□吳愛民

國際社會如何應對干旱災害

□吳愛民

美國：構建干旱防災減災體系

美國是一個干旱頻發(fā)的國家，據(jù)美國聯(lián)邦應急管理署測算，美國因干旱造成的經(jīng)濟損失年均達60億～80億美元，遠遠超過了其他氣象災害。美國政府為了防治干旱災害，建立了比較完善的干旱防災減災體系。

建立干旱防災減災法制體系。

1970年以來，相繼頒布實施了一系列干旱防災減災法規(guī)制度，包括環(huán)境保護法、土壤和資源保護法、國家干旱政策法、國家干旱預防法等，為實施干旱防災減災提供了法律保障。

建立干旱防災減災管理體系。

美國建立健全了國家旱災理事會和國家干旱預防辦公室，理事會設在聯(lián)邦應急管理署內(nèi)，成員包括聯(lián)邦應急管理署署長、內(nèi)務部長、國防部長、農(nóng)業(yè)部長等成員。比如，2004年11月到2005年2月的華盛頓干旱，旱區(qū)遍布美國西部15個州，華盛頓州長宣布進入干旱應急，成立了水源供給委員會和水應急執(zhí)行委員會，干旱應急有條不紊。水源供給委員會負責抗旱應急期間的水源供給，由生態(tài)部門牽頭，美國地質(zhì)調(diào)查局、國家氣象局、國家資源保護局、美國農(nóng)墾局、美國工程兵團、博尼維爾電力管理局參加。水應急執(zhí)行委員會負責協(xié)調(diào)水源供給委員會的職能發(fā)揮，由行政長官辦公室牽頭，農(nóng)業(yè)、生態(tài)、野生動物、健康、軍隊、社區(qū)和經(jīng)濟貿(mào)易、自然資源保護委員會參加。

建立干旱防災減災預警體系。

美國通過建立不同干旱指數(shù)來描述干旱，通過氣象監(jiān)測、水文監(jiān)測和地下水監(jiān)測來預報干旱，通過制定干旱規(guī)劃來有效防御干旱。截至2006年，美國中西部各州均制定了干旱防治規(guī)劃。美國地質(zhì)調(diào)查局與相關部

門、州政府、用水戶聯(lián)合，建立了全國地下水監(jiān)測網(wǎng)，有5年以上數(shù)據(jù)的監(jiān)測井4.2萬多個，1200多個監(jiān)測井實現(xiàn)了自動實時監(jiān)測、遠程數(shù)據(jù)傳輸和互聯(lián)網(wǎng)發(fā)布，為干旱預報提供了判別依據(jù)。賓夕法尼亞應急管理委員會通過對歷史水位監(jiān)測數(shù)據(jù)分析，提出干旱預警水位和干旱應急水位，一旦地下水位低于預警水位值時，便發(fā)出干旱預警信息。

建立干旱防災減災技術支撐體系。一是利用水銀行調(diào)節(jié)水資源時空配置。1979年、1991年和1993年，美國愛達荷州、加利福尼亞州和得克薩斯州相繼建立了水銀行，并利用水銀行進行救旱。水銀行向社會提供各種水價和其他必要的交易信息，并嚴格執(zhí)法把關；買賣雙方要向州自然資源保護委員會提出申請，以便獲得暫時或永久轉移水權或所持有的水量。二是利用經(jīng)濟杠桿調(diào)控水資源分配。經(jīng)濟杠桿在調(diào)控水資源分配中發(fā)揮著重要作用，比如，加州西南部圣迭戈農(nóng)場的灌溉用水量是120萬立方米，水費為17美元；而在圣迭戈市內(nèi)，居民消耗同量的水卻得付水費1311美元，城市水價高出農(nóng)村水價77倍，有效調(diào)控著水資源消費結構。三是利用生物轉基因技術抗旱防災。美國科學家已經(jīng)利用現(xiàn)代生物技術培育出具有強抗旱性能的轉基因煙草，下一步將把這種技術應用于西紅柿、水稻、小麥、棉花等農(nóng)作物，培育出有更強抗旱和節(jié)水性能的農(nóng)作物品種。

澳大利亞：國家政策引領抗旱行動

澳大利亞是世界上最大的干旱大陸。在所有影響澳大利亞的自然災害中，干旱造成的經(jīng)濟損失最為嚴重。干旱除影響城市居民生活和農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)外，還常常引發(fā)森林大火、沙塵暴、土地退化等次生災害。20世紀90年代以前，澳大利亞的抗旱對策與其他國家一樣，都是以應急救援和危機管理為主。1990年他們提出了轉變干旱管理的理念，即干旱是自然現(xiàn)象的一部分，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)應該與其他商業(yè)行為一樣，把干旱作為一種風險來考慮；政府應以提高社區(qū)的自我適應力和恢復力為目標，建立風險管理機制。

頒布國家干旱管理政策。1992年，澳大利亞政府頒布了以可持續(xù)發(fā)展、風險管理和農(nóng)業(yè)結構調(diào)整為主旨的國家干旱管理政策，成為較早提出和實施干旱風險管理的國家。澳大利亞抗旱管理政策包括幫助農(nóng)民實施風險管理，實施農(nóng)民收入稅方案，提供旱災福利補貼，政府提供專項資金用于資助旱災預報、風險管理等。澳大利亞從1994年開始實施抗旱新政策，新政策鼓勵農(nóng)民與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有關部門采取自力更生的方法應對旱災，確保盡早恢復農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，保持農(nóng)業(yè)的世界先進水平。

農(nóng)民資助與政府幫扶結合。國家干旱管理政策規(guī)定，在應對氣候變化造成的干旱風險中，農(nóng)民必須承擔重要責任，將商業(yè)、財政管理與生產(chǎn)、資源管理相結合，確保農(nóng)業(yè)經(jīng)營中的財政和自然資源得到合理高效利用。政府幫助建立有益于實施財產(chǎn)管理和風險管理措施的整體環(huán)境，通過建立包括激勵機制、信息交換、教育培訓、土地保護以及科研開發(fā)在內(nèi)的一套體系，來鼓勵和保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者采用完善的財產(chǎn)管理措施。除聯(lián)邦政府可以提供旱災援助措施之外，州政府也可以進一步提供援助措施，但這些措施不能違背國家干旱政策的總體原則。

多措并舉應對干旱。在國家干旱政策引導下，澳大利亞采取了一系列干旱防災減災措施。近年來，澳大利亞論證建設了幾個海水淡化工廠。其中，位于珀斯的海水淡化工廠是澳大利亞第一家向公眾大規(guī)模供應淡化海水的工廠，投資達3.87億澳元，2007年運行以來，為西澳大利亞州75%的人口供應著大約17%的飲用水。2002年以來，澳大利亞州持續(xù)遭受干旱，特別是2006～2007年遭受超百年一遇干旱，農(nóng)田灌溉水量被大幅度削減，給農(nóng)灌區(qū)造成毀滅性打擊。此后，水務提供商投資對農(nóng)田灌溉供水系統(tǒng)進行了大規(guī)模改善，通過提高用水效率保障了供水安全。澳大利亞還在廢水回收利用、地下水開采與含水層儲水、暴雨回收與地表水庫建設等方面采取了一系列行動。

以色列：將每一滴水用到極致

以色列全國一半地區(qū)屬于典型的干旱和半干旱氣候，南部地區(qū)年降水量不足200毫米，有些地區(qū)年降水量不足100毫米。以色列境內(nèi)水資源嚴重貧乏，有“水貴如金”之說。以色列《水法》規(guī)定，境內(nèi)的所有水資源歸國家所有，其開發(fā)利用必須著眼于滿足居民和國家發(fā)展需要。國家水利管理委員會負責全國水資源的管理，負責制定水利政策，制定用水計劃和水資源開發(fā)規(guī)劃，負責廢水開發(fā)、海水淡化、控制廢水污染和土壤保護等。

實施工農(nóng)業(yè)和民用用水配額。

國家水利管理委員會每年先把70%的用水配額分配給有關用水單位，其余30%的配額根據(jù)降雨情況予以分配。為鼓勵節(jié)水，用水單位交納的用水費用按照其實際用水配額的百分比計算，超額用水，加倍付款。由于嚴重缺雨少水，為確保工業(yè)用水，國家水利管理委員會曾連續(xù)兩年將農(nóng)業(yè)用水份額減少50%，農(nóng)民因此遭受的損失由國家負責補償。

推行節(jié)水灌溉。以色列研究的節(jié)水壓力灌溉技術已成為一個系統(tǒng)工程。這個系統(tǒng)把水通過塑料管直接送到植物最需要水的根部，用水率高，經(jīng)濟效益好。壓力灌溉先將化肥溶入水，水肥灌溉一氣呵成。壓力灌溉系統(tǒng)全部由電腦控制，電子傳感器自動將植物所需的水、化肥量傳入電腦，電腦便自動調(diào)節(jié)和控制灌溉，具有省人、省力、節(jié)水和個性化設計特點。以色列的農(nóng)業(yè)灌溉幾乎全部采用這種滴灌方式，由于采用自動化高科技節(jié)水技術和監(jiān)控系統(tǒng)，農(nóng)業(yè)用水總量逐步減少，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出有增無減。

強化廢水再利用。以色列的水循環(huán)處理已經(jīng)成為日常生活的一部分，其污水回收利用率達到75%，80%以上的家庭用水是循環(huán)再利用水，規(guī)模達到每年4億立方米。以色列對全國工業(yè)和城市所排放的廢水進行處理，使其成為“循環(huán)水”并用于農(nóng)業(yè)灌溉，不僅節(jié)約了水資源，也有利于改善生態(tài)環(huán)境。以色列每年大約將2.5億立方米處理過的廢水用于農(nóng)業(yè)灌溉，全國1/3的農(nóng)業(yè)灌溉使用處理過的廢水。

微咸水灌溉。以色列干旱缺水，水比牛奶還貴，但其卻占據(jù)了40%的歐洲瓜果、蔬菜市場，并成為僅次于荷蘭的歐洲第二大花卉供應國。這得益于以色列的咸水灌溉利用。微咸水灌溉的作物在產(chǎn)量上會有所下降，但產(chǎn)品質(zhì)量卻得到提高。如，微咸水灌溉的甜瓜甜度增加，瓜形變得更有利于出口；微咸水灌溉的西紅柿，其可溶性總物質(zhì)含量提高，甜度增加。

歐洲國家：發(fā)揮地下水庫調(diào)節(jié)作用

歐洲是受干旱災害影響較小的地區(qū)，即使如此，許多歐洲國家依然利用人工補給含水層來增加水資源量，發(fā)揮地下水庫多年調(diào)節(jié)作用，抵御干旱風險。在瑞典、荷蘭和德國，含水層的人工補給量在總供水量中所占的比例分別是20%、15%和10%。位于英國倫敦的恩菲爾德人工補給工程，是為緩解倫敦干旱導致用水緊張而建設的一項著名的地下水戰(zhàn)略工程，由14口新建補給井和9口原有補給井組成，每天能夠提供9萬立方米的地下水，既滿足了供水需要，又保護了河流生態(tài)。

在全球氣候變化大背景下，近30年來歐洲發(fā)生干旱的數(shù)量和強度顯著增加。為有效抵御干旱災害，降低旱災損失，歐盟制定了旱災風險管理戰(zhàn)略。一是通過合理的水費制度，優(yōu)先保證生活用水。二是制定經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃必須考慮當?shù)厮Y源條件，重視農(nóng)業(yè)開發(fā)項目的水資源問題。三是強調(diào)節(jié)水優(yōu)先，新增供水設施或設備必須以提高水資源使用效率和管理水平為前提。四是新建供水和調(diào)水設施必須嚴格執(zhí)行標準，充分考慮氣候變化背景下工程對環(huán)境的不利影響。五是制定干旱風險管理計劃，建立干旱預警系統(tǒng)，從水資源危機管理走向干旱風險管理。六是加強耗水行業(yè)的節(jié)水管理，對水資源浪費行為采取罰款措施。七是強調(diào)企業(yè)責任，培育節(jié)水文化，推廣產(chǎn)品節(jié)水標簽，將節(jié)水標準納入產(chǎn)品質(zhì)量認證體系。八是建立缺水與干旱信息管理系統(tǒng)，完善水資源信息化體系，提高數(shù)據(jù)共享能力，促進干旱與缺水問題研究。

非洲國家：引進抗旱作物應對糧食短缺

2009年5月12日，聯(lián)合國負責人道主義事務的副秘書長約翰·霍姆斯在聯(lián)合國紐約總部對記者發(fā)表談話說，由于多年來干旱氣候?qū)Ψ侵薜挠绊?，非洲大陸?900萬人面臨饑荒。

多年來，埃塞俄比亞一直干旱少雨，農(nóng)作物收成減少，基本食品價格上漲。索馬里大部分地區(qū)連續(xù)三年干旱，有50%的索馬里人接受國際援助?？夏醽喐珊敌蝿菀埠車乐?，面臨糧食極為短缺問題。

為緩解干旱造成的糧食短缺，兩個具有耐旱特性且免除種子轉基因?qū)＠惖挠衩仔缕贩N被引進非洲地區(qū)。20世紀50年代至70年代的第一次綠色革命把水稻的高稈變矮稈，并輔以農(nóng)藥和農(nóng)業(yè)機械，解決了19個發(fā)展中國家的糧食自給問題。當代生物轉基因育種技術，有望解決非洲3億人口的吃飯問題。（摘自《中國國土資源報》）