□ 黃新斌

章程建設(shè)：開放大學治理的制度基礎(chǔ)

□ 黃新斌

隨著我國開放大學建設(shè)進入實質(zhì)性階段，亟需基本面的制度設(shè)計確立治理框架。法律淵源、愿景表達、內(nèi)部治理架構(gòu)、系統(tǒng)層級結(jié)構(gòu)、外部關(guān)系格局、權(quán)力關(guān)系處理等方面內(nèi)容構(gòu)成了章程的基本框架。在章程建設(shè)實踐中，政府部門的積極參與和推動是必要前提，開放大學是立法建設(shè)的主要力量，社會公眾的參與是重要力量，建設(shè)過程包括規(guī)劃立項、草案擬訂、論證、審查修改、審議通過、公布等程序步驟。章程須保持相對穩(wěn)定并確保一定的法律效力。

開放大學；章程；治理；制度；立法

一、研究背景與問題的提出

從廣播電視大學創(chuàng)辦之初始，建設(shè)開放大學就成為電大系統(tǒng)辦學發(fā)展的共同愿景[1]。期間經(jīng)過廣大電大教育工作者與研究者的多方努力，至2010年開放大學首次列入國家教育發(fā)展規(guī)劃，標志著開放大學建設(shè)進入實質(zhì)性啟動階段。各省市電大紛紛醞釀、籌備成立省級區(qū)域性開放大學，中央電大積極統(tǒng)籌規(guī)劃國家開放大學的建設(shè)。

與形式上的掛牌和改名之舉相比，制度層面的建構(gòu)需要顯然更為本質(zhì)和迫切[2]。相關(guān)研究表明，長期以來，我國遠程教育制度建設(shè)中創(chuàng)新意識不強、制度供給不足、制度體系不健全、制度結(jié)構(gòu)比例失調(diào)的制度缺陷與缺失尤其明顯地體現(xiàn)在制度頂層上，導致系統(tǒng)辦學習慣于爭取政策、先上馬后備鞍、先做后糾，缺乏主動思考，沒有形成良好的環(huán)境氛圍和自我發(fā)展的長效機制[3][4][5]。國際遠程開放教育發(fā)展的成功經(jīng)驗表明，基于頂層的立法支持對于開放大學的成功具有重要的作用。歷史上，英國開放大學也是在開放大學憲章獲得樞密院通過并頒發(fā)皇家特許狀后，才從法律意義上正式成為獨立自治大學[6]。籌建中的我國開放大學作為一個大學實體，同樣需要一部類似章程或憲章的基本制度設(shè)計作為治理的基礎(chǔ)，確定開放大學內(nèi)部及其與外界環(huán)境之間的關(guān)系框架，從而有效消除建設(shè)與發(fā)展過程中可能遇到的各種阻礙因素，確保開放大學作為一個相對獨立自主的社會組織按照自身發(fā)展規(guī)律贏得持久的生命力和廣闊的發(fā)展空間。

二、開放大學章程的地位及作用

在一定意義上，開放大學章程可以理解為開放大學的憲法，即：為保證自主管理和依法治校，立法主體根據(jù)法律規(guī)范，按照一定程序制定的、規(guī)定開放大學重大事項和根本性問題的憲章性規(guī)范文件。開放大學章程不同于一般的規(guī)章制度，是統(tǒng)領(lǐng)全局的總綱，要對學校辦學的基本格局如性質(zhì)、宗旨、任務(wù)、組織結(jié)構(gòu)、管理體制、內(nèi)外部關(guān)系等方面作出規(guī)定，是開放大學辦學最根本的制度規(guī)范，具有權(quán)威性、合法性、綱領(lǐng)性、民主性、穩(wěn)定性[7]。在法律地位上，章程是母法、上位法，是制訂其他規(guī)章制度的基礎(chǔ)和依據(jù)。而其他規(guī)章制度則是子法、下位法，是章程的具體化或某一方面的延伸[8]。

依據(jù)教育法和高等教育法，章程是設(shè)立開放大學的必要條件之一，具有其他制度不可替代的重要作用。對內(nèi)而言，章程需要確立開放大學系統(tǒng)共同的價值取向，根據(jù)共同的價值需要建立規(guī)范體系，并建立健全機構(gòu)保證規(guī)范的實施，為開放大學的組織權(quán)力結(jié)構(gòu)及其運行機制提供整體框架，從而建構(gòu)起開放大學自我發(fā)展、自我約束的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。對外而言，章程需要確立開放大學的獨立法人地位和大學資格，在處理與社會外界、政府等關(guān)系時依法保證自身相對獨立、自治的大學品性，在教學、科研、服務(wù)社會方面擁有法定的自主權(quán)，接受政府的政策指導以及政府、社會的經(jīng)費投入的同時，確保大學能夠在不受外力不當干預的情況下保證辦學得以按照自身的邏輯發(fā)展。

三、開放大學章程的內(nèi)容結(jié)構(gòu)

《高等教育法》規(guī)定了大學章程應當明確的事項，目前國內(nèi)大學一般都是按照規(guī)定安排章程的內(nèi)容結(jié)構(gòu)，開放大學章程的建設(shè)無疑也應遵循這一規(guī)定。歸納起來，以下幾個方面的內(nèi)容構(gòu)成了其基本框架。

（一）法律淵源

法律淵源是章程獲得外在合法性和具有法律效力的依據(jù)，決定著開放大學章程的法律地位。章程建設(shè)必須明確其法律依據(jù)，并據(jù)此明確開放大學與政府、社會以及開放大學內(nèi)部各權(quán)力主體之間的法律關(guān)系，從而確定各權(quán)力主體參與開放大學管理的范圍、方式、途徑以及管理權(quán)力的分配和行使?！督逃ā泛汀陡叩冉逃ā返确煞ㄒ?guī)的相關(guān)規(guī)定為開放大學章程建設(shè)提供了最為直接的法律依據(jù)，構(gòu)成了其最主要的法律淵源。而其他法規(guī)和憲法則共同構(gòu)成間接的立法背景。

（二）愿景表達

愿景是更高層次的追求，是人們希望通過奮斗達到的圖景。認識論意義上的愿景則是人們基于對事物發(fā)生發(fā)展客觀規(guī)律的理性把握而作出的對于未來的希望的表達?；谶@一理解對開放大學愿景的完整和深層次的表述就內(nèi)在地包涵了目標、使命及價值、理念等內(nèi)容，是章程獲得其內(nèi)在合法性（抑或合規(guī)律性）的依據(jù)。由于大學共同的功能屬性，開放大學的愿景表達必須包含教學、科研、服務(wù)社會等一般內(nèi)容，但與其在高等教育細分市場的特殊定位相匹配，愿景表達還必須突出其特性以保證與其他高校系統(tǒng)有所區(qū)分。高等教育發(fā)展的國際經(jīng)驗表明，高等教育大眾化發(fā)展到一定程度的后大眾化階段開始轉(zhuǎn)向終身化而非直接走向普及化，傳統(tǒng)學生規(guī)模出現(xiàn)停滯和波動，而非傳統(tǒng)的成人學生入學率持續(xù)增長[9]。隨著我國高等教育進入大眾化階段后的持續(xù)發(fā)展，后大眾化現(xiàn)象將不期而至。作為非傳統(tǒng)大學主干力量的開放大學立足于以人為本的平等教育和終身學習，以遠程開放的教育形式積極主動地服務(wù)于國家終身教育體系和學習型社會建設(shè)，無疑應成為其愿景表達的核心內(nèi)容，并具體體現(xiàn)為對辦學目標、特色定位、發(fā)展目標、主要任務(wù)的明確規(guī)定，固化為學校名稱、校訓、規(guī)模、學科門類設(shè)置和教育形式等。

（三）內(nèi)部治理架構(gòu)

通過章程的制度設(shè)計確立開放大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，需要依據(jù)遠程開放教育的發(fā)展規(guī)律并結(jié)合國情，既充分體現(xiàn)我國教育體制的傳統(tǒng)特點，又兼顧遠程開放教育的本質(zhì)特征與要求，合理架構(gòu)開放大學內(nèi)部黨政、學術(shù)兩種組織機構(gòu)及其權(quán)力分配體系，形成良好的運行機制。

黨政機構(gòu)的架構(gòu)要積極適應現(xiàn)代大學制度建設(shè)的要求，落實黨委領(lǐng)導下的校長負責制，建立健全科學的決策、執(zhí)行和監(jiān)督反饋系統(tǒng)，形成有效的閉合回路，實現(xiàn)決策和管理執(zhí)行的科學化、民主化。決策機制建設(shè)可以適當借鑒國外經(jīng)驗，成立由黨委領(lǐng)導并牽頭，校長、政府部門代表、各下屬單位代表、教授代表、相關(guān)社會組織代表等共同參與的類似理事會或校務(wù)委員會，負責學校戰(zhàn)略規(guī)劃、辦學方向等重大事項的決策，而不參與具體管理。以校長為首的執(zhí)行機構(gòu)負責執(zhí)行決策，校長對外代表大學，對內(nèi)主持學校的日常行政事務(wù)。與較大的辦學規(guī)模、復雜的外部關(guān)系和繁多的內(nèi)部事務(wù)相適應，可以實行校、院兩級管理或校、院、系三級管理。管理重心應適當下移，授予職能部門、學院、系所更多的職權(quán)和地位，形成自主的管理網(wǎng)絡(luò)和運行機制。監(jiān)督和反饋機制建設(shè)要充分保證教職工參與民主管理和監(jiān)督。以教師為主體的教職工代表大會是學校民主管理和監(jiān)督的重要機構(gòu)。教代會主要負責監(jiān)督和反饋決策執(zhí)行的具體情況，包括審議校長工作報告、學校發(fā)展規(guī)劃、改革方案、財務(wù)預算與決算、與事業(yè)發(fā)展及教職工切身利益密切相關(guān)的重大規(guī)章制度、民主評議干部等，以強化內(nèi)部權(quán)力制約，規(guī)范權(quán)力運行，保障事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

學術(shù)機構(gòu)要充分體現(xiàn)開放大學作為傳承和創(chuàng)新知識的學術(shù)組織的基本屬性。當前，在傳統(tǒng)大學如何去行政化并強化學術(shù)權(quán)力已成為高等教育領(lǐng)域重要話題的背景下，開放大學章程應合理規(guī)范行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力的關(guān)系，明確各自發(fā)揮作用的領(lǐng)域和范圍，形成兩種權(quán)力分工合作的相對均衡。應設(shè)立由資深教授組成的學術(shù)委員會及其基層組織，專門負責科研政策制訂和執(zhí)行、學術(shù)指導、學術(shù)評議等工作。

章程應規(guī)范開放大學各種組織及個體的行為，明確組織機構(gòu)負責人的產(chǎn)生、職責及運作程序，其中最重要的是必須明確開放大學校長的產(chǎn)生與任免方式、程序、資格、任期與職責權(quán)限。

（四）系統(tǒng)層級結(jié)構(gòu)

開放大學辦學功能的實現(xiàn)在相當大的程度上取決于系統(tǒng)層級分布結(jié)構(gòu)是否健全與完善。作為開放大學前身的廣播電視大學是一個從中央到地方統(tǒng)籌規(guī)劃、分級辦學、分級管理、覆蓋全國的辦學系統(tǒng)，在長期從事和發(fā)展遠程開放教育的實踐過程中積淀形成了獨特的系統(tǒng)優(yōu)勢。開放大學建設(shè)必須繼承并用好這筆財富，合理規(guī)劃系統(tǒng)從中央到基層各個層級之間的結(jié)構(gòu)分布，建立結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能完善的現(xiàn)代遠程開放教育系統(tǒng)。要合理調(diào)整系統(tǒng)各層級的職責、權(quán)力和利益關(guān)系，中央和地方開放大學的關(guān)系要從單一教學業(yè)務(wù)指導管理的模式向成本分攤、利益共享、風險共擔的合作共贏模式轉(zhuǎn)變，根據(jù)系統(tǒng)內(nèi)投入情況和管理服務(wù)水平，確定各個層級之間合理的利益分配關(guān)系[10]。中央和省級開放大學應進一步增強服務(wù)意識，傾斜讓利，反哺基層，增強基層的造血功能，夯實系統(tǒng)基礎(chǔ)，增強系統(tǒng)凝聚力，促進系統(tǒng)的和諧和可持續(xù)發(fā)展。

（五）外部關(guān)系格局

處理好外部關(guān)系是開放大學正常運行、實現(xiàn)自主辦學的關(guān)鍵因素之一。開放大學的外部關(guān)系主要涉及與政府的關(guān)系、與社會的關(guān)系、與其他大學的關(guān)系，章程必須明確相關(guān)關(guān)系的內(nèi)容。

首先，與政府的關(guān)系。高等教育法賦予大學辦學自主權(quán)，但在目前我國以政府為主導的高等教育管理體制前提之下，如何落實自主辦學就成為處理開放大學與政府之間關(guān)系格局的核心內(nèi)容。從政府的角度應明確自身角色定位，從無限政府回歸到基于公共管理與公共服務(wù)供給的有限政府[11]，進一步明晰政府對開放大學的管理范圍和權(quán)限，強化法治管理，主要從立法、規(guī)劃、撥款、評估監(jiān)督等方面的宏觀調(diào)控行使間接管理，尊重并保障學校的自主辦學權(quán)，減少行政命令方式的直接干預，并積極為學校的生存與發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，提供政策咨詢、搭建信息平臺和實施法律保障，幫助開放大學真正成為自主辦學的實體，增強辦學活力。同時開放大學也應妥善處理與政府的關(guān)系，建立風險與危機的評估、預警與公關(guān)機制，努力避免外界的不當干預和侵犯。

其次，與社會的關(guān)系。開放大學本身是社會大系統(tǒng)的一個組成部分，校內(nèi)的各種活動不可避免地接觸社會并發(fā)生信息、物資的互動。一方面，開放大學服務(wù)社會，學校辦學應與社會的需求統(tǒng)一起來，提供適應社會公眾需要的教育資源，為社會成員創(chuàng)設(shè)終身學習的機會與途徑，開展有益于社會的學術(shù)研究，以教學與研究的成果服務(wù)社會。另一方面，開放大學需要得到來自社會的支持，需要社會對學校的資金和物質(zhì)注入，并提供各種人才培養(yǎng)與科學研究的合作項目。隨著政府經(jīng)費的相對降低，社會提供的支持將越來越重要。開放大學的治理也需要得到來自學生家庭、校友和用人單位等社會各界相關(guān)利益主體的參與及監(jiān)督，章程應明確社會參與開放大學管理的途徑與方式，確定社會各界利益相關(guān)者參與大學事務(wù)的方式、范圍和權(quán)限，規(guī)定學校接受社會捐贈、資助及合作的有關(guān)事項，建立健全的社會支持和監(jiān)督學校發(fā)展的長效機制。同時必須明確宣示這種協(xié)調(diào)互動的目的是加強與社會的聯(lián)系，而不得形成對開放大學的非法干涉和控制。

第三，與其他大學的關(guān)系。相對于大學與政府、大學與社會的關(guān)系而言，人們一般對于大學之間的關(guān)系并沒有給予足夠的重視。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展進入全球化時代，大學之間的聯(lián)系越來越緊密，國際化已經(jīng)發(fā)展成高等教育的第四職能，遠程開放教育領(lǐng)域的校際與國際交流、競爭、合作也日益頻繁。因此，章程有必要對開放大學與其他大學乃至域外大學（包括其他國家與地區(qū)的開放大學、遠程開放教育組織）之間的人才培養(yǎng)與學術(shù)研究的合作、交流等活動作出規(guī)定，以加強國際交流，促進跨國遠程教育市場的開發(fā)。

（六）權(quán)力關(guān)系處理

開放大學內(nèi)部不同的權(quán)力主體交互形成錯綜復雜的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，但涉及系統(tǒng)辦學根本問題的主要包括黨委和行政、學術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力、學生與開放大學的關(guān)系，需要從制度層面明晰各自邊界，防止權(quán)力的過度使用和權(quán)力主體的不作為。

首先，黨委和行政的關(guān)系。黨委和行政的關(guān)系體現(xiàn)的是學校決策層與執(zhí)行層的關(guān)系，突出體現(xiàn)為黨委與校長的關(guān)系。高等教育法規(guī)定我國大學實行黨委領(lǐng)導下的校長負責制，黨委是開放大學的領(lǐng)導核心，是大學的最高決策機構(gòu)，其主要職權(quán)和職責是把握學校辦學的政治方向，討論決定重大問題、重要事項和重要干部任免，校長應在民主集中的前提下服從黨委領(lǐng)導。校長是大學的法定代表人，作為行政長官全面負責教學、科研和其他具體事務(wù)，黨委應支持校長獨立行使職權(quán)。

其次，學術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的關(guān)系。大學辦學的內(nèi)在邏輯決定了學術(shù)人員在學術(shù)事務(wù)中的話語權(quán)。由于教師是高新知識傳承創(chuàng)新的主體，因此，對學術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力關(guān)系的把握相當程度上體現(xiàn)了教師一方與代表學校管理一方的行政權(quán)力的實質(zhì)關(guān)系。進入高等教育大眾化階段，大學行政權(quán)力得到普遍強化，合理處理學術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的關(guān)系以促進大學的學術(shù)創(chuàng)新活力顯得尤為迫切。在這種特定語境下，學術(shù)力量遠較傳統(tǒng)高校更為弱勢的開放大學更加迫切地需要通過章程的初始制度安排，充實學術(shù)內(nèi)涵建設(shè)，奠定系統(tǒng)內(nèi)學術(shù)治理和學術(shù)發(fā)展的長效機制。具體而言，需要合理劃分兩種權(quán)力的邊界，建立各自發(fā)揮效能的保障機制[12]：行政管理領(lǐng)域應以行政權(quán)力為主導，充分發(fā)揮行政權(quán)力優(yōu)化配置人財物資源的功能，并樹立正確的權(quán)力意識，強化服務(wù)意識，為學術(shù)人員搭建寬廣的活動平臺，保障學術(shù)活動順利進行；學術(shù)活動領(lǐng)域應以學術(shù)機構(gòu)為主導，擴大學術(shù)民主，充分發(fā)揮各級學術(shù)組織作用，營造良好的學術(shù)氛圍。對學術(shù)基礎(chǔ)薄弱的開放大學而言，行政力量有必要也有責任和義務(wù)大力倡導積極開展學術(shù)研究的風氣和氛圍，采取傾向性激勵措施扶持學術(shù)力量的成長，悉心呵護和培育健康的開放大學學術(shù)文化。同時，學術(shù)權(quán)力也要保持在合理行使的界限內(nèi)，增強學術(shù)自律，防止權(quán)力濫用、學術(shù)失范和學術(shù)不端。

第三，學生和開放大學的關(guān)系。學生的素質(zhì)發(fā)展直接決定著大學的競爭實力，學生在學校的關(guān)系格局中處于弱勢地位，現(xiàn)實中學生應該享受的權(quán)利也往往最容易被忽略。章程要合理處理好學生與學校的關(guān)系，制定相關(guān)規(guī)則，尊重并明確學生的合法權(quán)益，積極搭建能夠讓學生切實反映其意愿和訴求的快速通道，建立學生參與學校管理的途徑和機制，使學生權(quán)益得到有效保障，以激發(fā)學生自主管理、探求新知的熱情，促進學生積極健康的成長。

四、開放大學章程建設(shè)的主體與程序

開放大學章程的建設(shè)要關(guān)注和解答意義建構(gòu)層面“是什么”、“為什么”和“怎么樣”的問題，對立法實踐的探討即揭示實現(xiàn)過程“怎么做”（由誰來立法和怎樣立法）的問題則尤其需要引起重視。這就牽涉到對章程建設(shè)主體和建設(shè)程序等相關(guān)問題的探討。

（一）建設(shè)主體

合理確定立法主體是建設(shè)開放大學章程的基礎(chǔ)，也是決定章程獲得法律效力層次高低的現(xiàn)實依據(jù)。章程要規(guī)范政府、開放大學與社會的關(guān)系，需要既體現(xiàn)國家意志，又體現(xiàn)開放大學辦學的內(nèi)在規(guī)律，并反映社會對遠程開放教育的要求和需求，是政府、社會和學校責、權(quán)、利的統(tǒng)一。因此，從利益相關(guān)者角度分析，主要應處理好政府、開放大學、社會共同參與建設(shè)的關(guān)系問題。

首先，政府部門的積極參與和大力推動是章程建設(shè)的必要前提。從我國現(xiàn)行教育體制看，政府集管理者和舉辦者的雙重角色于一身，政府撥款是大學辦學經(jīng)費的重要來源，同時政府作為高等教育的宏觀管理者有權(quán)力對開放大學進行指導管理，開放大學必須在政府的支持下才能獲得穩(wěn)定發(fā)展。要通過章程確立開放大學的辦學自主權(quán)，必須讓政府代表參與章程建設(shè)并作為重要的推動力量，建立政府和開放大學之間的協(xié)商、論證機制，以公開博弈的形式確定相互關(guān)系和各自的權(quán)力邊界，并以章程的法律文本形式予以明確，從而使得章程真正意義上成為開放大學依法自主辦學的保護力量。

其次，開放大學是章程建設(shè)的主要力量。開放大學作為承擔教學、科研與服務(wù)社會活動的具體運作者，對于現(xiàn)代遠程開放教育的發(fā)展規(guī)律、現(xiàn)實狀況及其需要最為了解。因此，一方面開放大學作為最主要的利益相關(guān)人，章程的制定與其切身利益密切相關(guān)，另一方面，作為遠程開放教育領(lǐng)域的知識精英，來自開放大學的代表無疑對于章程的建設(shè)最有發(fā)言權(quán)，開放大學作為章程建設(shè)的主要力量也就成為題中應有之意。

第三，社會公眾的參與是推動章程建設(shè)的重要力量。社會大眾作為開放大學的所有者理應成為推動章程建設(shè)的重要力量，其代表通過參與章程的建設(shè)直接過問開放大學的建設(shè)，有助于界定社會利益相關(guān)者和開放大學之間的權(quán)利和義務(wù)，以社會監(jiān)督力量保證開放大學辦學自主權(quán)的落實。對于社會公眾權(quán)利特別是學生及其家庭權(quán)利的尊重是我國教育改革中的薄弱環(huán)節(jié)，因此，在當前我國教育改革的特定語境中，通過參與立法給予社會公眾參與開放大學管理的權(quán)利和機會具有其特殊意義。

（二）建設(shè)程序

程序設(shè)定實質(zhì)上體現(xiàn)的是以程序性合法確保章程建設(shè)必須建立在充分民主的基礎(chǔ)之上，指章程的制定、出臺和執(zhí)行都要經(jīng)過嚴格的調(diào)研、論證、公示征求意見、立法聽證、表決等一系列程序，廣泛聽取民意，爭取得到盡可能多的目標群體和個體的廣泛參與和認可，切實反映廣大師生員工等不同利益群體的民主權(quán)利，避免少數(shù)人通過暗箱操作為公眾立法。同時，通過嚴格的程序控制，集思廣益，集中大多數(shù)人的智慧，促進章程建設(shè)更加科學，最大限度地減少失誤。結(jié)合我國大學管理實際，章程的制定、修改、廢止的程序步驟可作如下安排。

1.規(guī)劃立項

開放大學在綜合總部各部門及地方、基層開放大學意見的基礎(chǔ)上，提出建設(shè)開放大學章程的意向性規(guī)劃或意見，向教育主管部門申請立項。

2.草案擬訂

批準立項后，由教育主管部門牽頭，以開放大學代表及專家學者為主體組成專門的立法委員會，負責章程草案的擬訂。

3.論證聽證

章程在起草過程中，應當廣泛聽取開放大學（包括總部及地方、基層開放大學）教職員工尤其是來自教師隊伍的意見，充分吸取相關(guān)社會用人單位代表及學生代表的意見，聽取和收集意見可以采取座談會、論證會、聽證會、通訊論證等多種形式。

4.審查修改

起草、論證工作完成后，立法委員會應當將草案及其說明、來自各方面的不同意見等相關(guān)資料送交教育主管機構(gòu)審查，并根據(jù)實際需要組織進一步的文本修訂。

5.審議通過

審查修改之后進入正式會議審議階段，由教育部部務(wù)會議進行審議，以民主表決的形式最終審查通過。

6.公布

審議通過后由教育主管部門正式行文予以公布，通過部門公報、全國性報刊、網(wǎng)站予以宣示，以最為便捷的方式擴大宣傳以提高章程的公開透明度，讓包括開放大學全體師生在內(nèi)的社會公眾了解其內(nèi)容。

（三）其他相關(guān)問題

章程一經(jīng)制訂必須保持相對的穩(wěn)定，以通過規(guī)范辦學行為、調(diào)節(jié)組織機構(gòu)及不同人群的關(guān)系建立相對穩(wěn)定的秩序，減少不確定性，使參與主體清楚地認識到自身所從事活動的重要性，獲得自己在系統(tǒng)內(nèi)職業(yè)發(fā)展的穩(wěn)定預期，從而在組織愿景與個人目標的協(xié)同激勵下充分發(fā)揮其能動性和創(chuàng)造性，并積極努力地工作。要求章程在一定的期限內(nèi)保持制度的權(quán)威并得以有效執(zhí)行，不能朝令夕改，不可輕易變動，不得不作出重大調(diào)整或廢棄時必須履行規(guī)定的程序并保持新舊文本之間的連續(xù)性[7]。

此外，為提高章程的立法層級和法律效力，保證其對政府、開放大學和社會更廣泛管轄范圍內(nèi)的更強約束力，更為理想的做法是甚至可以考慮提請全國人大或其常務(wù)委員會立法，其立法的具體要求、程序、步驟與分工安排應嚴格執(zhí)行國家立法的相關(guān)規(guī)定，同時必須大大增強系統(tǒng)的公共影響力和積極主動尋求社會精英支持的呼吁公關(guān)能力。

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責任編輯 池塘

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2010－10－25

黃新斌，湖南廣播電視大學科研處（410004）。