李竹勇

(上海鐵路公安局，上海200071)

隨著中國鐵路邁入高鐵時代，鐵路公安機關維護旅客生命財產安全和保障鐵路運輸生產安全的責任更加重大，任務更加艱巨繁重。據(jù)統(tǒng)計，今年京滬、寧杭、杭甬、合蚌四條高鐵開通后，全局營業(yè)里程將增加1241.7公里，達到8189.7公里，車站增至654個，值乘列車增至412對。對照鐵道部公安局對我局工作量的測算，警力實際需求為9068人，缺口3000多人。為有效緩解我局“日益繁重的公安保衛(wèi)任務與日益緊張的警力”這一基本矛盾，合理調整線路民警勤務，穩(wěn)定線路民警隊伍，進一步提高線路治安管理質效，筆者從探討日本“夫妻駐在所”制度入手，思考我局“居家式”駐站警務點的建設。

一、日本“夫妻駐在所”制度概況

日本的現(xiàn)代警察制度起源于明治維新時期，發(fā)展于二戰(zhàn)以后，到20世紀70年代形成了具有日本特色的現(xiàn)代警察制度。駐在所制度是日本警察制度中的特色之一，許多國家和地區(qū)紛紛到日本學習、借鑒此種制度。

(一)駐在所的歷史

日本明治維新以后，經濟迅速發(fā)展，與之相生的日本社會治安狀況也逐漸惡化。為維持東京的公共秩序，1874年成立了東京大都市警察局。同年，在東京的主要十字路口和其他特定區(qū)域建立了駐在所。1881年，東京大都市警察局決定用崗亭替換東京所有的駐在所，并把名字改換成交番。1888年，日本內政部向所有轄區(qū)(東京除外)發(fā)布了一個行政法令，要求在各地區(qū)的每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊都建立駐在所。在法令頒布之后，日本警力從集中在城市地區(qū)向廣泛部署到全國各個地區(qū)轉移，在沒有顯著增加人員的情況下，實現(xiàn)了警察對全國區(qū)域的控制和治理。截至1897年，日本共有1225個交番和11047個駐在所，逐步形成了城市地區(qū)設立交番、鄉(xiāng)村設立駐在所的制度。交番，相當于我國的公安派出所;駐在所，類似我國的社區(qū)或農村警務室。隨著社會發(fā)展和城市、農村布局的改變，交番和駐在所數(shù)量也相應調整。目前，日本全國共有交番6500多個、駐在所7800多個，是全國城市、村莊總數(shù)的5倍。

(二)“夫妻駐在所”基本情況

規(guī)范的駐在所一般要求有118㎡，其中41㎡作為辦公區(qū)域，77㎡作為警察及其家屬的住宅。在警力配置上，每個駐在所只配備1名警察，且為中年男性。俗話說“夫唱婦隨”，日本人把源于我國唐朝的倫理風俗“發(fā)揚光大”，造就了一代代大男子主義的大丈夫和千依百順的日本媳婦。相當一部分日本婦女在婚后便告別職場，專心在家相夫教子，甘當家庭主婦，其中也不乏一些警察妻子。許多駐在所警察索性舉家搬進了駐在所，以所為家，既便于開展工作，也便于照顧家庭。丈夫當了“村官”，住房、妻子的就業(yè)問題也得到解決，大大刺激了警察主動往基層“鉆”的熱情。但這種現(xiàn)象并非強制要求，政府和警察本部默認這種行為并給予警察妻子一定的補貼。目前，日本絕大部分農村、市郊都實行了“夫妻駐在所”制度。

(三)“夫妻駐在所”的優(yōu)點

駐在所制度的出現(xiàn)，使得警方可以把警察廣泛部署到整個國家的每一個社區(qū)、每一個村莊，使警察能夠掌控每個轄區(qū)的治安情況，聽取、滿足和解決居民的意見、需求和困擾。保持和居民的接觸，能夠更好地引導警察開展執(zhí)法活動，更好地預防和阻止犯罪?！胺蚱揆v在所”制度的實行，一方面解決了警察與家人長期分居的問題，另一方面，由于其家屬的入住，成為社區(qū)的新“居民”，警察在日常生活中能廣泛接觸社區(qū)居民，在閑談中可以獲取一些情況信息。特別是駐在所警察外出巡邏或處理緊急事件時，其妻子就在所內接待居民，在力所能及的情況下代為處理一些事務。當然，日本的犯罪率長期處于低水平，農村駐在所警察的工作比較清閑，也是有了家室的警察樂意到基層、到駐在所長駐的原因。

二、日本“夫妻駐在所”制度值得借鑒之處

(一)政策支持

日本政府和警察高層高度重視和支持是“夫妻駐在所”得以普及的重要原因。以沖繩縣“夫妻駐在所”為例，除對駐在所配置必要的警務裝備和生活設施外，每月協(xié)助丈夫處理駐在所公務11日以上未滿21日的妻子可獲得39500円(相當于人民幣3175元)的補貼，超過21天則得到79000円(相當于人民幣6350元)的補貼。受到這一啟發(fā)，鐵路公安機關建設“居家式”駐站警務點必須在辦公、居住用房和硬件設施、經費補貼等方面提供必要的保障，切實解決駐站民警長期遠離城市、夫妻分居以及生活不便等實際困難，創(chuàng)造拴心留人的駐站環(huán)境。

(二)精選對象

日本“夫妻駐在所”均在市郊接合部和農村地區(qū)，人選方面通常會挑選警隊中已成家立業(yè)的中年男性。因為這個年齡層次的男人比較穩(wěn)重、心態(tài)較平穩(wěn)、具備一定的社交能力(也稱群眾工作能力)以及比較豐富的從警經驗，一般的治安案件、村民求助，一人足以應付。而在鐵路公安機關民警中，工作能力強的中年男警不在少數(shù)，但因存在妻子住在城市或市郊，工作穩(wěn)定、收入固定，且子女就近入學方便等因素，愿意到“居家式”駐站警務點工作的可能相對較少。因此，要挑選合適的駐站人選，必須進行細致的調查摸底。

(三)警務運作

駐在所警察工作時間實行每周5天、每天8小時工作制，每4天安排一次“深夜勤務”(22時～次日5時之間，2小時為限度)，而實際上他們天天都在值班，隨時準備為居民排憂解難，時刻準備處理各種案(事)件。閑暇時，他們還走村串戶聽取公眾的意見，向轄區(qū)居民提供安全指導，其周到的警察勤務與細致入微的便民服務，為公眾提供了良好的治安環(huán)境，也為日本警察工作提供了深厚的群眾基礎和信息來源。對鐵路公安機關而言，線路民警的崗位職責決定其要經常深入沿線工廠、學校、公眾聚集場所開展路外安全宣傳，到耕牛戶、廢品收購站點、危險品貯運銷單位等開展走訪、回訪，并隨時準備處置各類線路治安案(事)件、督促整改線路安全隱患。因此，如何調整或科學設定“居家式”駐站警務點民警的勤務模式，要作為一項線路勤務制度改革的重要內容來研究，有效化解駐站警務點警力減少，影響線路治安管理的矛盾。

三、實施“居家式”駐站警務點建設的幾點思考

2011年3月23日，公安局下發(fā)了《關于印發(fā)〈上海鐵路公安局“居家式”駐站點工作暫行規(guī)定〉的通知》(以下簡稱《暫行規(guī)定》)，全面實施“居家式”駐站警務點建設。至于如何推進此項工作，筆者提出一些不成熟的想法與大家商榷。

(一)實施“居家式”駐站警務點建設必須認清重要意義

2008年以來，管內合寧、合武、甬臺溫、溫福、滬寧、滬杭等多條高鐵和銅九普速鐵路相繼開通運營，線路里程增加1272.5公里，車站增加62個，值乘列車增加126對。到今年年底管轄范圍還將進一步擴大，線路增加1241.7公里，車站增加47個，值乘列車增加131.5對。然而，與日益繁重的公安保衛(wèi)任務相比，警力卻越加緊張，甚至呈負增長態(tài)勢。2008年底全局共有在冊民警6758人，到2010年底僅為6271人，年均遞減達3.59%。廣大民警長年累月超勞，正常休息無法得到保證，不少民警處于亞健康狀態(tài)，加之其家庭難以照顧，或多或少影響到家庭的和諧，滋生抵觸情緒。筆者認為，單求民警講奉獻、拼體力，不從隊伍管理機制和勤務模式等方面進行改革和突破，不僅民警的身體狀況難以維系，疲勞厭戰(zhàn)情緒也很難平復，長此以往必將嚴重影響隊伍戰(zhàn)斗力，影響公安保衛(wèi)任務的有效完成。因此，實施“居家式”駐站警務點建設是當前緩解警力緊張問題的一項重要舉措，除了能夠有效緩解上述這些矛盾和問題，更能使線路民警感覺到“駐站警務點是一個工作場所，更是一個家”，進而激發(fā)線路民警抓好線路治安管理的工作熱情。

(二)實施“居家式”駐站警務點建設必須進行調查摸底

一要在全體民警中開展廣泛宣傳。要組織各基層派出所對公安局《暫行規(guī)定》進行記名式傳達，使每一位民警都能詳細了解《暫行規(guī)定》的內容，公安局、處職能部門和派出所教導員要及時進行解讀、宣講，使有意愿的民警能明晰有關政策和要求，積極報名參與。二要嚴格篩選申請對象。在搜集掌握廣大民警意向的同時，還要準確掌握民警的工作能力及其家屬的意愿，并對其家屬年齡、職業(yè)、健康狀況、簡歷等情況做好登記備案。對符合條件的民警，應由公安處在全處范圍內進行公示，并填報“全局愿意攜帶家屬駐站情況調查表”。三要嚴格確定擬實行“居家式”的駐站警務點。由于申請到“居家式”駐站警務點工作系民警自愿，非強制要求，所以確定合適的駐站警務點必須在辦公用房、硬件設施符合條件，民警個人有意向的駐站警務點中選擇。對符合要求，且只有1名民警報名的，原則上同意其申請;對有2名及以上民警報名同一個駐站警務點的，根據(jù)評選細則擇優(yōu)選定;對沒有民警報名，但可以攜帶家屬駐站的，公安處或派出所可在其他報名民警中調劑。

(三)實施“居家式”駐站警務點建設必須完善保障措施

“居家式”駐站警務點既是線路民警的辦公場所，也是線路民警的家。因此，確保該駐站警務點能發(fā)揮拴心留人的作用，完善保障措施十分關鍵。一要改造用房功能。必須對現(xiàn)有用房的功能進行合理改造，明確辦公區(qū)域和生活區(qū)域，特別是生活區(qū)域內要采取軟、硬隔離措施，進一步劃定臥室、廚房、衛(wèi)生間等功能區(qū)域，從而使線路民警更能體會“家”的溫馨。二要落實相關設施。除辦公區(qū)保留和完善必要的警用裝備、交通工具、辦公用品外，生活區(qū)也要配備必要的生活設施。為此，《暫行規(guī)定》明確:每個駐站警務點必配雙人床(含被褥)、衣櫥、電飯鍋、液化氣灶、冰箱、空調、洗衣機、微波爐、電視機、熱水器等10項生活設施。三要落實經費保障。讓線路民警安心留守，甘于奉獻，讓民警家屬甘愿相伴，除積極鼓勵廣大民警參與“居家式”駐站警務點，還要借鑒日本“夫妻駐在所”做法，給予隨民警駐站的家屬一定經濟補貼。為此，《暫行規(guī)定》明確駐站達到或超過20天，確保民警休息時間能在駐站警務點的，給予全額補貼。根據(jù)管內各公安處的地區(qū)差異，每月補貼標準為1000～1600元不等。另外，每月還可實報實銷不超過500元的水電煤氣費。以蚌埠公安處為例，每個駐站警務點每月補貼合計1500元，該費用與蚌埠地區(qū)工薪階層收入基本相當。

(四)實施“居家式”駐站警務點建設必須規(guī)范制度建設

由于“居家式”駐站警務點只有1名民警駐站，其崗位職責和勤務制度有別于其他“單警制”駐站警務點。同時，擬定的“居家式”駐站警務點可能原本是“一站兩警制”或“兩站三警制”勤務模式，實行居家駐站后，其勤務模式也必須進行適度調整。與此同時，對“居家式”駐站警務點民警的考核管理也將成為一個新的課題。筆者認為，一要制定專門的線路民警崗位職責。公安處和相關派出所要結合對“居家式”駐站警務點管轄線路定位和沿線治安狀況，明確規(guī)定有效勤務時段，對包括基礎調查、線路巡查、隱患整治、路外安全宣傳等在內的具體工作，適度進行量化管理，從而確保其職能作用的發(fā)揮。二要制定專門的管理細則。民警妻子作為鐵路民警的家屬，盡管或多或少了解一些鐵路安全常識，但隨警駐站后，其人身安全尤為重要。因此，要專門制定管理細則，明確家屬只需協(xié)助民警做好日常生活起居保障事宜，不參加巡線及其他警務或安保工作。當然，在非緊急狀態(tài)和條件允許的情況下，可幫助民警作一些電話記錄，處理一些群眾接待等工作。三要制定專門的考核措施。公安處和派出所要實行動態(tài)考核管理，對“居家式”駐站警務點工作狀況實行周、月、季度檢查指導，有效監(jiān)督警務點相關工作的運轉。公安處每季度要進行一次考評:對成績突出的，給予表彰獎勵;對治安管理工作成效較差的，按規(guī)定考核，取消其居家駐站資格，并重新確定駐站民警。當然，此項工作剛剛開始運作，相關制度的建設還要在實踐中不斷探索和總結。