伊強

(北京信息科技大學(xué)人文社科學(xué)院，北京100192)

長期以來，政府作為公共物品的提供者，往往是直接舉辦生產(chǎn)公共物品的機構(gòu)，通過這些機構(gòu)向公眾提供服務(wù)。這種行政服務(wù)體制，導(dǎo)致政府精簡“減不掉”，政府運行成本高、效率低，顯然這不是當(dāng)前我國政府職能轉(zhuǎn)變所追求的目標(biāo)。政府通過向社會組織購買公共物品與公共服務(wù)，引入競爭機制，能夠降低政府的成本，向公眾提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，已經(jīng)逐漸被各級政府重視和選擇。

一、政府購買社會組織公益服務(wù)項目的重要意義

當(dāng)前，我國政府對購買服務(wù)工作非常重視?！笆濉币?guī)劃綱要又對擴大購買服務(wù)、擴大政府采購服務(wù)產(chǎn)品范圍進行了明確部署。財政部在“十二五”政府采購工作規(guī)劃中提出，要結(jié)合基本公共產(chǎn)品和服務(wù)提供方式改革，逐步將高技術(shù)服務(wù)、商務(wù)服務(wù)、社會工作服務(wù)等專業(yè)服務(wù)和公共服務(wù)項目納入政府采購管理范圍。

1．政府購買社會組織服務(wù)項目有利于改善公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。政府采購制度最早體現(xiàn)在美國1761年的《聯(lián)邦采購法》，政府購買服務(wù)主要是20世紀(jì)80年代以來的國際社會新趨勢。購買領(lǐng)域非常廣泛，主要包括教育、公共衛(wèi)生、養(yǎng)老、殘疾人服務(wù)、住房、就業(yè)、文化等方面，社會組織是公共服務(wù)購買的重要承接主體。隨著我國經(jīng)濟和社會發(fā)展與改革的深入，由于政府自身的成本、效率、專業(yè)化程度等原因，自身生產(chǎn)、供給公共服務(wù)的局限性愈發(fā)突出，已經(jīng)不能滿足公眾日益增長的公共服務(wù)需求。在有限的公共資源條件下，需要多元化的公共服務(wù)提供機制，在數(shù)量和質(zhì)量兩個方面增強公共服務(wù)的供給，實現(xiàn)公共資源的有效使用。與政府自身生產(chǎn)公共服務(wù)相比，通過非營利性或者營利性的組織提供專業(yè)化服務(wù)，有利于提供高質(zhì)量的公共服務(wù)產(chǎn)品，尤其是其專業(yè)化的人員隊伍，有利于提高管理效率，從而提高服務(wù)生產(chǎn)效率，更深入、徹底地把公共服務(wù)落到實處。

2．政府購買社會組織服務(wù)項目有利于促進公共財政體系建設(shè)，轉(zhuǎn)變政府角色和職能。改善民生、加快社會建設(shè)的任務(wù)，如教育、醫(yī)療、社會保障、就業(yè)和收入分配等，都離不開公共財政體系。公共財政是與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的財政體制，以市場失效作為財政職能定位的經(jīng)濟依據(jù)，以公共需要為財政支出的前提。政府購買社會組織公益服務(wù)項目正是將那些部分可由市場提供的公共服務(wù)交由市場來提供，將政府的職能轉(zhuǎn)為糾正市場失靈的領(lǐng)域之中。政府購買社會組織公益服務(wù)項目，即政府對于某些設(shè)立的特定的公共服務(wù)目標(biāo)，不是自己使用財政資金運作完成，而是通過各種模式建立契約關(guān)系，由社會組織或者營利組織等其他主體來提供公共服務(wù)，而政府支付相應(yīng)的資金的模式。簡言之，即政府提供資金，社會組織承包部分公共服務(wù)，通過合同關(guān)系實現(xiàn)特定公共服務(wù)目標(biāo)，其本質(zhì)上是公共服務(wù)的契約化。這樣，就會使政府從傳統(tǒng)的應(yīng)接不暇的事務(wù)管理中解放出來，擺脫我國機構(gòu)改革中先“精簡”再“膨脹”的窘境，真正為建立“小政府、大社會”打下基礎(chǔ)。

3．政府購買社會組織公益服務(wù)項目有利于促進實現(xiàn)公共服務(wù)均等化。公共服務(wù)均等化就是人人都能享受到公共服務(wù)，享受的機會是平等的。公共服務(wù)均等化有助于公平分配，實現(xiàn)公平和效率的統(tǒng)一。當(dāng)前，我國基本公共服務(wù)的非均等化問題比較突出，已經(jīng)成為危害社會“和諧”的主要因素，并由此使地區(qū)間、城鄉(xiāng)之間、不同群體之間在基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療、社會保障等基本公共服務(wù)方面的差距逐步拉大，并已成為社會公平、公正的焦點問題之一。因此，實行公共服務(wù)均等化在當(dāng)前具有非同尋常的重大意義。十七大報告中指出，縮小區(qū)域發(fā)展差距，必須注重實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，引導(dǎo)生產(chǎn)要素跨區(qū)域合理流動;要圍繞推進基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善公共財政體系。通過政府購買服務(wù)，使長期得不到公共服務(wù)覆蓋的地區(qū)和人們切實平等的享受到本應(yīng)得到的服務(wù)。尤其是我國廣大農(nóng)村地區(qū)，公共服務(wù)特別薄弱，只有改變這一現(xiàn)狀，才能為增強政府的凝聚力、建設(shè)和諧社會創(chuàng)造條件。

4．政府購買社會組織公益服務(wù)項目有利于社會組織的發(fā)展。政府購買社會組織公益服務(wù)項目可以促進社會組織發(fā)展，實現(xiàn)公共服務(wù)主體的多元化。對社會組織而言，接受委托是政府對社會組織功能作用的極大肯定，購買服務(wù)為社會組織的持續(xù)發(fā)展提供了不竭動力，項目運作使社會組織自身優(yōu)勢得以充分發(fā)揮，也讓社會組織公信力不斷得到證明和提升。通過開展政府購買服務(wù)項目，社會組織在很大程度上解決了經(jīng)費來源問題，從而解決了專職工作人員的工資福利待遇，使社會組織能留住優(yōu)秀人才并安心工作，能有效承接和完成政府委托的工作任務(wù)，能更好地結(jié)合自身特點發(fā)揮積極作用。這些無疑將進入一個良性循環(huán)，也勢必促進社會組織進一步良性發(fā)展，實現(xiàn)了社會組織與政府的互相聯(lián)系和互相監(jiān)督，確保了社會組織不會被排斥在公共服務(wù)體制之外，使社會組織成為政府職能延伸的執(zhí)行者。

二、政府購買社會組織服務(wù)存在的主要問題

將由政府承擔(dān)的服務(wù)逐步轉(zhuǎn)移或委托給相應(yīng)的社會組織承擔(dān)，使政府逐漸從公益服務(wù)的提供者轉(zhuǎn)變?yōu)楸ＷC者，從直接擁有和管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫ㄒ?guī)劃和監(jiān)督評估，從而形成政府主導(dǎo)、社會參與、群眾受益的社會事業(yè)可持續(xù)發(fā)展新格局。

1．公共服務(wù)購買尚未被納入政府法定采購范圍，缺乏相應(yīng)的制度保障。從全國范圍看，尚未出臺全國統(tǒng)一的政府向社會組織購買服務(wù)等鼓勵社會組織發(fā)展的相關(guān)指導(dǎo)性文件，只有北京等極少數(shù)地方政府制定公布了《政府購買社會組織服務(wù)項目指南》;從業(yè)務(wù)主管單位層面看，絕大多數(shù)政府職能部門還未充分認(rèn)識到政府購買服務(wù)對于促進社會健康發(fā)展的重要意義，也未制定相應(yīng)的扶持、優(yōu)惠政策。因此，關(guān)于購買服務(wù)項目的相關(guān)立法還有待快速提到議事日程上來。

2．政府購買服務(wù)項目有待進一步拓展。從全國來看，一些地方政府雖然已嘗試著向社會組織購買服務(wù)，但委托的項目也僅限于一般的公共服務(wù)，而涉及到社會保障、社會救助等重要業(yè)務(wù)領(lǐng)域的公共服務(wù)還是很難在實踐中看到。這導(dǎo)致現(xiàn)有委托項目比較單薄，職能轉(zhuǎn)移的空間還有待進一步拓展。

3．政府購買服務(wù)項目的行為有待規(guī)范。在政府購買服務(wù)操作流程上，存在一定程度的隨意性。對項目的設(shè)定及招標(biāo)評估等，缺乏科學(xué)合理界定;對承接項目的社會組織選擇上，存在比較明顯的傾向性。在程序上，購買公共服務(wù)的資金預(yù)算不公開;購買缺少規(guī)范流程或程序;資金信息不公開，公開競爭未成為一般原則;監(jiān)督管理機制不明確。在購買主體的關(guān)系上，存在購買雙方非獨立、平等關(guān)系，政府單向主導(dǎo)，低成本購買，職權(quán)介入的問題。同時，政府購買服務(wù)的年度財政經(jīng)費預(yù)算還存在很大程度的不確定性，在經(jīng)費的預(yù)算、撥付、額度、使用等環(huán)節(jié)上，還沒有建立起一整套標(biāo)準(zhǔn)。在數(shù)量上，公共服務(wù)購買的資金規(guī)模小;購買領(lǐng)域有限，教育、衛(wèi)生等主導(dǎo)性公共服務(wù)領(lǐng)域購買有限;購買對象范圍狹窄，以事業(yè)性或政府自己組建組織居多。政府購買社會組織公益服務(wù)項目不同于公共事業(yè)的財政撥款。撥款主要面向特定組織，根據(jù)組織運作預(yù)算進行;購買則主要針對特定的公共服務(wù)標(biāo)的，公開競爭獲得，以服務(wù)績效而不是組織過程作為考核依據(jù)。

4．社會組織自身建設(shè)和能力有待加強。由于受到傳統(tǒng)體制的影響，我國社會組織發(fā)展仍然比較滯后。從有能力承接政府委托服務(wù)項目的社會組織數(shù)量來看，明顯不能滿足現(xiàn)實的要求。現(xiàn)有的社會組織也存在人員少，缺乏專業(yè)人才、經(jīng)營管理人員;缺乏科學(xué)管理經(jīng)驗;缺乏開拓性、靈活性和創(chuàng)新精神，難以承接較為復(fù)雜、涉及面廣的民政事務(wù)和公益、福利服務(wù)，社會組織的自身規(guī)范化建設(shè)和能力建設(shè)需要進一步加強，特別是公共服務(wù)的專業(yè)性建設(shè)將是社會組織面臨的最迫切的任務(wù)。

三、完善政府購買社會組織服務(wù)的對策建議

1．建立健全政府購買社會組織服務(wù)制度，為政府購買服務(wù)提供政策與法律保障。制度的建立和完善，是政府依法行政的前提。要建立以項目為導(dǎo)向的政府購買服務(wù)長效機制，將購買社會組織公共服務(wù)的資金列入政府預(yù)算，強化政府信息公開制度，保證政府購買服務(wù)行為過程公平、公正和透明。北京市2011年率先首次發(fā)布《政府購買社會組織服務(wù)項目指南》，但愿這種嘗試很快在全國形成趨勢。

2．探索和拓寬社會組織服務(wù)內(nèi)容，為政府購買服務(wù)提供項目支撐。從現(xiàn)狀來看，政府購買社會組織公益服務(wù)項目主要體現(xiàn)在服務(wù)民生類，包括扶貧救助、扶老助殘、醫(yī)療衛(wèi)生、文體科普、婦幼保護、服務(wù)“三農(nóng)”、法律援助、支教助學(xué)、生態(tài)環(huán)境、促進就業(yè)、擁軍優(yōu)屬、社區(qū)服務(wù)等公益服務(wù)項目。而對于社會組織在參與社會管理和社會建設(shè)中開展的流動人口管理、社會矛盾調(diào)解、社會綜合治理、應(yīng)急救援、消防安全、社區(qū)管理服務(wù)、公共安全等方面的公益服務(wù)項目，則明顯滯后。因此，要深入挖掘政府購買服務(wù)項目，充分調(diào)動社會組織積極性，以實現(xiàn)提高政府服務(wù)效能、節(jié)約服務(wù)成本以及社會組織能量有效釋放的雙贏局面。

3．完善政府購買服務(wù)機制，保障契約透明度。為規(guī)范政府購買行為，應(yīng)逐步建立政府購買服務(wù)的項目立項、經(jīng)費預(yù)算、信息發(fā)布、招標(biāo)方式、項目管理、績效評估等長效配套機制，將購買、委托、評估、認(rèn)證、問責(zé)等諸環(huán)節(jié)納入相應(yīng)的法定程序，為社會組織參與提供制度化的渠道，為“購買服務(wù)”納入公共財政體制提供政策依據(jù)和切實保證。建立以項目為導(dǎo)向的契約化管理模式，以契約明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，并按契約履行各自的權(quán)利和義務(wù)。委托第三方專業(yè)機構(gòu)，對社會組織在政社合作前資質(zhì)審核，合作中跟蹤調(diào)查，合作完成后社會績效評估，形成優(yōu)勝劣汰的公平競爭激勵機制。同時創(chuàng)新社會監(jiān)督機制，建立與信息披露制度、財稅扶持政策等相適應(yīng)的社會監(jiān)督體系，將群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督與社會參與、新聞媒體、法律手段等有機結(jié)合起來，對政府行政行為實施有效監(jiān)督。

4．增強社會組織的能力，為政府購買服務(wù)創(chuàng)造社會條件。實行政府購買服務(wù)，必然涉及到誰來提供服務(wù)的問題。而社會組織只有不斷提升能力和影響力，才能真正成為政府職能部門可以信賴和托付的伙伴。因此，社會組織首先要找準(zhǔn)自身的角色定位，確立自身的獨立性、自主性和代表性，確保非營利性和社會公信力;要不斷完善自身能力建設(shè)和內(nèi)部治理機制，提升服務(wù)能力、治理能力、創(chuàng)新能力和社會互動的能力，充分發(fā)揮功能作用，確保委托服務(wù)項目工作任務(wù)的圓滿完成;要提升社會組織核心競爭力，重視社會組織工作人才的培養(yǎng)，鼓勵參與和提供崗位技能培訓(xùn)，如組織管理、會員管理、政策法規(guī)、項目管理、籌資策略、管理人員能力與知識等方面的培訓(xùn)，加快工作人員專業(yè)化、職業(yè)化進程，以滿足不斷發(fā)展、變化的公共服務(wù)的要求。

目前，我國已進入以政府轉(zhuǎn)型為重點的改革攻堅階段，轉(zhuǎn)變政府職能，加快創(chuàng)建多元社會主體參與公共服務(wù)和社會管理新格局，勢在必行。在政府保障的基本公共服務(wù)提供上，應(yīng)該更多地利用社會資源，建立購買服務(wù)的機制。要逐步做到凡適合面向社會購買的基本公共服務(wù)，都采取購買服務(wù)的方式;不適合或不具備條件購買服務(wù)的，再由政府直接提供。我們有理由相信，“服務(wù)民生”這項宏偉藍(lán)圖必將迎來更加嶄新、更加有效的新機制。

［1］賈西津．中國非盈利部門戰(zhàn)略研究［M］．北京:清華大學(xué)出版社，2005．

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［3］王名．中國NGO研究2001——以個案研究為中心［R］．北京聯(lián)合國區(qū)域發(fā)展中心，2000．

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