馬 利

(中央社會主義學院,北京 100081)

政黨建設的重要環(huán)節(jié)之一是建立良好而有效的政黨監(jiān)督機制,其關乎政黨的生存與發(fā)展,是現(xiàn)代政黨政治中不容忽視的內容。改革開放以來,隨著政治民主的發(fā)展,中國的政黨監(jiān)督建設不斷發(fā)展,但如何借鑒發(fā)達國家的政治文明和政黨監(jiān)督建設的成果,更好地構建和完善中國的政黨監(jiān)督機制和體系,仍是擺在我們面前的重要課題。

西方一些發(fā)達國家,其政黨政治發(fā)展得已較為成熟,值得我們認真借鑒,而新加坡作為亞洲的重要國家,其社會文化和政黨政治生態(tài),與我們有更多的接近之處,其政黨的運行和監(jiān)督機制,亦值得我們認真研究。

一、新加坡政黨特色

在亞洲國家中,由于自身的社會歷史基礎、現(xiàn)代化成長階段和政治生態(tài)發(fā)展,部分國家的政黨政治表現(xiàn)為權威政治,即一黨獨大制,由一個強勢政黨穩(wěn)定執(zhí)政或大多數(shù)時期連續(xù)執(zhí)政。這些國家有的屬于形式上的多黨制,實質上的一黨制,有的屬于單極多黨制,如新加坡、馬來西亞、印度尼西亞等國。此種政黨體制與這些國家的具體國情緊密相連,在一黨居支配地位的政黨體制環(huán)境中,在野黨對執(zhí)政黨的監(jiān)督往往有限而積弱,政黨監(jiān)督的效應往往主要表現(xiàn)在執(zhí)政黨的自我監(jiān)督中。由于政黨制度化程度的差異,一黨支配制國家執(zhí)政黨的自我監(jiān)督的水平也不盡相同,這其中,新加坡作為政黨制度化程度較高的國家,在完善執(zhí)政黨自我監(jiān)督機制方面尤為突出。其作為“東方權威主義體制”最具代表性的國家之一,在確立權威政治,提出“亞洲價值觀”的同時,卓有成效地實現(xiàn)了執(zhí)政黨的“自凈”,絕對的權力沒有導致絕對的腐敗,創(chuàng)造了西方政治家和學者眼中的一個“特例”。新加坡的執(zhí)政黨人民行動黨和政府的廉潔一直是舉世公認的,據有關資料顯示,1995年,新加坡 7萬多名公務員中,僅有 9人涉及貪污;1997年,在瑞士洛桑國際管理與發(fā)展研究院出爐的各國廉潔度排名中,新加坡列為亞洲國家之最[1];1998年,國際透明機構發(fā)布世界各國和地區(qū)腐敗調查指數(shù),新加坡廉潔水平居全球第 7,而中國香港居第 16位,日本居第 25位,韓國居43位,中國內地居第 52位[2];2009年,透明國際公布國際清廉指數(shù),新加坡位列全球最廉潔的國家第 3名[3];2010年,透明國際公布國際清廉指數(shù),新加坡與丹麥、新西蘭并列第一,中國香港居第 13位,中國內地居第 78位[4]。新加坡的模式,在一黨居優(yōu)的政黨體制中具有典型意義,對于此類政黨體制的國家具有更直接的可借鑒性。

二、實施強勢教育

新加坡人民行動黨注重反腐倡廉工作從源頭抓起,因而十分重視對黨員的教育。李光耀強調:“當你加入行動黨時,就像加入神圣的行列。”[5]致力于通過對本黨成員和公務員的教育,在新加坡營造一種廉潔奉公的政治文化?！傲疂嵉恼苇h(huán)境是我們最寶貴的資產?！盵6]人民行動黨上臺伊始,就建立了公務員政治學習中心。每個公務員就職必須填寫宣誓書,宣誓克盡職守、廉潔奉公、絕不違法,如有違犯,愿受最嚴厲懲處。每個公務員每年還必須接受專業(yè)培訓不少于 10個小時。此外,新加坡還將這項教育納入社會教育之中。新加坡的中學即設有反貪舉廉的課程,從青少年起就開展此項教育。社會各界也經常舉辦不同形式的反貪教育活動,媒體和社會輿論均進行倡廉肅貪的宣傳,在全社會形成廉潔守法,奉公盡職的氛圍。

三、建立制度法規(guī)體系,嚴格管理

新加坡執(zhí)政黨在黨內管理和公務員規(guī)范方面制定了許多具體的法規(guī)、制度,慎密周到、明確具體,如財產申報制度、品德考核制度、法院宣誓制度、行為跟蹤制度、權力制衡制度等。人民行動黨奉行從嚴治黨的原則,規(guī)定黨員干部不論級別高低,均不能享有特權,不能超越法規(guī),次長以上干部不能涉入經濟活動?！墩珓諉T行為守則和條例》規(guī)定,每個公務員及其配偶每年都要申報其財產,申報的內容包括動產、不動產、銀行儲蓄、股票等。高級干部、內閣成員須向總理申報并接受審查,其他官員向公共服務局申報并接受審查。如果發(fā)現(xiàn)財產申報不實或財產來源說不清,即被認為貪污而處以刑罰。為了約束黨的領袖人物,防止“黑金政治”出現(xiàn),還制定《政治捐款法令》,嚴格規(guī)定政治捐款的數(shù)額及捐款者的資格與程序[7]。新加坡政府制定了《公務員指導手冊》,要求每個公務員對自己的工作活動,都要記入工作活動日記,由各單位常任秘書定期批閱,檢查其是否有貪污違法行為。一旦發(fā)現(xiàn)問題,即報告貪污調查局進行調查。常任秘書制是人民行動黨政府內部專設的組織監(jiān)督機制,設于政府各部,其地位僅次于部長、高級政務部長、高級政務次長,專司管理和監(jiān)督本部門的公務員。新加坡在各級官員的權力行使中,“盡量減少政府官員的自行處理權,例如,批準發(fā)給執(zhí)照或許可證的權力”,權力的運用“實行雙重檢查制度,確保一個官員的決定必須由另一個官員審查或監(jiān)督”[8]。政府官員或公務員必須獲上司批準,才可有兼職行為,否則即屬犯罪。

另外,新加坡推行嚴刑峻法,實行重典治世。其制定的現(xiàn)行法律達 500余種,在法律面前人人平等,不論是官是民、黨內黨外、本國人還是外國人,一旦觸犯法律,一律嚴懲不貸。即使情節(jié)不嚴重,也代價慘重。新加坡鞭刑和絞刑的保留,舉世聞名,雖然屢被西方社會指責,但卻有效地震懾了犯罪行為。這些都使新加坡不但維系了執(zhí)政黨和政府的高度清廉,也“成為全球最安全的工作和居住地”[9]。

四、建立獨立而權重的反腐機構

新加坡針對政府公務員專門建立貪污調查局,負責調查官員的腐敗問題。貪污調查局直屬總理署,獨立運行,凌駕于各級部門和官員之上,并被《反貪污法》賦予諸多特權。調查局長和特別調查員可動用特別權力實施調查,不用逮捕證就可逮捕貪污受賄嫌疑人,有權進入各部門機構索要任何內部資料,有權入室搜查,有權沒收涉罪財物并將涉嫌人提交司法審判。根據人民行動黨的指導思想,貪污調查局“集中力量對付職位較高的大魚”[10],幾十年來,查處了幾位部長級高官大案。審計總署是另一預防腐敗機構,審計長由總理推薦總統(tǒng)任命,獨立運行,監(jiān)控國家財政和資源使用方面的薄弱環(huán)節(jié)和漏洞,如發(fā)現(xiàn)腐敗問題,則向反貪污調查局報告。

五、待遇支持和制約

高薪養(yǎng)廉、厚祿養(yǎng)賢,是新加坡執(zhí)政黨和政府防止腐敗的一項重要舉措,人民行動黨政府被稱為世界最昂貴的政府。公務員享受優(yōu)厚的薪金和福利待遇,使其不思貪腐,不必貪腐。對新加坡高官薪金過高的責備,吳作棟曾指出,1994年新加坡生產總值是 890億新元,增加 1%,即多 8.9億新元,減少 3%,即少26.7億新元,而部長們薪金的總和只有 2200萬新元。花費 2200萬新元保證優(yōu)異人才領導國家每年至少取得 1%的增長,當然要比省下這筆開支致使人才素質下降、松懈職守、貪腐出現(xiàn)使國家收入可能減26.7億新元明智。并指出,菲律賓前總統(tǒng)馬科斯的薪金遠低于新加坡資政李光耀,但其實際財富遠高出后者許多倍[11]。支付官員高薪從而減少政府的隱性損失,實現(xiàn)國家利益的最大化,是新加坡高薪養(yǎng)廉的指導思想。

另外,政府還對公務員實行公積金制度。公職人員和單位每月都要拿出一定比例的薪金儲存在本人名下,供公務員退休后使用。這是一筆數(shù)額不小而十分重要的職金,是公務員晚年生活的保障。公務員一旦犯法,個人公積金即會被悉數(shù)沒收,使其此后的生活陷于困窘,這些也有效地制約著公務員的行為。

六、密切聯(lián)系民眾,傾聽基層和民眾意見

新加坡人民行動黨一黨獨大長期執(zhí)政,幾乎掌握了所有的政治資源。“人民行動黨就是政府,政府就是人民行動黨”。在這種情況下,為保證執(zhí)政黨與人民之間的凝聚力,增加執(zhí)政黨的合法性,人民行動黨極為重視體察下情、追隨民意,推行了一系列密切聯(lián)系民眾的措施。黨的高級干部很多都擔任基層支部的領導,直接了解基層組織的想法并發(fā)揮作用。黨的議員均擔任一個選區(qū)的支部書記,每周一晚接待選民上訪。人民行動黨還建有部長定期訪問選區(qū)制度,傾聽民眾訴求,及時下情上達。黨的上下級,上至總理、下至科長,均須與下層溝通。除官方渠道外,人民行動黨還建立了多樣化的渠道加強與民眾的聯(lián)系。例如,在中央設人民協(xié)會,由黨的秘書長任主席,每個選區(qū)設有“公民咨詢委員會”、“社區(qū)管理委員會”、“居民委員會”等,實現(xiàn)黨和政府與民眾的雙向交流,使決策過程得以上下互動,得以及時調整。人民行動黨奉行精英治國,同時倡導群眾路線,凡涉及民眾利益的重大決策,都經過公開辯論,充分聽取民眾意見后進行修正。

新加坡執(zhí)政黨的運行和管理模式是在政黨領袖的政治理念和新加坡獨特的國情下形成的。人民行動黨執(zhí)政以來,以一黨支配性的地位,形成了密切融合的政黨與政府的關系,這種政黨政府的類型,由于東西方社會和政黨政治生態(tài)的差異,目前仍未充分納入西方學者的研究視線之內[12]。一方面,新加坡執(zhí)政黨奉行國政為先的治國方略,將國家建設、經濟發(fā)展和社會轉型置于首位,在國家的治理中,政黨隱身在國家的背后,黨的政策、意圖,大多通過國家手段而實現(xiàn),在社會公眾面前往往看不到黨的機構和黨的行為。因此,許多黨內管理包括黨內監(jiān)督行為也往往是借助于國家語言來進行的。“政黨國家化”使得某些政黨監(jiān)督的內容與方式和國家約束融為一體,也使這種監(jiān)督顯得更為單純和剛性。另一方面,在監(jiān)督機制的設置上,新加坡執(zhí)政黨政府充分實現(xiàn)了對官員和公務員隊伍腐敗及其他違法行為的監(jiān)督。而在黨和國家方針政策、戰(zhàn)略決策等方面,監(jiān)督效應則顯得不足,其更多地是依賴于執(zhí)政黨領袖與精英團體的政治智慧和超群素質。

[1][11] 孫景峰.新加坡人民行動黨執(zhí)政形態(tài)研究[M].北京:人民出版社,2005.262,131.

[2] 透明國際機構.1998年腐敗洞察指數(shù)[Z].新華社華盛頓電,1999-09-20.

[3] 國際反腐組織“透明國際”:最廉潔國家新加坡第三[N].聯(lián)合早報,2009-11-18.

[4] 2010年全球清廉度排行榜:丹麥新西蘭新加坡并列第一 [EB/OL].http://www.thinkershow.com,2010-10-27.

[5][6] 李光耀.李光耀 40年政論選 [M].北京:現(xiàn)代出版社,1994.487,237.

[7] 政治捐款法令明天起生效 [N].聯(lián)合早報,2001-02-14.

[8] 劉國雄.新加坡的廉政建設[M].北京:人民出版社,1994.58.

[9] 反駁“新加坡不顧人權死刑率世界最高”指責內政部:國際特赦組織荒謬之至[N].聯(lián)合早報,2004-01-18.

[10] 李光耀.經濟騰飛——李光耀回憶錄 [M].北京:外文出版社,2001.155.

[12] 讓·布隆代爾,毛里齊奧·科塔著.曾淼,林德山譯.政黨政府的性質——一種比較性的歐洲視角[M].北京:北京大學出版社,2006.1～17.