◎ 伏 燕

農(nóng)村低保工作：問題分析與對策建議

◎ 伏 燕

2006年12月底召開的中央農(nóng)村工作會議提出，將積極探索建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，在全國范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度。那么，自2007年農(nóng)村低保制度運行以來，工作開展情況如何？在實際操作中還存在哪些問題和不足？需要如何進一步完善？筆者以對C鄉(xiāng)農(nóng)村低保制度實施的基本情況的調(diào)查為基礎(chǔ)，對我國農(nóng)村低保制度在實施過程中存在的問題進行簡要分析，并就進一步做好農(nóng)村低保工作談幾點個人看法。

一、當(dāng)前農(nóng)村低保工作存在的主要問題

雖然農(nóng)村低保制度的實施在一定范圍和一定程度上緩解了貧困家庭的困難，但由于種種原因，當(dāng)前低保工作仍然面臨很多困難，存在很多問題。主要有：

（一）政策宣傳落實不到位，村民對低保政策的知曉程度低。大多數(shù)村民對低保政策不是很了解，僅僅停留在“聽說過”的水平，對申請低保的條件、程序等具體情況都不清楚。村民幾乎沒有見過村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等專門對此進行的宣傳。

（二）低保對象的評審過程不規(guī)范，評審結(jié)果不公開。多數(shù)行政村的低保審批過程都沒有按照我國農(nóng)村低保制度的相關(guān)規(guī)定進行。一方面，低保對象人數(shù)都有名額限制，鄉(xiāng)里把名額分給各個行政村，每個村再把名額分到生產(chǎn)隊，生產(chǎn)隊再落實到村民；另一方面，低保家庭的確定沒有依村民的申請進行，主要是生產(chǎn)隊隊長根據(jù)本隊各家的實際情況，把名單報到村民委員會審核，村民委員會及鄉(xiāng)政府對生產(chǎn)隊隊長上報的家庭很少去進行復(fù)核。甚至,很多低保家庭的確定都是村民委員會說了算甚至村委會主任一個人說了算，村民根本沒有發(fā)言權(quán)。多數(shù)村民委員會和鄉(xiāng)政府等管理審批機關(guān)也沒有按照相關(guān)要求和規(guī)定對低保審核審批過程及結(jié)果進行公示，低保公示工作不到位。

（三）低保對象的覆蓋面偏小，救助的標(biāo)準(zhǔn)偏低。以C鄉(xiāng)所轄前村為例，該村低保對象的人數(shù)從2007年的30人增加到2010年的55人，這個數(shù)量還不到全村人口的3%，比實際需要救助的人數(shù)（100左右）少得多，遠未實現(xiàn)應(yīng)保盡保。對于低保家庭的救助標(biāo)準(zhǔn)也偏低，2007年開始推行低保制度時，救助標(biāo)準(zhǔn)分別為每月20元、30元和40元三個等級，2010年的救助標(biāo)準(zhǔn)提高到了每月50元、60元和70元，這些錢雖然在一定程度上緩解了貧困家庭的困難，但解決不了他們在就學(xué)和就醫(yī)方面的問題。

（四）低保工作經(jīng)費和人員沒有保障，缺乏基本工作條件。一是缺少工作人員。在村一級，低保工作完全依托村組織，主要由村民委員會及生產(chǎn)隊隊長來完成，并且沒有工作經(jīng)費，村里每年都要從村集體收入中拿出很大一部分用于支付生產(chǎn)隊隊長的“誤工費”。二是缺少辦公設(shè)備。多數(shù)鄉(xiāng)級民政部門沒有專用的計算機、打印機等工作設(shè)備，大量的核實、統(tǒng)計等工作都要靠手工來完成。而村里的所有工作都是靠手工完成的。

（五）低保對象的評審依據(jù)不規(guī)范。根據(jù)有關(guān)規(guī)定和要求，主要依據(jù)家庭收入來評定是否應(yīng)該享受低保待遇，但在實際確定低保對象時，主要以年齡、有無勞動能力、是否常年有病為主要標(biāo)準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)上結(jié)合家庭收入。甚至有的主要以年齡為依據(jù)來評定，只要是年齡達到80歲以上的，無論實際生活水平如何，都可享受低保。

（六）動態(tài)管理不到位。低保工作應(yīng)根據(jù)居民家庭收入、物價水平等變化進行動態(tài)管理的規(guī)定，被變換成了另一種“動態(tài)”——“輪流吃低?！?。由于名額有限，而實際需要救助的貧困人口較多，出現(xiàn)今年這50戶吃低保，明年就換成另外50戶的輪流吃低保問題。

二、進一步做好農(nóng)村低保工作的建議

上述問題的存在，影響和制約了農(nóng)村最低生活保障制度實施的作用和效果，亟需采取一些措施加以改進。為此，筆者提出如下建議：

（一）加強政策宣傳，提高低保工作者的責(zé)任心和居民對政策的知曉度。低保是社會救助體系的主體和最后一道安全防線，作為一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村低保工作是關(guān)系到我國能否全面建設(shè)小康社會、構(gòu)建和諧社會的重要問題。為此，應(yīng)該加強對低保方面的政策宣傳，加強基層一線工作人員在這方面的思想認(rèn)識，提高工作責(zé)任心。同時，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會的政策宣傳，使居民了解享受低保待遇的條件、申請低保待遇的程序等，提高對低保政策的知曉度和參與度，發(fā)揮監(jiān)督作用。

（二）完善低保資金籌集機制，增加低保資金，擴大低保覆蓋面，提高救助標(biāo)準(zhǔn)。低保資金是否充裕是制約低保工作的瓶頸，目前農(nóng)村低保之所以存在有名額限制等種種問題，和低保資金短缺不無關(guān)系。因此，應(yīng)該完善低保資金籌集機制，除省市縣各級財政加大投入外，還應(yīng)借助社會力量，發(fā)揮民間資本的重要作用，“勸富濟貧”，重視各地的慈善機構(gòu)建設(shè)，引導(dǎo)社會資金積極投身慈善事業(yè)，爭取慈善基金對農(nóng)村低保的支持。在低保資金增加的基礎(chǔ)上，擴大低保覆蓋面，提高救助標(biāo)準(zhǔn)。目前占農(nóng)業(yè)人口2.8%的覆蓋面太窄，應(yīng)提高到6%左右。而且，隨著農(nóng)村基本生活資料的上漲，低保補助標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)隨著社會發(fā)展水平及物價水平的提高不斷提高，使大部分低保對象能真正解決溫飽問題，但又不至于養(yǎng)懶漢。

（三）加強基層低保工作網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，提高低保工作水平和人員素質(zhì)?；鶎拥捅９ぷ骶幹?、機構(gòu)不完善，工作力量薄弱，是影響低保工作順利開展的突出問題。目前在村級低保工作中“只給任務(wù)，不給經(jīng)費”的模式太不合理，容易導(dǎo)致補償心理下的“親情?！钡葐栴}。建議在鄉(xiāng)、村兩級設(shè)置專職的民政低保信息員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)做到有機構(gòu)、有人員、有編制。村級確定低保信息員，根據(jù)工作量的大小，由縣級財政部門每年給予一定的勞動報酬。此外，加強對農(nóng)村低保工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度，提高低保工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作水平，加強農(nóng)村低保網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，實現(xiàn)信息共享。

（四）健全制度，實現(xiàn)真正意義上的陽光低保。一是進一步建立健全公示制度。在鄉(xiāng)、村兩級建立永久性公示欄，并將動態(tài)化情況及時進行公開，做到一月一公開，及時接受群眾的監(jiān)督，做到公正、公平、公開，實現(xiàn)真正的陽光低保。二是建立月報、季報制度。鄉(xiāng)村兩級按月將低保對象的動態(tài)情況進行一次調(diào)查摸底統(tǒng)計上報，及時掌握對象的動態(tài)情況，把好進出口關(guān)，更好地促進動態(tài)管理的準(zhǔn)確性、及時性、科學(xué)性。三是建立相關(guān)部門責(zé)任追究制度，各負(fù)其責(zé)，各行其職。

（五）準(zhǔn)確界定農(nóng)村最低生活保障對象。界定農(nóng)村最低生活保障對象要以通過最大勞動努力，仍然達不到最低生活保障線為衡量標(biāo)準(zhǔn)。要在全面調(diào)查了解掌握貧困家庭的成員結(jié)構(gòu)、收入水平、生活費支出、致貧原因等情況的基礎(chǔ)上，結(jié)合最低生活保障線標(biāo)準(zhǔn)的確定，分類別、分情況制定出屬于保障對象的條件與范圍，嚴(yán)格按審批程序進行，真正讓那些連溫飽都難以維持的農(nóng)村貧困人口在政府的幫助下享受最基本的生存權(quán)。

（六）進一步密切部門之間的配合。建立農(nóng)村最低生活保障制度涉及面廣，工作量大，需要各有關(guān)部門的積極配合。應(yīng)在地方政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，加強部門之間的合作，探索實行住房救助、醫(yī)療救助和教育救助等辦法和途徑，對低保對象的子女就學(xué)、就醫(yī)、住房等問題，輔之以物質(zhì)、政策等方面的措施，使低保工作真正形成各部門齊抓共管的局面。

（七）增強自身“造血”機能，盡早脫貧致富。對那些有勞動能力和自救能力的低保戶，要實行包幫帶制度，制定包扶計劃，社會各界及各有關(guān)部門通過敬老認(rèn)親、扶貧認(rèn)親、聯(lián)絡(luò)濟困、對口幫扶、包戶扶貧、扶殘助殘等形式，與保障對象家庭結(jié)對子，幫助解決各種困難，提供生活和社會援助。同時，在給予農(nóng)村低保戶物質(zhì)救助的同時，給予和城市低保對象等同的優(yōu)惠政策，鼓勵、扶持他們通過其自身的努力脫貧致富。如免費培訓(xùn)低保對象，幫助有勞動愿望的人員進城務(wù)工；其子女大中專畢業(yè)后，勞動、人事部門要優(yōu)先推薦其就業(yè)；申請從事個體經(jīng)營的，優(yōu)先辦理營業(yè)執(zhí)照，并可享受財政貼息的小額信用擔(dān)保貸款政策等。

（八）推行農(nóng)村養(yǎng)老保險工作，減輕農(nóng)村低保工作的壓力。先積累后使用、以權(quán)利義務(wù)對等為前提的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度是進一步完善社會保障體系的重要內(nèi)容，在農(nóng)村推行養(yǎng)老保險制度是今后改革和發(fā)展的方向：第一，推行養(yǎng)老保險制度是人口結(jié)構(gòu)變化的客觀要求，更是迎接人口老齡化的重要舉措，農(nóng)村老年人口增加是農(nóng)村低保對象增多的重要因素；第二，隨著農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)民流動性增強，家庭觀念發(fā)生變化，大量農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)遷移，越來越多的農(nóng)村老人獨自生活，農(nóng)村家庭養(yǎng)老面臨挑戰(zhàn)；第三，從長遠看，農(nóng)村養(yǎng)老保險可以減輕農(nóng)村最低生活保障制度的壓力，減少縣、鄉(xiāng)財政對農(nóng)村低保的投入。鑒于以上原因，要把社會保障這塊“蛋糕”做大，在農(nóng)村宜盡早推行養(yǎng)老保險工作，以減輕農(nóng)村低保工作的壓力。

北京社會管理職業(yè)學(xué)院）