□ 紀(jì)成旺

讓規(guī)劃發(fā)揮更大的作用
——加拿大安大略省土地利用規(guī)劃制度及啟示

□ 紀(jì)成旺

安大略省是加拿大的金融和政治中心，省會(huì)多倫多是全國最大的都市圈，加拿大首都渥太華也位于安大略省。從土地權(quán)屬關(guān)系上看，包括國家所有、土著部落所有和私人所有三大類。筆者重點(diǎn)考察了安大略的土地利用規(guī)劃制度。

安大略省土地規(guī)劃管理

土地利用規(guī)劃的法律和政策依據(jù)。安大略省土地規(guī)劃管理的法律依據(jù)為省議會(huì)通過的《規(guī)劃法》及配套規(guī)章、《省規(guī)劃政策》。《規(guī)劃法》明確了規(guī)劃職權(quán)、管轄、程序和類型等，可視為程序性法律依據(jù)；《省規(guī)劃政策》是基于維護(hù)全省共同利益而制定的土地利用規(guī)劃管理政策，可視為實(shí)體性法律依據(jù)。

土地利用規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)設(shè)置。安大略省市鎮(zhèn)事務(wù)與住房部負(fù)責(zé)承擔(dān)全省土地利用規(guī)劃管理工作。市鎮(zhèn)事務(wù)與住房部為實(shí)現(xiàn)土地利用規(guī)劃一站式服務(wù)，聯(lián)合農(nóng)業(yè)食物和農(nóng)村事務(wù)部、文化部、能源和基礎(chǔ)設(shè)施部、環(huán)境部、自然資源部、北部開發(fā)和礦產(chǎn)林業(yè)部以及交通部建立了“一個(gè)窗口規(guī)劃服務(wù)制度”。市鎮(zhèn)事務(wù)與住房部在5個(gè)片區(qū)分別設(shè)立市鎮(zhèn)服務(wù)辦公室，包括安大略西北地區(qū)、東北地區(qū)、中部地區(qū)（總部）、東部地區(qū)和西部地區(qū)。

城市政府均設(shè)有相應(yīng)的土地利用規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)，部分沒有地方政府機(jī)構(gòu)的片區(qū)，通常由市鎮(zhèn)事務(wù)與住房部授權(quán)設(shè)立規(guī)劃委員會(huì)行使規(guī)劃職權(quán)；其他縣、市、鄉(xiāng)和鎮(zhèn)通常在政府內(nèi)設(shè)立規(guī)劃辦公室，通過法律或市鎮(zhèn)事務(wù)與住房部部長授權(quán)行使規(guī)劃職權(quán)。

安大略省城市委員會(huì)依據(jù)安大略省相關(guān)法律設(shè)立，是獨(dú)立的裁決機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)受理土地規(guī)劃相關(guān)爭議的聽證、調(diào)解和裁決，包括《規(guī)劃法》在內(nèi)的各項(xiàng)立法均是其裁決依據(jù)。委員會(huì)的具體職權(quán)包括處理城市規(guī)劃、分區(qū)條例、宗地細(xì)分規(guī)劃、土地分割方案、土地補(bǔ)償、開發(fā)費(fèi)用、區(qū)域邊界以及集成礦產(chǎn)等方面的爭議。

土地利用規(guī)劃層次。第一層次為省級(jí)規(guī)劃。但省級(jí)規(guī)劃并不是全省土地利用總體規(guī)劃，而是指依據(jù)安大略省相應(yīng)法案編制的相關(guān)區(qū)域性發(fā)展或生態(tài)保護(hù)性規(guī)劃，覆蓋省內(nèi)特定區(qū)域土地。

第二層次為縣或市土地利用總體規(guī)劃。縣或市土地利用總體規(guī)劃是地方政府根據(jù)《規(guī)劃法》、《省規(guī)劃政策》和省級(jí)規(guī)劃，結(jié)合本地發(fā)展情況制定的本地區(qū)未來二十年發(fā)展戰(zhàn)略“藍(lán)圖”、總體目標(biāo)和政策措施。

第三層次為鄉(xiāng)或鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃。鄉(xiāng)或鎮(zhèn)根據(jù)安大略省法律和政策規(guī)定規(guī)劃，但必須服從更高層次的土地利用總體規(guī)劃要求。

第四層次為用地分區(qū)條例或土地開發(fā)審批制度。用地分區(qū)條例是根據(jù)總體規(guī)劃確定的用地區(qū)域及相關(guān)政策，進(jìn)一步對(duì)劃定用地區(qū)域細(xì)化分區(qū)（如將農(nóng)業(yè)用地區(qū)細(xì)分為永久性農(nóng)業(yè)用地區(qū)、邊緣化農(nóng)業(yè)用地區(qū)等），進(jìn)一步細(xì)化分區(qū)用地管制相關(guān)政策，并設(shè)定分區(qū)用地相應(yīng)的開發(fā)利用標(biāo)準(zhǔn)。

第五層次為地塊規(guī)劃、開發(fā)許可和土地分區(qū)。土地分區(qū)包括宗地細(xì)分和土地分割兩種審批程序，設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)讓土地或建設(shè)房屋出售，將現(xiàn)有整塊土地分割（分為2塊）及宗地細(xì)分（2塊以上），對(duì)用地分區(qū)條例調(diào)整等。

第六層次是建筑許可。開發(fā)利用符合上述規(guī)劃條件的地塊，必須向地方政府申請(qǐng)建筑許可。建筑許可明確了特定宗地的具體建設(shè)要求。

土地利用規(guī)劃編制程序。安大略省的土地利用規(guī)劃程序均可以歸結(jié)為三個(gè)階段、十二個(gè)步驟：

一是前期準(zhǔn)備階段。第一步，明確規(guī)劃審批類型、土地開發(fā)要求，以及申請(qǐng)對(duì)象是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣還是省級(jí)政府。第二步，申請(qǐng)人咨詢地方政府，了解土地開發(fā)信息、政府對(duì)開發(fā)審批的關(guān)注點(diǎn)和土地開發(fā)的限制條件以及政策環(huán)境、申請(qǐng)費(fèi)用、申請(qǐng)格式和需要做的調(diào)查研究。第三步，政策評(píng)估和前期咨詢會(huì)，申請(qǐng)人必須了解省級(jí)及區(qū)域政策對(duì)土地開發(fā)申請(qǐng)可能造成的影響，收集和評(píng)估相關(guān)政策，考慮是否組織有關(guān)部門和專家召開前期咨詢會(huì)。第四步，進(jìn)行可行性研究。特定區(qū)域的土地利用，可能有環(huán)境影響等方面研究要求，研究報(bào)告必須在提交申請(qǐng)前完成。

二是申請(qǐng)審核階段。第五步，申請(qǐng)編制規(guī)劃或修編規(guī)劃，向?qū)徟鷻C(jī)構(gòu)書面提交申請(qǐng)，包括手續(xù)費(fèi)和相關(guān)資料。提交的申請(qǐng)必須符合申請(qǐng)材料完整性要求，否則可能不被受理。第六步，初審。審批機(jī)構(gòu)主要對(duì)申請(qǐng)材料的完整性進(jìn)行審查，不同規(guī)劃審批類型有不同的時(shí)限要求，申請(qǐng)材料經(jīng)初審不完整，將不啟動(dòng)時(shí)限。第七步，公開信息、發(fā)布通知或召開公眾會(huì)議。對(duì)于絕大多數(shù)的規(guī)劃申請(qǐng)，都有信息公開的召開公眾會(huì)議的要求。第八步，規(guī)劃審核與研討，相關(guān)部門、專業(yè)機(jī)構(gòu)和有關(guān)組織對(duì)申請(qǐng)材料進(jìn)行審核和研討，研究申請(qǐng)地塊是否適宜于開發(fā)，基礎(chǔ)設(shè)施是否配套。第九步，修改規(guī)劃申請(qǐng)或者做補(bǔ)充研究，申請(qǐng)人可能被要求對(duì)規(guī)劃申請(qǐng)的特定內(nèi)容進(jìn)行修改，也可能被要求對(duì)某項(xiàng)影響因素開展專門研究。第十步，審批機(jī)構(gòu)決策。審批機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)或者否決申請(qǐng)，也可能正式要求就某項(xiàng)申請(qǐng)內(nèi)容進(jìn)行修改。批準(zhǔn)規(guī)劃的同時(shí)常常會(huì)附帶條件，該項(xiàng)條件滿足時(shí)，規(guī)劃申請(qǐng)事項(xiàng)方可實(shí)施。

三是申請(qǐng)批準(zhǔn)后調(diào)解裁決階段。第十一步，調(diào)解。規(guī)劃申請(qǐng)批準(zhǔn)后，對(duì)于存在反對(duì)或關(guān)注意見的，地方政府、申請(qǐng)人及利益相關(guān)人均可建議進(jìn)行正式或非正式的調(diào)解。第十二步，裁決。不論規(guī)劃申請(qǐng)被批準(zhǔn)還是被否決，申請(qǐng)人或利益相關(guān)人均可以向安大略省市鎮(zhèn)事務(wù)委員會(huì)提出起訴，由其進(jìn)行最終裁決。經(jīng)批準(zhǔn)的規(guī)劃在20日內(nèi)如無任何個(gè)人或團(tuán)體上訴即告生效，安大略省城市事務(wù)委員會(huì)對(duì)上訴事宜負(fù)責(zé)，并具有規(guī)劃審批的最終裁定權(quán)。

土地利用規(guī)劃實(shí)施。規(guī)劃的本質(zhì)是管制。在安大略省，土地所有者或開發(fā)商是規(guī)劃實(shí)施主體。他們根據(jù)自身發(fā)展需要，在土地利用規(guī)劃規(guī)定范疇內(nèi)，履行相應(yīng)管制程序和要求，開展土地利用活動(dòng)。任何個(gè)人或團(tuán)體在貫徹落實(shí)規(guī)劃時(shí)，如果持不同意見，可以隨時(shí)提出調(diào)整方案和調(diào)整理由，逐級(jí)直至向安大略省城市委員會(huì)上訴，要求變更修改規(guī)劃。但調(diào)整方案未通過前，建設(shè)管理部門不得發(fā)放建筑許可，相關(guān)部門也不得辦理相關(guān)手續(xù)。規(guī)劃實(shí)施是土地利用該規(guī)劃管理的落腳點(diǎn)，為了保證規(guī)劃得以順利實(shí)施，省政府通常運(yùn)用政府投資項(xiàng)目、土地征用和儲(chǔ)備、社區(qū)改造、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等措施來影響省級(jí)規(guī)劃的實(shí)施。

安大略省土地規(guī)劃特點(diǎn)

法律支撐有力。《規(guī)劃法》是安大略省土地規(guī)劃管理的程序性法律依據(jù)，《規(guī)劃法》除列有專門的條款賦予《省規(guī)劃政策》法定效力外，還分篇章條款就總體規(guī)劃、用地分區(qū)條例及宗地細(xì)分、土地分割等各種規(guī)劃，對(duì)規(guī)劃編制、修改、審批和實(shí)施的方方面面，尤其是對(duì)各級(jí)政府和規(guī)劃機(jī)構(gòu)的權(quán)限和責(zé)任，作了全面翔實(shí)的規(guī)定和說明，其操作程序和時(shí)間框架非常清晰，為規(guī)劃的實(shí)施管理奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

《省規(guī)劃政策》是安大略省土地規(guī)劃管理的實(shí)體性法律依據(jù)，著眼于維護(hù)全省利益，確定提高各類規(guī)劃相關(guān)政策和原則，主要起控制及導(dǎo)向作用。

規(guī)劃銜接合理。縱向看，省級(jí)規(guī)劃、總體規(guī)劃、用地分區(qū)條例及宗地細(xì)分、土地分割等規(guī)劃工具由宏觀政策到微觀落實(shí)，由原則要求到設(shè)定具體標(biāo)準(zhǔn)都環(huán)環(huán)相接，確保了規(guī)劃對(duì)科學(xué)發(fā)展和實(shí)際需求的適應(yīng)性。

橫向看，《省規(guī)劃政策》是省農(nóng)業(yè)、交通、環(huán)境、自然資源等相關(guān)部門共同制定和遵守的行動(dòng)綱領(lǐng)和準(zhǔn)則，各方在規(guī)劃問題上的磋商，皆是建立在《省規(guī)劃政策》這一共同基石之上。“一個(gè)窗口規(guī)劃服務(wù)”制度，則對(duì)部門規(guī)劃管理職責(zé)進(jìn)行了進(jìn)一步明確劃分，有效避免了部門間推諉和掣肘現(xiàn)象。

公眾參與充分。在安大略省，公眾參與理念貫穿于規(guī)劃編制、審批和實(shí)施的各個(gè)環(huán)節(jié)。以總體規(guī)劃為例，在規(guī)劃前期階段，政府就鼓勵(lì)民眾參與前期咨詢；規(guī)劃草案提出后，地方政府至少要召開一次公眾會(huì)議，并要求提前20天通過當(dāng)?shù)貓?bào)紙或郵寄方式（附近居民必須采用此方式）公布會(huì)期，同時(shí)準(zhǔn)備好有關(guān)資料供公眾查詢。地方政府審定規(guī)劃后必須公告，以便公眾查詢和上訴；在報(bào)審的規(guī)劃材料中必須附上公眾會(huì)議記錄及書面意見。審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)規(guī)劃后必須公告決定，并保留20天時(shí)間供公眾上訴；城市委員會(huì)接到上訴件后，通常也召開聽證會(huì)公開裁決。

對(duì)我國的啟示

梳理規(guī)劃法律政策。安大略省土地利用規(guī)劃的法律政策依據(jù)，核心是《規(guī)劃法》和《省規(guī)劃政策》。這兩部法律立法精簡科學(xué)，通過不斷修訂保證法律政策與時(shí)俱進(jìn)，同時(shí)能保持傳承，避免不同法律或政策間出現(xiàn)矛盾。與安大略省相比，法律和法規(guī)紛繁復(fù)雜以及政出多門，是我國規(guī)劃立法存在的較為突出的問題。當(dāng)務(wù)之急是梳理現(xiàn)有法律、法規(guī)和規(guī)范性文件，編制統(tǒng)一的程序性法律規(guī)范—《土地規(guī)劃法》，明確規(guī)劃管轄、體系、職權(quán)、程序和時(shí)限。同時(shí)多部委聯(lián)合清理政策性規(guī)定，提煉土地利用規(guī)劃核心價(jià)值，形成全國視角下的綜合性土地利用規(guī)劃政策。

理順規(guī)劃管理中心。安大略省著力簡化審批環(huán)節(jié)，建立了“一個(gè)窗口規(guī)劃服務(wù)”制度，提供規(guī)劃編制（修編）相關(guān)數(shù)據(jù)、圖件和技術(shù)等各種支持和由市鎮(zhèn)事務(wù)與住房部一個(gè)窗口對(duì)外，減少溝通協(xié)調(diào)成本，提高了效率。而我國涉及土地利用空間管制的規(guī)劃種類則較多，且分屬不同部門管理，使土地空間規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)和銜接非常復(fù)雜，土地的開發(fā)利用成本相對(duì)較高。基于此，建議可由具有空間規(guī)劃職責(zé)的相關(guān)部委及其系統(tǒng)，共同研究形成與安大略省《省規(guī)劃政策》性質(zhì)類似的一部“規(guī)劃原則和政策共識(shí)”，綜合涵蓋土地利用、耕地保護(hù)、開發(fā)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、區(qū)域發(fā)展、生態(tài)建設(shè)等各方面，構(gòu)建部門之間和上下級(jí)之間磋商協(xié)調(diào)規(guī)劃問題的理論基礎(chǔ)和政策平臺(tái)。

完善規(guī)劃結(jié)構(gòu)體系。一方面，可考慮將我國土地規(guī)劃的層級(jí)和功能定位作如下調(diào)整：國家級(jí)（土地戰(zhàn)略、用地政策、規(guī)劃原則）、市、縣級(jí)（指標(biāo)控制、布局控制、時(shí)序控制）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（用地方案、落實(shí)方案、實(shí)施措施）；另一方面，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道規(guī)劃，必須細(xì)化規(guī)劃內(nèi)容，將涉及土地利用的交通、管線等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃統(tǒng)一納入。

提高公眾參與程度。安大略省在土地規(guī)劃編制過程中，將信息公開、通知利益相關(guān)人和公眾會(huì)議作為必要程序，使公眾能夠及時(shí)了解土地利用政策變遷，表達(dá)意見和建議，必要情況下還能訴諸法律救濟(jì)程序。而且，成立專業(yè)化和具有獨(dú)立性的法律裁決機(jī)構(gòu)——城市事務(wù)委員會(huì)，對(duì)規(guī)劃爭議事項(xiàng)作出生效裁決。上述機(jī)制，保證公眾充分、合理和有效參與到規(guī)劃中來。公眾對(duì)社區(qū)土地利用規(guī)劃的參與，使其具有歸屬感，增加主動(dòng)性喝責(zé)任感，對(duì)于影響生產(chǎn)生活的違規(guī)土地利用行為，能自覺監(jiān)督。因此，建議我國有關(guān)方面設(shè)立公眾參與程序和爭議裁決機(jī)制。

（作者單位：國土資源部土地利用司）