□王振中

河南省土地利用存在的問題及集約用地的途徑

□王振中

土地是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，是不可再生的寶貴資源。我國是一個人多地少、耕地資源稀缺的發(fā)展中大國，當(dāng)前正處于綜合實力迅速增長，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的關(guān)鍵時期，由于長期形成的深層次結(jié)構(gòu)性矛盾和粗放型經(jīng)濟增長方式尚未根本改變，土地作為緊缺戰(zhàn)略資源對經(jīng)濟發(fā)展的制約已越來越明顯，資源節(jié)約和合理利用面臨著嚴(yán)峻形勢。隨著經(jīng)濟的迅速發(fā)展，各行業(yè)用地需求與日俱增，轉(zhuǎn)變土地利用方式，實現(xiàn)土地合理高效利用，節(jié)約集約利用土地勢在必行。

河南省土地利用現(xiàn)狀

河南位于我國中部偏東、黃河中下游，全省土地面積16.7萬平方公里，在全國各省市區(qū)中居第17位。土地資源數(shù)量有限。河南是全國最古老的農(nóng)業(yè)開發(fā)區(qū)之一，土地開發(fā)利用程度高，目前全省農(nóng)用地1228.14萬公頃，其中耕地面積為792.64萬公頃，建設(shè)用地218.66公頃，未利用土地面積151萬公頃，可利用的后備土地資源，特別是后備耕地資源嚴(yán)重不足。河南省以占全國1.74%的土地，養(yǎng)育著占全國7.47%的人口，土地承載壓力大，人地矛盾較為突出，人多地少的狀況日趨嚴(yán)重。

作為中部崛起的中堅力量，中原城市群以鄭州為中心，包括洛陽、開封、新鄉(xiāng)、焦作、許昌、平頂山、漯河、濟源共9個省轄(管)市，14個縣級市、33個縣、340個建制鎮(zhèn)。區(qū)域土地面積為5.87萬平方公里，占河南全省的35.4%。中原城市群快速發(fā)展及中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)全面啟動，必將對全省經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生強烈的推動效應(yīng)，各項建設(shè)對土地資源的需求必將明顯增加，從而給土地、礦產(chǎn)等各種生產(chǎn)要素的供給和實現(xiàn)耕地的占補平衡目標(biāo)帶來更大壓力。

河南省土地利用存在的問題

人地矛盾尖銳，耕地總體質(zhì)量不高。據(jù)統(tǒng)計，河南省人均耕地從1996年的1.33畝下降到2010年的1.19畝，低于全國人均1.36畝的平均水平，人地矛盾日益尖銳。在現(xiàn)有耕地中高產(chǎn)田面積為274.16萬公頃，僅占34.53%；中低產(chǎn)田面積518.37萬公頃，占65.47%。

建設(shè)用地集約利用程度低。主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局不盡合理，集約利用水平較低。一方面是城鎮(zhèn)規(guī)?？傮w偏小，城鎮(zhèn)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)和布局不盡合理，土地利用效率較低；另一方面是農(nóng)村居民點用地數(shù)量大，布局分散，居住環(huán)境差，人均用地嚴(yán)重超標(biāo)。獨立工礦用地中，部分企業(yè)規(guī)模偏小，分布過散，容積率低，土地產(chǎn)出效益較差。

擴大增量與盤活存量統(tǒng)籌不夠。由于盤活存量建設(shè)用地的投資收益機制尚未理順，且盤活存量建設(shè)用地投資較大、效益較低，致使存量用地盤活較少，新增建設(shè)用地偏大，建設(shè)用地總量增長過快，已超出了資源的供給能力。

節(jié)約集約利用土地的有效途徑

切實保護耕地，節(jié)約集約利用土地，是保障發(fā)展用地需求的根本途徑，是關(guān)系民族生存根基和國家長遠(yuǎn)利益的大計，是全面貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的具體要求，是我國必須長期堅持的一條根本方針。近幾年，河南省認(rèn)真貫徹國家法律、法規(guī)、政策，按照全面落實科學(xué)發(fā)展觀的要求，堅持保護與保障并重、監(jiān)管與服務(wù)相濟的理念，始終堅持落實最嚴(yán)格的耕地保護制度和節(jié)約集約用地制度，耕地保有量穩(wěn)定在1.2億畝，基本農(nóng)田面積穩(wěn)定在1.02億畝，為河南省糧食產(chǎn)量連續(xù)7年創(chuàng)新高、連續(xù)5年超千億斤打下了堅實基礎(chǔ)，在推進土地資源市場化配置、節(jié)約集約用地的探索實踐方面取得了初步成效。

落實并完善政策措施，推進節(jié)約集約利用土地

認(rèn)真落實《國務(wù)院關(guān)于促進節(jié)約集約用地的通知》，加強規(guī)劃的科學(xué)性和權(quán)威性，建立項目用地控制制度，完善土地收購儲備制度，加大政府宏觀調(diào)控力度，健全土地市場體系，強化土地法制管理，加強部門間的協(xié)調(diào)與配合。河南省出臺了《關(guān)于進一步加強土地開發(fā)利用管理的若干意見》、《創(chuàng)新土地開發(fā)利用管理機制專項工作方案》，將土地資源節(jié)約集約和高效利用作為工作目標(biāo)之一，強化土地利用計劃指標(biāo)分配的激勵約束作用，全面推行節(jié)約集約利用土地考核獎懲激勵機制。

健全農(nóng)村土地整治機制，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用

要科學(xué)編制并從嚴(yán)落實農(nóng)村土地整治規(guī)劃；進一步拓寬資金投入渠道，新增建設(shè)用地土地有償使用費、土地出讓收益要優(yōu)先用于農(nóng)村土地整治和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；要以實施土地整治重大工程為重點，有計劃、有步驟地開展大規(guī)模整治，進一步提高糧食生產(chǎn)規(guī)模化、集約化、產(chǎn)業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化水平；穩(wěn)妥開展村莊整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作，認(rèn)真落實一戶一宅政策，進一步完善宅基地使用制度；嚴(yán)格規(guī)范土地整治指標(biāo)交易與收益分配，切實維護農(nóng)民群眾合法利益。

構(gòu)建節(jié)約集約用地機制，提高土地使用效益

要從嚴(yán)控制城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地規(guī)模，進一步完善各類工程項目建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，合理確定建設(shè)項目供地數(shù)量，核減不合理用地；大力推廣應(yīng)用先進節(jié)地技術(shù)，科學(xué)規(guī)劃城市空間布局，合理開發(fā)利用地上地下空間；著力提高存量建設(shè)用地利用效率，制定完善“城中村”改造的政策措施，加快推進舊城區(qū)和“城中村”改造，加大建成區(qū)內(nèi)棚戶區(qū)、舊住宅小區(qū)和傳統(tǒng)商業(yè)區(qū)的改造力度；嚴(yán)格清理處置閑置建設(shè)用地，大力開發(fā)使用未利用地和廢棄地。

建立健全考核評價機制，深入開展創(chuàng)建活動

開展開發(fā)區(qū)土地節(jié)約集約利用評估，引導(dǎo)和規(guī)范開發(fā)區(qū)“布局集中、產(chǎn)業(yè)集聚、用地集約”。按照《建設(shè)用地節(jié)約集約利用評價規(guī)程》、《開發(fā)區(qū)土地集約利用評價規(guī)程》、《開發(fā)區(qū)土地集約利用評價數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)》三項行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，抓緊完善土地節(jié)約集約利用評價指標(biāo)體系，開展土地節(jié)約集約利用評價。嚴(yán)格按照《國土資源節(jié)約集約模范縣（市）創(chuàng)建活動指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)體系及考核辦法》，扎實開展國土資源節(jié)約集約模范縣（市）創(chuàng)建活動。

強化監(jiān)督管理機制，依法保障用地需求

嚴(yán)格落實土地管理共同責(zé)任，明確各級政府主要領(lǐng)導(dǎo)是第一責(zé)任人。國土資源和其他相關(guān)部門要認(rèn)真履行工作職責(zé)，協(xié)同配合，共同落實最嚴(yán)格的耕地保護制度和節(jié)約集約用地制度；加大土地行政執(zhí)法力度，健全和完善全省土地利用“一張圖”和“批、供、用、補、查”綜合電子信息監(jiān)管平臺，運用衛(wèi)星遙感監(jiān)測技術(shù)，對全省耕地保護與土地開發(fā)利用情況等進行全覆蓋綜合監(jiān)測；強化批后監(jiān)管機制，加大動態(tài)巡查力度，健全土地聯(lián)合執(zhí)法機制；加強土地信訪穩(wěn)定風(fēng)險評估，凡是群眾滿意率低、可能引發(fā)惡性事件或群體性事件的項目，一律停止或暫緩實施，防止因決策不當(dāng)引發(fā)不穩(wěn)定問題。

隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，在土地供需矛盾日趨加劇的形勢下，只有全面落實科學(xué)發(fā)展觀，轉(zhuǎn)變用地觀念，把“節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略”及節(jié)約集約用地真正落到實處，科學(xué)規(guī)劃用地，合理高效、集約利用土地，才能更好地保護耕地、緩解用地壓力、維護群眾利益，才能更好地促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

（作者單位：河南省國土資源調(diào)查規(guī)劃院）