理的公開性?？冃гu(píng)價(jià)的結(jié)果向國會(huì)報(bào)告和向社會(huì)公開，形成績效改進(jìn)的信息反饋機(jī)制和公眾壓力機(jī)制。五是績效評(píng)估結(jié)果的激勵(lì)性?？冃гu(píng)估結(jié)果與公共預(yù)算緊密結(jié)合，實(shí)行獎(jiǎng)優(yōu)懲劣。六是績效評(píng)估中的公民參與性。政府績效評(píng)估中使用越來越多的公眾評(píng)價(jià)指標(biāo)（如滿意度、投訴量等）。

深圳政府績效管理已經(jīng)開展了近4年，取得了一定成果，但還處在探索階段。結(jié)合深圳實(shí)踐，借鑒美國政府績效管理的理念、制度和方法，對(duì)如何進(jìn)一步推進(jìn)政府績效管理，促進(jìn)公共服務(wù)型政府建設(shè)提出如下建議：

一、更加重視政府績效管理，充分發(fā)揮其導(dǎo)向和驅(qū)動(dòng)作用

深圳政府績效管理經(jīng)過近4年的實(shí)踐，其積極意義和重要作用逐步得到區(qū)政府和市政府各部門的認(rèn)同和重視。但是，也有的單位和相當(dāng)多的公務(wù)員對(duì)績效管理所知甚少，被動(dòng)應(yīng)付。從美國和其他國家以及國內(nèi)的實(shí)踐看，應(yīng)當(dāng)更加重視績效管理的意義和作用。

（一）充分發(fā)揮政府績效管理對(duì)貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的導(dǎo)向作用。當(dāng)前，深圳市委五屆五次全會(huì)認(rèn)真貫徹中央和省的部署，作出了以科學(xué)發(fā)展為主題、以加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?yōu)橹骶€的部署，提出了“十二五”規(guī)劃的宏偉目標(biāo)。全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，就必須用績效管理的經(jīng)濟(jì)、效益和效率標(biāo)準(zhǔn)來評(píng)估政府工作，作為政府工作的導(dǎo)向、部門行動(dòng)的指南、政績?cè)u(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)，從制度上保障科學(xué)發(fā)展觀的貫徹落實(shí)。

（二）充分發(fā)揮政府績效管理對(duì)行政管理體制改革、優(yōu)化政府管理的促進(jìn)作用。2008年2月，黨的十七屆二中全會(huì)《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》明確提出，要“推行政府績效管理和行政問責(zé)制度”，“建立科學(xué)合理的政府績效評(píng)估指標(biāo)體系和評(píng)估機(jī)制”?！吨榻侵薜貐^(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》和《深圳市綜合配套改革總體方案》賦予深圳在行政管理體制改革方面先行先試的新使命。美國克林頓政府則把實(shí)施績效管理作為“重塑政府流程、重建政府形象、重拾人民相信”的重要舉措，通過這一創(chuàng)新管理工具，美國政府有效提高了公共服務(wù)與社會(huì)管理的效能。政府績效管理是行政管理體制改革的重要內(nèi)容和政府管理創(chuàng)新的重要領(lǐng)域，對(duì)規(guī)范行政行為、提升行政效能、轉(zhuǎn)變機(jī)關(guān)作風(fēng)、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)具有重要作用，將成為進(jìn)一步推進(jìn)行政管理體制改革的突破口。

（三）充分發(fā)揮政府績效管理對(duì)完成政府目標(biāo)任務(wù)的驅(qū)動(dòng)作用。績效管理工作體系把政府各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)納入管理范圍，確定標(biāo)準(zhǔn)，明晰責(zé)任，明確進(jìn)度，全程監(jiān)督，以評(píng)估促落實(shí)，以管理促提升，有利于保證政府工作任務(wù)的全面、及時(shí)、有效落實(shí)。

二、延伸績效管理范圍，逐步實(shí)現(xiàn)績效管理對(duì)象的全覆蓋

美國政府基本實(shí)現(xiàn)了績效管理的全覆蓋。深圳實(shí)施績效評(píng)估與管理以來，初步覆蓋了區(qū)政府、市政府工作部門。借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)，我們應(yīng)當(dāng)推行績效管理范圍“橫向到邊”、“縱向到底”，可以在深化以“單位”為評(píng)估對(duì)象的基礎(chǔ)上，以“事”和以“人”為對(duì)象進(jìn)行延伸和拓展。首先，把績效管理延伸到市政府部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和區(qū)屬部門、街道辦，與現(xiàn)行的全市性評(píng)估管理體系互相銜接。其次，對(duì)公共項(xiàng)目、公共政策、重大部署、重要專項(xiàng)工作展開評(píng)估，檢驗(yàn)專項(xiàng)工作和特定工作落實(shí)的效果、效益和影響。第三，對(duì)公務(wù)員個(gè)人實(shí)行績效管理。政府績效管理要發(fā)揮作用，必須跟公務(wù)員個(gè)人評(píng)價(jià)和崗位考核緊密結(jié)合，使政府績效目標(biāo)、任務(wù)可以實(shí)現(xiàn)縱向分解，從而實(shí)現(xiàn)政府整體績效、政府部門績效與公務(wù)員個(gè)人績效（含崗位職責(zé)履行考核）三位一體和聯(lián)動(dòng)管理。通過這種縱向延伸，政府績效管理的導(dǎo)向、理念、指標(biāo)、標(biāo)桿、任務(wù)才能具體落到實(shí)處，績效管理才具有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，績效文化才能得以形成，績效管理才能從外部的管理工具內(nèi)化為公務(wù)員內(nèi)心的績效追求，從而實(shí)現(xiàn)績效管理的“無為而治”。

三、堅(jiān)持過程控制和結(jié)果導(dǎo)向并重，實(shí)現(xiàn)標(biāo)桿管理、全程監(jiān)控和結(jié)果運(yùn)用相統(tǒng)一

美國政府績效管理包含投入、過程、產(chǎn)出、效果、影響等要素。關(guān)于這幾個(gè)要素的側(cè)重點(diǎn)，實(shí)踐中曾出現(xiàn)反復(fù)，最早期重視對(duì)投入和過程的管理，中間階段較為重視對(duì)產(chǎn)出的評(píng)估，上世紀(jì)末推行的大規(guī)?？冃Ч芾磉\(yùn)動(dòng)則強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向和顧客滿意，最近這幾年又開始重視過程控制。從中可以得到啟示：這些要素不可偏廢，在推進(jìn)績效管理過程中應(yīng)當(dāng)目標(biāo)、過程和結(jié)果并重。

（一）加強(qiáng)標(biāo)桿管理。標(biāo)桿管理是提升政府績效的重要工具。標(biāo)桿管理源自企業(yè)管理，與企業(yè)再造、戰(zhàn)略聯(lián)盟并稱為20世紀(jì)90年代三大管理方法。標(biāo)桿管理是指不斷尋找和研究同行一流公司的最佳實(shí)踐，并以此為基準(zhǔn)與本企業(yè)進(jìn)行比較、分析、判斷，從而使企業(yè)得到不斷改進(jìn)，進(jìn)入或趕超一流公司，創(chuàng)造優(yōu)秀業(yè)績的良性循環(huán)過程。標(biāo)桿管理的核心是向業(yè)內(nèi)或業(yè)外的最優(yōu)秀的企業(yè)學(xué)習(xí)。標(biāo)桿管理的方法逐漸被美國等西方國家引入政府管理，成為提升政府績效的重要工具。企業(yè)或非營利組織的工作效率和效益成為行政機(jī)關(guān)模仿的標(biāo)桿，政府內(nèi)部也推行“最佳管理”、“最佳服務(wù)”等標(biāo)桿管理運(yùn)動(dòng)。標(biāo)桿管理是一種全面模仿的戰(zhàn)略管理模式，要達(dá)到預(yù)期的目的，就必須將標(biāo)桿管理的任務(wù)、要求轉(zhuǎn)化為部門和個(gè)人的工作目標(biāo)，也就是要實(shí)施目標(biāo)管理。因此，標(biāo)桿管理應(yīng)該與目標(biāo)管理相互結(jié)合，但兩者不能相互替代。深圳這幾年的績效管理在運(yùn)用目標(biāo)管理方面取得良好的效果，大多數(shù)的評(píng)價(jià)指標(biāo)都設(shè)定了目標(biāo)值。但是，目標(biāo)值不等于標(biāo)準(zhǔn)值，更不等于最優(yōu)值。推進(jìn)績效管理，應(yīng)當(dāng)更重視標(biāo)桿管理，確立標(biāo)桿值，以國內(nèi)外同類政府的最佳實(shí)踐、跨國公司的最優(yōu)效率為學(xué)習(xí)的標(biāo)桿，同時(shí)以我們績效最佳的單位和指標(biāo)為標(biāo)桿，評(píng)估各單位的績效狀況，“橫比”與“縱比”科學(xué)合理相結(jié)合，不斷優(yōu)化我們的目標(biāo)管理。

（二）加強(qiáng)全程監(jiān)控。政府績效管理是一種管理工具，其目的是追求良好的效果，結(jié)果導(dǎo)向應(yīng)該是績效管理的核心理念。但是，過程決定結(jié)果，優(yōu)化過程管理、強(qiáng)化過程控制是取得預(yù)期效果的重要保證。因此，績效管理必須強(qiáng)化結(jié)果導(dǎo)向的過程控制，通過過程監(jiān)控來促進(jìn)、確保良好的效果。深圳這幾年的績效管理實(shí)踐較為重視過程控制與結(jié)果導(dǎo)向相結(jié)合，尤其是突出了過程控制，使行政過程中的問題能夠及時(shí)地發(fā)現(xiàn)和解決，減少工作失誤，提升管理與服務(wù)效果。下一步，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步優(yōu)化深圳獨(dú)具特色的電子化平臺(tái)和網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)實(shí)時(shí)監(jiān)控，加強(qiáng)核查驗(yàn)證，使績效逐步提升，工作有效落實(shí)。

（三）加強(qiáng)結(jié)果運(yùn)用。深圳已經(jīng)制定了績效管理結(jié)果運(yùn)用規(guī)則，明確了激勵(lì)和問責(zé)的措施，是現(xiàn)行條件下較為可行的辦法。從長遠(yuǎn)角度和加大力度的要求出發(fā)，可以采取更加有力、有效的辦法。一是設(shè)立政府績效獎(jiǎng)。設(shè)立政府績效獎(jiǎng)勵(lì)基金，對(duì)被評(píng)為優(yōu)秀的評(píng)估對(duì)象給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)年度評(píng)估不合格的評(píng)估對(duì)象扣減工作性津貼。二是績效管理與干部考核評(píng)價(jià)掛鉤?？冃гu(píng)估結(jié)果要通報(bào)市委委員、組織人事部門。組織人事部門把政府績效評(píng)估結(jié)果作為評(píng)估單位領(lǐng)導(dǎo)政績和工作人員業(yè)績的重要依據(jù)，評(píng)估結(jié)果與干部提拔、任用、調(diào)整以及評(píng)選先進(jìn)掛鉤。對(duì)連續(xù)兩年績效評(píng)估結(jié)果排在第一位的區(qū)政府和市政府工作部門主要負(fù)責(zé)人實(shí)行公開表彰，干部提拔任用時(shí)予以優(yōu)先考慮。三是加強(qiáng)剛性問責(zé)。把評(píng)估結(jié)果作為行政問責(zé)的重要依據(jù)。對(duì)被評(píng)定為較差的評(píng)估對(duì)象，給予通報(bào)批評(píng)，并限期整改，其主要負(fù)責(zé)人要向市委市政府作書面檢討，并由組織部門進(jìn)行誡勉談話。對(duì)連續(xù)兩年績效評(píng)估結(jié)果排在最后的區(qū)政府和市政府工作部門主要負(fù)責(zé)人實(shí)行誡勉談話，其他班子成員一年內(nèi)不能提拔重用。通過獎(jiǎng)優(yōu)、治庸、罰劣，樹立正確的政績導(dǎo)向和科學(xué)的用人導(dǎo)向，使政府績效管理成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展的真正意義上的導(dǎo)向。

四、正確處理主觀評(píng)估與客觀評(píng)估的關(guān)系，拓寬公眾參與的渠道

（一）重視主觀評(píng)估，實(shí)現(xiàn)客觀績效與主觀體驗(yàn)的統(tǒng)一。政府績效結(jié)果包含產(chǎn)出和成效兩大部分。前者是指政府“做了什么”，是即時(shí)、現(xiàn)時(shí)的結(jié)果；后者指“做得怎樣”，包括一定時(shí)期內(nèi)的“效果”和較長時(shí)期內(nèi)的“影響”。前者主要是客觀事實(shí)，后者則更多是主觀評(píng)價(jià)?？陀^評(píng)價(jià)反映了政府的工作量，主觀評(píng)價(jià)反映了政府的回應(yīng)性。從這個(gè)意義上說，政府績效管理需要正確處理兩者關(guān)系，引入主觀評(píng)估，實(shí)現(xiàn)主觀評(píng)估和客觀評(píng)估的統(tǒng)一。對(duì)此，美國政府績效管理通過引入顧客滿意的理念，測(cè)量政府服務(wù)的公眾滿意度，對(duì)政府行為產(chǎn)生正面的引導(dǎo)作用。人民滿意是政府各項(xiàng)工作的最終評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，因此，公眾滿意度調(diào)查應(yīng)該成為深圳市政府績效管理的重要內(nèi)容。通過公眾滿意度調(diào)查，可以有效反映民意，引導(dǎo)政府更加關(guān)注群眾的意見與訴求，使政府的各項(xiàng)工作更具民意回應(yīng)性，實(shí)現(xiàn)政府客觀政績和市民主觀體驗(yàn)的統(tǒng)一。

（二）拓寬公眾參與的渠道，強(qiáng)化政府績效管理與公民社會(huì)的良性互動(dòng)。深圳“十二五”規(guī)劃明確提出建設(shè)公民社會(huì)。這為政府績效評(píng)估與管理提供了新思路，即強(qiáng)化政府績效評(píng)估的社會(huì)參與。參與政府績效評(píng)估的社會(huì)主體包括普通市民、專家學(xué)者和民間研究機(jī)構(gòu)。市民對(duì)政府公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和結(jié)果最有發(fā)言權(quán)，應(yīng)成為評(píng)估政府績效的重要主體。而績效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)的設(shè)計(jì)具有很強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，這就決定了績效專家和研究機(jī)構(gòu)在績效評(píng)估中的重要作用。為提高政府績效評(píng)估的回應(yīng)性、科學(xué)性，可以設(shè)立政府績效專家咨詢委員會(huì)和政府績效市民評(píng)議委員會(huì)以及舉辦政府績效市民論壇。政府績效專家咨詢委員會(huì)由國內(nèi)外的相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜医M成，主要對(duì)公共服務(wù)白皮書和績效評(píng)估組織體系與技術(shù)體系提出專業(yè)意見，提高績效評(píng)估與管理的專業(yè)性、科學(xué)性。而政府績效市民評(píng)議委員會(huì)則由普通市民、人大代表、政協(xié)委員、業(yè)界代表、民間組織代表等社會(huì)人士組成，在公開推薦的基礎(chǔ)上由市績效委遴選產(chǎn)生，不定期對(duì)公共服務(wù)白皮書、政府投資項(xiàng)目、公共管理與服務(wù)等事項(xiàng)進(jìn)行評(píng)議與獻(xiàn)計(jì)。市績效辦不定期舉辦政府績效市民論壇，收集民情、聽取民意、匯集民智，幫助提升政府績效。

（三）實(shí)施績效報(bào)告與公布制度。美國政府的具體做法是：聯(lián)邦政府各部門以部門使命為依據(jù)制定部門戰(zhàn)略規(guī)劃，以戰(zhàn)略規(guī)劃為依據(jù)制定年度績效目標(biāo)和計(jì)劃，在每個(gè)財(cái)政年度結(jié)束后向美國國會(huì)和白宮管理與預(yù)算局提交反映部門年度績效目標(biāo)和計(jì)劃實(shí)現(xiàn)情況的績效自評(píng)報(bào)告，并向社會(huì)公布，以接受社會(huì)各界的監(jiān)督。當(dāng)前，美國聯(lián)邦政府24部委在每個(gè)財(cái)政年度末期都要進(jìn)行年度績效評(píng)估并發(fā)布績效與責(zé)任報(bào)告。往年深圳的政府績效評(píng)估結(jié)果在政府內(nèi)部予以公開，同時(shí)作為白皮書一部分內(nèi)容公布，不夠完整，力度偏小。建議借鑒美國的部門績效報(bào)告制度，每個(gè)被評(píng)單位在年初制定并公布反映自身主要職責(zé)的更加剛性的績效目標(biāo)與計(jì)劃，翌年初向市績效委提交反映上年度的詳細(xì)績效自評(píng)報(bào)告，由績效委審核后，以部門績效紅皮書的形式向社會(huì)公開，展示本單位履行職責(zé)的年度成績，接受社會(huì)監(jiān)督。

五、加強(qiáng)機(jī)構(gòu)建設(shè)，增強(qiáng)績效管理的穩(wěn)定性、專業(yè)性與權(quán)威性

美國政府績效管理通過專門的績效評(píng)估和監(jiān)督機(jī)構(gòu)予以實(shí)施。白宮的管理與預(yù)算局（OMB）是推進(jìn)美國聯(lián)邦政府績效評(píng)估的核心領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。由于掌握著預(yù)算審核的大權(quán)，因而不僅地位超越于其他部門同時(shí)也具有權(quán)威性。深圳政府績效評(píng)估與管理的協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)是市政府績效評(píng)估與管理委員會(huì)辦公室，性質(zhì)上屬于臨時(shí)機(jī)構(gòu)，工作人員屬于臨時(shí)抽調(diào)人員，具有不穩(wěn)定性。同時(shí)，各單位從事績效管理的工作人員大多數(shù)也屬于兼職性質(zhì)，工作流動(dòng)性強(qiáng)，不利于隊(duì)伍的穩(wěn)定性和專業(yè)性。為提高績效管理機(jī)構(gòu)的權(quán)威性、穩(wěn)定性和專業(yè)性，建議將績效評(píng)估與管理機(jī)構(gòu)作為常設(shè)機(jī)構(gòu)，配以適宜的規(guī)格和合適的專職人員，為建立市政府績效管理長效機(jī)制打下基礎(chǔ)。

（作者：深圳市紀(jì)委副書記、市監(jiān)察局局長）