盧克貞

(中國(guó)人民銀行鄭州培訓(xùn)學(xué)院，河南鄭州450011)

除中央規(guī)定的轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)形式外，我國(guó)一些地方正在探索創(chuàng)新其他流轉(zhuǎn)模式。為研究方便，我們根據(jù)促進(jìn)流轉(zhuǎn)的動(dòng)因，將其分為兩大類型，即政府推動(dòng)型和市場(chǎng)引導(dǎo)型?？偨Y(jié)這些探索與創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)對(duì)推動(dòng)我省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)的規(guī)模和效益具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、政府推動(dòng)型模式探索與評(píng)析

在征得農(nóng)民同意的基礎(chǔ)上，政府以其行政權(quán)力，以政府征地、“反租倒包”等形式推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，這種模式能在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)土地的集中流轉(zhuǎn)，有利于降低個(gè)人代理成本，大大提高了土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和效率。

1．成都模式。成都市溫江區(qū)在全國(guó)率先提出的“雙放棄換社?！痹O(shè)想，即自愿放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)的農(nóng)民，可在城區(qū)集中安排居住，并享受與城鎮(zhèn)職工同等的社保待遇。2006年3月，溫江區(qū)出臺(tái)《關(guān)于鼓勵(lì)農(nóng)民向城鎮(zhèn)和規(guī)劃聚居區(qū)集中的意見(jiàn)(試行)》和《關(guān)于放棄宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)農(nóng)民參加社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)施細(xì)則(試行)》，“雙放棄”正式開(kāi)始啟動(dòng)。2007年7月4日，勞動(dòng)保障部官員在溫江區(qū)調(diào)研時(shí)對(duì)“雙放棄”給予高度評(píng)價(jià)，成都市也把此納入市級(jí)試點(diǎn)規(guī)劃。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2003年至今，成都已有近27萬(wàn)農(nóng)民主動(dòng)離開(kāi)土地，自愿住進(jìn)城鎮(zhèn)或農(nóng)村新型社區(qū)，近30萬(wàn)失地農(nóng)民享受到養(yǎng)老和醫(yī)療等保障。中央電視臺(tái)《新聞聯(lián)播》以“土地?fù)Q社保農(nóng)民變居民”為題報(bào)道了成都市通過(guò)市場(chǎng)化配置資源手段，提高城鎮(zhèn)化水平、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

這種模式的實(shí)質(zhì)是農(nóng)民放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)，其土地由政府征用，改為建設(shè)用地，發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè)。但成都模式面臨一個(gè)不可忽視的突出問(wèn)題，就是可供流轉(zhuǎn)土地存量日漸減少，土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模瓶頸日益凸現(xiàn)。第一，隨著城市化和工業(yè)化的不斷推進(jìn)，政府大量征用農(nóng)民的土地用于公共設(shè)施和發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致耕地面積大量減少，進(jìn)而直接影響糧食生產(chǎn)安全。與中央“堅(jiān)持和落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，嚴(yán)守18億畝耕地紅線不動(dòng)搖”的基本方針存在矛盾，也不具有可持續(xù)性。第二，通過(guò)政府強(qiáng)有力的行政推動(dòng)，具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的土地得以較快流轉(zhuǎn)。剩下的土地分散零碎，田、地、塘相互“插花”現(xiàn)象嚴(yán)重，有的甚至是房前屋后的散地。這些土地流轉(zhuǎn)成本高、糾紛多、難度大，引不起開(kāi)發(fā)商和農(nóng)業(yè)大戶的興趣，土地流轉(zhuǎn)難以向縱深發(fā)展。第三，這種模式下，要防止政府權(quán)力的濫用和農(nóng)民權(quán)益的損害。目前媒體上多有強(qiáng)制拆遷、強(qiáng)制流轉(zhuǎn)的報(bào)道，極大地?fù)p害了政府形象。為了保證農(nóng)民利益，避免雙放棄變成濫放棄，政府應(yīng)當(dāng)設(shè)置一系列的放棄門(mén)檻。首先是要以戶為單位家庭整體自愿搬遷;其次在雙放棄后，其家庭經(jīng)濟(jì)來(lái)源不能受到太大影響。

2．“反租倒包”模式?！胺醋獾拱笔侵冈谡苿?dòng)下，集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)農(nóng)民意愿，將已發(fā)包給農(nóng)民的土地反租(反包)回集體，經(jīng)過(guò)投資開(kāi)發(fā)，改善生產(chǎn)條件后重新發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民或租賃給集體經(jīng)濟(jì)組織以外的公民、法人或其他組織。它是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展中對(duì)體制創(chuàng)新的必然要求，是積極推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，以資源開(kāi)發(fā)和要素配置為基礎(chǔ)，形成布局區(qū)域化、經(jīng)營(yíng)一體化、服務(wù)社會(huì)化相結(jié)合的新體制。目前在全國(guó)很多地方推廣運(yùn)行，在推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，提高土地效益，增加農(nóng)民收入方面取得顯著成效。中央媒體也作過(guò)正面的報(bào)道與宣傳。例如人民網(wǎng)和中國(guó)共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)承辦的“爭(zhēng)先創(chuàng)優(yōu)網(wǎng)”介紹了內(nèi)蒙古烏審旗朝岱嘎查黨支部的先進(jìn)事跡，其中就包括了“返租倒包”的經(jīng)驗(yàn):“開(kāi)發(fā)區(qū)草牧場(chǎng)由嘎查返租倒包給農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)合作社經(jīng)營(yíng)，返租回的草牧場(chǎng)按照集中連片、方便經(jīng)營(yíng)的原則，以每戶6000畝的規(guī)模，倒包給24個(gè)繁育戶分戶經(jīng)營(yíng)，通過(guò)返租倒包解決了現(xiàn)代草原畜牧業(yè)示范戶建設(shè)中草牧場(chǎng)無(wú)法集中連片、整合困難的問(wèn)題?！便y川年鑒顯示，通過(guò)“直接租用”、“返租倒包”等方式引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)2733公頃。

但“反租倒包”模式的合法性一直受到質(zhì)疑，實(shí)踐中也有基層法院以意思表示不真實(shí)，違反自愿原則判決“反租倒包”協(xié)議無(wú)效的案例。實(shí)質(zhì)上，法院的真實(shí)依據(jù)是《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》，其中規(guī)定:“由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村級(jí)組織出面租賃農(nóng)戶的承包地再進(jìn)行轉(zhuǎn)租或發(fā)包的反租倒包，不符合家庭承包經(jīng)營(yíng)制度，應(yīng)予制止。”

在解讀這一政策時(shí)首先要分析這一政策出臺(tái)的背景。當(dāng)時(shí)，第二輪承包開(kāi)始不久，農(nóng)村干部群眾對(duì)農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)這一基本制度能否堅(jiān)持下去存在疑慮。特別是一些鄉(xiāng)村推行的土地流轉(zhuǎn)，存在不少違背農(nóng)民意愿、損害農(nóng)民利益的問(wèn)題。有的隨意改變土地承包關(guān)系，強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)，侵犯了農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán);有的把土地流轉(zhuǎn)作為增加鄉(xiāng)村收入的手段，與民爭(zhēng)利，損害了農(nóng)民的利益;有的強(qiáng)行將農(nóng)戶的承包地長(zhǎng)時(shí)間、大面積轉(zhuǎn)租給企業(yè)經(jīng)營(yíng)，影響了農(nóng)民正常的生產(chǎn)生活;有的借土地流轉(zhuǎn)之名，隨意改變土地農(nóng)業(yè)用途等等。中央認(rèn)為，這些問(wèn)題如不加以糾正，將引發(fā)許多矛盾，甚至動(dòng)搖農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。所以，中央出臺(tái)了這一政策。十多年以后的今天，農(nóng)村干部群眾對(duì)農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)制度長(zhǎng)期不變的政策有了充分的認(rèn)識(shí)，農(nóng)村的法制環(huán)境明顯好轉(zhuǎn)，村民的法律意識(shí)顯著提高，特別是中央政府多次強(qiáng)調(diào)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)必須建立在自愿基礎(chǔ)上，不得損害農(nóng)民利益。上述問(wèn)題基本上可以有效遏制。

從法律層面上講，作為鄉(xiāng)級(jí)人民政府，依法不應(yīng)當(dāng)成為流轉(zhuǎn)主體。但是，作為村級(jí)組織，本身就代表了農(nóng)村土地所有權(quán)的主體，有權(quán)作為承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的發(fā)包方，自然也可以成為“返租倒包”的主體。特別是2002年頒布的《農(nóng)村土地承包法》和2007年頒布的《物權(quán)法》對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等問(wèn)題作了新的規(guī)定，擴(kuò)大了用益物權(quán)的范圍，明確了用益物權(quán)的時(shí)限。如《物權(quán)法》第128條規(guī)定:“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)?！北緱l含有兩層意思，一是肯定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于用益物權(quán)，具備流轉(zhuǎn)的法律基礎(chǔ)。二是沒(méi)有限制流轉(zhuǎn)的主體，也就是說(shuō)，作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的原發(fā)包人可以返租自己發(fā)包出的土地，也可以根據(jù)市場(chǎng)化原則依法將返租的土地轉(zhuǎn)包或者出租給需要土地的種糧大戶或涉農(nóng)的工商企業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營(yíng)。

二、市場(chǎng)主導(dǎo)型模式的探索與評(píng)析

市場(chǎng)主導(dǎo)型模式是將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為生產(chǎn)要素推入市場(chǎng)，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，即土地作為一種稀缺資源進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行交換。土地使用權(quán)流向、流轉(zhuǎn)的價(jià)格等均以效益為中心。在這種流轉(zhuǎn)模式下，土地流轉(zhuǎn)效率大大提高、土地的價(jià)值得到充分體現(xiàn)、村民的收益也隨之提升。因而這種模式是今后我國(guó)土地流轉(zhuǎn)發(fā)展的必然趨勢(shì)。在具體的探索中，有以下幾種創(chuàng)新的流轉(zhuǎn)模式。

1．農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目帶動(dòng)模式。這種模式是以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目帶動(dòng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，從而實(shí)現(xiàn)土地的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。這種新型流轉(zhuǎn)方式一般發(fā)生于經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)或區(qū)域位置比較有利于發(fā)展外向型農(nóng)業(yè)的地區(qū)。產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目帶動(dòng)的機(jī)制是通過(guò)經(jīng)營(yíng)一些高附加值或高技術(shù)含量的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)盈利，吸引農(nóng)民將其承包的土地以出租、入股等方式成為產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的生產(chǎn)要素。帶動(dòng)主體多為大型農(nóng)業(yè)“龍頭企業(yè)”，運(yùn)作的形式多為“龍頭企業(yè)加農(nóng)戶”、“龍頭企業(yè)加基地加農(nóng)戶”或“龍頭企業(yè)加土地合作社加農(nóng)戶”等方式。實(shí)現(xiàn)這種流轉(zhuǎn)方式具體方法主要是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，或者是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出租。在這種流轉(zhuǎn)方式中，農(nóng)戶收入的主要來(lái)源或者是土地的股息、紅利、租金;或者是向龍頭企業(yè)出賣(mài)農(nóng)產(chǎn)品;或者是在龍頭企業(yè)打工的工資性收入。許昌縣天和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有限公司通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，規(guī)劃建設(shè)有機(jī)蔬菜基地1萬(wàn)畝，目前已建成3600畝。鄢陵縣花木科技園區(qū)吸引省內(nèi)外97家企業(yè)入駐，流轉(zhuǎn)土地6．3萬(wàn)畝發(fā)展高檔花木。

這種流轉(zhuǎn)形式的取決于兩個(gè)條件，第一，投資方有能力參與，即投資方主要是一些高附加值或高技術(shù)含量的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，有充足的資金與技術(shù)。第二，投資方愿意參與，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目面臨自然災(zāi)害與市場(chǎng)變化的雙重風(fēng)險(xiǎn)，政府要根據(jù)市場(chǎng)原則，建立健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度。這種模式存在一種不可忽視的問(wèn)題是防止農(nóng)地的非農(nóng)化現(xiàn)象，一方面，作為流入方的企業(yè)在經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目時(shí)，因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)較大，其經(jīng)營(yíng)效益不能滿足其資本的獲利預(yù)期，企業(yè)可能有意無(wú)意地改變土地用途。另一方面，因?yàn)槟壳敖ㄔO(shè)用地審批困難且程序復(fù)雜，不排除一些企業(yè)利用農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的方式獲得土地，進(jìn)而進(jìn)行非農(nóng)開(kāi)發(fā)。如，一些企業(yè)以農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的名義，通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)獲得土地，然后以發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)，休閑農(nóng)業(yè)等名義建設(shè)休閑農(nóng)莊，達(dá)到其變相房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的目的。

2．土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押模式。2008年9月14日，山東棗莊市山亭區(qū)政府向農(nóng)戶發(fā)放了全國(guó)首個(gè)《農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)證》。山亭區(qū)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)介紹，農(nóng)民憑著這個(gè)證，對(duì)自己的土地除擁有使用權(quán)外，還擁有轉(zhuǎn)讓權(quán)、收益權(quán)和抵押權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)土地資本化。為保證土地抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)，棗莊市山亭區(qū)農(nóng)村信用合作聯(lián)社出臺(tái)了《農(nóng)村土地合作社貸款實(shí)施意見(jiàn)》，棗莊市也建立了市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)交易網(wǎng)絡(luò)。農(nóng)民、合作社或銀行拿土地使用產(chǎn)權(quán)證，可到鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地交易所進(jìn)行交易。

這一流轉(zhuǎn)形式存在的問(wèn)題是:我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中并沒(méi)有明確規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押。首部規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的是《農(nóng)村土地承包法》。該法明確規(guī)定可以抵押的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式取得的“四荒地”。至于通過(guò)家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，該法第32條規(guī)定，“可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或其他方式流轉(zhuǎn)”而不包括抵押。但是，這是否意味著禁止家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押呢?其實(shí)不然。第一，從民法理論層面考慮，既然法律沒(méi)有禁止，只要不違反公序良俗、損害公共利益，應(yīng)是允許的，即“法無(wú)禁止即許可”。第二，從實(shí)踐操作上看，法律既然允許通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，而實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的方式也就是通過(guò)拍賣(mài)、變賣(mài)等方式，將土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓，抵押權(quán)人就轉(zhuǎn)讓的價(jià)款優(yōu)先受償，因此，允許家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，并不違背立法的本意，也沒(méi)有超過(guò)法律規(guī)定的允許流轉(zhuǎn)方式的范圍。當(dāng)然，因轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營(yíng)權(quán)要經(jīng)發(fā)包方同意，而抵押則蘊(yùn)含轉(zhuǎn)讓的風(fēng)險(xiǎn)，也應(yīng)經(jīng)發(fā)包方同意方可進(jìn)行。法律之所以沒(méi)有明確規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的一個(gè)立法目的是因?yàn)檗r(nóng)戶在將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立抵押后，因不能清償債務(wù)，債權(quán)人實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)，致使農(nóng)戶失去土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，最終失去土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的社會(huì)保障功能。但是，轉(zhuǎn)讓也能導(dǎo)致同樣的結(jié)果。根據(jù)《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》，無(wú)論以哪種方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)都是可以轉(zhuǎn)讓的，允許其進(jìn)行抵押，與其可轉(zhuǎn)讓性也是一致的。正如有些學(xué)者所言，凡是允許轉(zhuǎn)讓的土地使用，原則上應(yīng)允抵押，這也符合擔(dān)保法的原理。不承認(rèn)抵押就是不承認(rèn)轉(zhuǎn)讓。

在經(jīng)濟(jì)方面，財(cái)產(chǎn)通過(guò)抵押來(lái)實(shí)現(xiàn)其融資功能，進(jìn)而體現(xiàn)財(cái)產(chǎn)效益的最大化。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在農(nóng)民所擁有的全部財(cái)產(chǎn)中所占比例極大，如過(guò)多限制其流轉(zhuǎn)，其財(cái)產(chǎn)價(jià)值得不到充分發(fā)揮。因?yàn)檗r(nóng)民手中有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但缺乏資金來(lái)充分開(kāi)發(fā)土地。若以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定抵押則有利于農(nóng)民籌借資金開(kāi)發(fā)利用土地，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民利益的最大化和農(nóng)業(yè)效益的最大化。

3．農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所模式。2009年4月，作為武漢城市圈“兩型”社會(huì)建設(shè)國(guó)家綜合配套改革的核心區(qū)，武漢市率先開(kāi)展農(nóng)村生產(chǎn)要素市場(chǎng)化交易試點(diǎn)，成立中部首個(gè)農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所。它是繼成都、重慶之后推出的全國(guó)第三家農(nóng)交所。之后，上海農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所正式揭牌。目前武漢農(nóng)交所交易品種涵蓋了當(dāng)前農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易不存在爭(zhēng)議的所有九大類品種，包括農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“四荒地”使用權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織養(yǎng)殖水面承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村集體林地使用權(quán)和林木所有權(quán)、農(nóng)業(yè)類知識(shí)產(chǎn)權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)、農(nóng)村房屋所有權(quán)、農(nóng)村閑置宅基地使用權(quán)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性設(shè)施使用權(quán)。其中，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)承包權(quán)的流轉(zhuǎn)在交易中占比最大。統(tǒng)計(jì)顯示，武漢農(nóng)交所成立的一個(gè)多月內(nèi)，完成16筆交易，涉及土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)類知識(shí)產(chǎn)權(quán)拍賣(mài)、集體荒地出租等幾大類，流轉(zhuǎn)面積達(dá)4．8萬(wàn)畝，交易額接近8億元。

由于目前農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)受到較多制約，農(nóng)民手上的土地證和房屋產(chǎn)權(quán)證，只是一種虛擬的權(quán)利，不能轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)資本。這不僅影響了農(nóng)民的收益，也制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所在這方面做出了大膽的探索。交易所推動(dòng)了農(nóng)村生產(chǎn)要素的市場(chǎng)化改革，將農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)引入我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的大門(mén)。而這種形式的土地流轉(zhuǎn)面臨以下需要解決的問(wèn)題:第一，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)管理制度不健全。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)所流轉(zhuǎn)必須以明晰的土地產(chǎn)權(quán)為前提，即農(nóng)村土地必須擁有獨(dú)立化、法律化和人格化的產(chǎn)權(quán)特點(diǎn)。而我國(guó)目前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)和產(chǎn)權(quán)管理尚未健全，具體表現(xiàn)為:一是產(chǎn)權(quán)界定不清楚，缺乏明確的人格化代表;二是產(chǎn)權(quán)交易法規(guī)不健全，土地產(chǎn)權(quán)所流轉(zhuǎn)仍然缺乏相應(yīng)的法律保障體系。如農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)出售、出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、信托、典當(dāng)?shù)冉灰椎姆煞ㄒ?guī)缺失。特別是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)所流轉(zhuǎn)所涉及到的破產(chǎn)隔離制度、特設(shè)機(jī)構(gòu)的建立及其監(jiān)管、信用評(píng)估、信用增級(jí)、稅收與會(huì)計(jì)制度等仍缺乏相應(yīng)的法律規(guī)定。在現(xiàn)行的法律制度下，土地產(chǎn)權(quán)所流轉(zhuǎn)在操作將遇到很大的法律制約。第二，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易專業(yè)性較強(qiáng)，對(duì)人員素質(zhì)要求比較高。對(duì)于一些專用術(shù)語(yǔ)，非專業(yè)人士是難以理解的，更別提廣大農(nóng)村勞動(dòng)者了。所以，這種模式需要培訓(xùn)大量的專業(yè)技術(shù)人才。第三，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)產(chǎn)權(quán)所流轉(zhuǎn)的定價(jià)模型仍需要進(jìn)一步研究。

三、兩種模式對(duì)我省的啟示與借鑒

上述創(chuàng)新實(shí)踐為我省的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)提供了有益的經(jīng)驗(yàn)，也提出了一些不容忽視的問(wèn)題。

1．發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的主導(dǎo)作用。如前所述，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)推動(dòng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)起著決定性作用。經(jīng)濟(jì)發(fā)展一方面凸現(xiàn)土地的價(jià)值，使土地(承包經(jīng)營(yíng)權(quán))成為生產(chǎn)要素進(jìn)入市場(chǎng)流通;另一方面能促進(jìn)大量農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，大幅度增加農(nóng)民的非農(nóng)收入。只有非農(nóng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到足以吸收大量的農(nóng)村富余勞動(dòng)力，并引導(dǎo)他們合理有序地進(jìn)入城鎮(zhèn)，成為城鎮(zhèn)居民才能穩(wěn)健和持續(xù)的推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)。由于我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是以城市利益為導(dǎo)向的工業(yè)化路線，長(zhǎng)期實(shí)行“二元”就業(yè)政策和“二元”勞動(dòng)力市場(chǎng)，城鄉(xiāng)之間存在嚴(yán)重的壁壘，農(nóng)民無(wú)法與城市居民擁有平等的就業(yè)機(jī)會(huì)，阻礙了農(nóng)村富余勞動(dòng)力非農(nóng)就業(yè)的實(shí)現(xiàn)，也直接影響我省農(nóng)村土地轉(zhuǎn)移的實(shí)現(xiàn)。所以，在著力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，加快我省城鎮(zhèn)化步伐，逐步消除戶籍障礙，打破城鄉(xiāng)壁壘，為農(nóng)民工提供平等的就業(yè)機(jī)會(huì)。

2．規(guī)范政府和村民組織的行為，充分發(fā)揮市場(chǎng)在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的引導(dǎo)作用。在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中，政府的作用主要體現(xiàn)在宣傳、服務(wù)和監(jiān)管等方面。在宣傳方面，第一，宣傳黨的土地政策和農(nóng)村社會(huì)保障政策，宣傳現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和集約化經(jīng)營(yíng)對(duì)增加農(nóng)民收入、抵御自然災(zāi)害和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的重大意義。重點(diǎn)突出我黨土地政策的長(zhǎng)期穩(wěn)定性和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，打消他們的顧慮，支持社會(huì)工商資本到農(nóng)村租賃農(nóng)戶承包地，投資農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，興辦或與農(nóng)民聯(lián)辦農(nóng)業(yè)企業(yè)。在服務(wù)方面，創(chuàng)造有利于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的政策環(huán)境。在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)上，政府要建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)服務(wù)體系。盡快建立覆蓋縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)的土地承包和流轉(zhuǎn)信息系統(tǒng)，構(gòu)建完善的流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)和暢通的流轉(zhuǎn)渠道，及時(shí)收集和發(fā)布流轉(zhuǎn)信息縣鄉(xiāng)兩級(jí)依托農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)成立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織。在監(jiān)管方面，首先要規(guī)范基層人民政府的監(jiān)管權(quán)利及權(quán)利行使的程序，特別要注意，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)戶或村民組織，防止濫用權(quán)利，損害農(nóng)民的合法權(quán)益。第二，做好集體土地所有權(quán)確權(quán)登記頒證工作，將權(quán)屬落實(shí)到法定行使所有權(quán)的集體組織。堅(jiān)決禁止和糾正違法收回農(nóng)民承包土地的行為。第三，要嚴(yán)格土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理工作規(guī)程。要強(qiáng)化合同管理合同簽訂必須合法、公正、透明，防止欺詐行為。第四，政府要清醒地認(rèn)識(shí)到工商資本長(zhǎng)時(shí)間、大面積租賃農(nóng)戶承包地的潛在風(fēng)險(xiǎn)，注意一些帶普遍性和苗頭性的問(wèn)題，把住關(guān)口，加強(qiáng)審查，嚴(yán)格監(jiān)管。流轉(zhuǎn)中不得改變土地集體所有性質(zhì)、不得改變土地用途，保證國(guó)家糧食安全。

3．制訂《河南省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)辦法》等地方法規(guī)，確定流轉(zhuǎn)各方的權(quán)利義務(wù)，明確流轉(zhuǎn)程序，確保承包權(quán)人的合法權(quán)益。創(chuàng)新和完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和程序，最大限度地保護(hù)農(nóng)民權(quán)益。立法中，放寬流轉(zhuǎn)限制，強(qiáng)化對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)保護(hù)，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。在完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度方面，第一，應(yīng)明確規(guī)定農(nóng)民擁有占有、使用、收益和處分等土地物權(quán)的全部權(quán)能。明確農(nóng)村土地屬農(nóng)民集體所有制的具體形式、土地所有權(quán)的行使和保護(hù)方式。第二，要明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以根據(jù)自愿原則進(jìn)行抵押融資。第三，明確規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的形式與程序，依法促進(jìn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。

4．探索土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的新方式。河南省正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)時(shí)期，土地資源不足是我們必須面對(duì)的長(zhǎng)期的突出的矛盾。目前全省現(xiàn)有耕地保有量791．47萬(wàn)公頃，到“十二五”末將保持在790．38萬(wàn)公頃左右。從用地需求看，2015年全省城鎮(zhèn)化率要達(dá)到48%，屆時(shí)城鎮(zhèn)人口將達(dá)到4800萬(wàn)，也就是說(shuō)，未來(lái)五年需要從農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口近800萬(wàn)，僅此一項(xiàng)用地需求近140萬(wàn)畝。所以探索多種形式農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，對(duì)節(jié)約土地資源，帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義。既然是創(chuàng)新或探索，必然要突破現(xiàn)有體制或者機(jī)制方面的限制。“反租倒包”、抵押就是典型的案例。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，資本市場(chǎng)逐漸形成，土地證券化的研究也在深入進(jìn)行。上海、武漢、重慶等地的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所也為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證券化奠定了基礎(chǔ)。以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股成立土地合作社事實(shí)上是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證券化的開(kāi)始。如何通過(guò)資本市場(chǎng)的功能，推動(dòng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)將成為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的創(chuàng)新熱點(diǎn)。但是，探索和創(chuàng)新必須建立在依法、自愿、有償基礎(chǔ)上，堅(jiān)持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中“三個(gè)不得”，即不得改變土地集體所有性質(zhì)、不得改變土地用途、不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。這是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是必須遵循的重大原則。

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