鄒 星鐘 晟

（1.中共南昌市委黨校，江西 南昌 330003）

試論全民普法保障措施的問(wèn)題與對(duì)策

鄒 星1鐘 晟1

（1.中共南昌市委黨校，江西 南昌 330003）

法制宣傳教育是提高全民法律素質(zhì)、推進(jìn)依法治國(guó)基本方略、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。當(dāng)前，普法依法治理工作進(jìn)入到第六個(gè)“五年規(guī)劃”，分析全民普法保障措施的現(xiàn)狀，并提出有效的對(duì)策，是十分必要的?！傲濉逼辗ǖ捻樌_(kāi)展，必將為推進(jìn)法治進(jìn)程、構(gòu)建和諧社會(huì)，促進(jìn)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)持續(xù)快速健康發(fā)展提供保障。

全民普法；保障措施；問(wèn)題與對(duì)策

全民普法已經(jīng)走過(guò)二十多年的歷程。二十多年來(lái)，法制宣傳教育作為民主法制建設(shè)中的思想基礎(chǔ)工作，為推動(dòng)依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的進(jìn)程，發(fā)揮了巨大的作用。2011年，“六五”普法將正式啟動(dòng)，依法治國(guó)總體要求將越來(lái)越高、社會(huì)各界的期望將越來(lái)越強(qiáng)、法治宣傳教育拓展的空間和舞臺(tái)將越來(lái)越大。

一、全民普法保障措施中存在的問(wèn)題

眾所周知，在構(gòu)建和諧社會(huì)的進(jìn)程中，加強(qiáng)法制宣傳教育，提高公民的法律素質(zhì)和全社會(huì)的法制化管理水平，切實(shí)推進(jìn)依法治國(guó)方略，把和諧的社會(huì)關(guān)系牢固地建立在民主法治之上，是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要內(nèi)容。深入開(kāi)展法制宣傳教育是增強(qiáng)人們法律意識(shí)和法制觀(guān)念的重要途徑，是構(gòu)建和諧社會(huì)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段，保證法律的有效實(shí)施是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要保障。盡管法制宣傳如此重要，但是縱觀(guān)二十多年的普法進(jìn)程，對(duì)于法制宣傳的保障措施還有許多不到位的地方：

第一，普法依法治理無(wú)法可依，沒(méi)有相應(yīng)的法律保障。我國(guó)已將“依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”這一基本治國(guó)方略寫(xiě)入憲法，對(duì)法制的重視程度可見(jiàn)一斑，但目前還沒(méi)有一部全國(guó)性的法律對(duì)普法進(jìn)行規(guī)范。有的地方有條例，但僅限于對(duì)法制宣傳教育工作進(jìn)行規(guī)范，依法治理工作則很少涉及，致使法制建設(shè)工作長(zhǎng)期處于無(wú)法可依，甚至出現(xiàn)用傳統(tǒng)行政手段抓法制建設(shè)的現(xiàn)象。

第二，普法組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制不夠完善。法制宣傳教育是一項(xiàng)全民性工作，涉及面廣，因此建立一個(gè)具有指揮全局的權(quán)威性的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)普法目標(biāo)向更高層次邁進(jìn)的關(guān)鍵所在。前些年，通過(guò)各級(jí)普法機(jī)構(gòu)的努力，基本保證了普法工作的順利進(jìn)行。但是，隨著普法依法治理工作的深入，工作機(jī)構(gòu)不協(xié)調(diào)、不適應(yīng)的問(wèn)題更為突出。有些單位的領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)調(diào)工作忙，沒(méi)有把普法學(xué)習(xí)列入年度學(xué)習(xí)計(jì)劃，或列入計(jì)劃流于形式、沒(méi)有組織安排學(xué)習(xí)，大大影響了普法工作的實(shí)效。

第三，普法相關(guān)制度還不夠健全，雖然近些年在考核制度、評(píng)比獎(jiǎng)勵(lì)制度方面有所規(guī)范，但在普法工作的責(zé)任明晰、學(xué)法時(shí)間的經(jīng)常固定、制約監(jiān)督制度等多方面都存在不足甚至缺失。在現(xiàn)實(shí)的普法工作中，普法宣傳工作由于缺乏制度上的保障，很大程度上受到主管領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識(shí)上的影響，普法工作隨意性大，持續(xù)性差，具體工作人員的工作難度加大，整個(gè)普法工作也就很難更上一個(gè)層次。

第四，普法缺乏有效的績(jī)效評(píng)估保障機(jī)制。從長(zhǎng)期的普法效果來(lái)看，對(duì)普法的科學(xué)評(píng)價(jià)不夠，缺乏一套實(shí)施科學(xué)評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)與體系；在基層，普法工作說(shuō)起來(lái)重要，做起來(lái)次要，想起來(lái)做一做，忙起來(lái)放一放，導(dǎo)致普法工作干多少無(wú)要求，工作質(zhì)量無(wú)標(biāo)準(zhǔn)，干與不干都一樣，直接影響了普法工作的深入推進(jìn)；對(duì)普法效果關(guān)注不夠，工作開(kāi)展重過(guò)程、輕結(jié)果，普法效果不很理想。

第五，普法宣傳的“人、財(cái)、物”保障不夠完善。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會(huì)變遷速度加快，基層情況千變?nèi)f化，在普法經(jīng)費(fèi)數(shù)額不足、不能到位、不能專(zhuān)款專(zhuān)用的情況下，現(xiàn)有的普法經(jīng)費(fèi)已經(jīng)很難保障普法工作高質(zhì)量開(kāi)展，這也在一定程度上限制和影響了普法對(duì)社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。在許多地方普法人員不足，縣區(qū)一級(jí)的普法人員僅一兩名，街鎮(zhèn)一級(jí)的司法所有的根本沒(méi)有成立，即使有成立基本也沒(méi)有專(zhuān)門(mén)從事普法工作的人員，而再到更基層的村居委會(huì)，一般都沒(méi)有普法宣傳工作的專(zhuān)職人員，他們往往不是專(zhuān)司一職，而是身兼數(shù)職，對(duì)于普法工作是有心無(wú)力。

第六，對(duì)普法隊(duì)伍建設(shè)重視不夠。普法隊(duì)伍建設(shè)是普法依法治理工作能否順利進(jìn)行的根本保障。雖然多年來(lái)，我們一直十分重視普法隊(duì)伍建設(shè)，但是就目前情況來(lái)看，普法隊(duì)伍仍是一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)。雖然我們加大了普法專(zhuān)職人員保障力度，但在基層單位普法工作者多數(shù)仍是兼職人員，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的普法工作主要由基層司法所或綜治辦承擔(dān)著，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所只有一至二個(gè)兼職司法助理員，司法所的人員一年中還有很大一部分時(shí)間配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中心工作，且兼職人員都經(jīng)常變動(dòng)，僅靠一兩名司法助理員在有限的時(shí)間內(nèi)開(kāi)展普法工作是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，工作開(kāi)展的連續(xù)性差，普法效果很不理想，根本不能滿(mǎn)足日常普法工作需要。

第七，普法只注重規(guī)劃和計(jì)劃的制定，對(duì)普法工作缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督、考核和驗(yàn)收機(jī)制，客觀(guān)上造成了“名義上人人都管都抓，實(shí)際上人人都不管、都不真抓”的局面。

二、建立完善的普法保障機(jī)制

在新形勢(shì)下，能否繼續(xù)深化普法依法治理工作，進(jìn)一步提高全民法律意識(shí)和法律素質(zhì)，提高全社會(huì)法治化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)方略。很大程度上取決于是否有一系列適應(yīng)社會(huì)形勢(shì)需要的普法規(guī)劃，我們認(rèn)為，可從以下幾個(gè)方面建立普法保障機(jī)制：

一是要完善法律保障機(jī)制。法制宣傳工作的本身也必須以法律來(lái)保障。要突破普法工作在當(dāng)前面臨的困惑和難題也只能依法普法。首先要健全法律、法規(guī)體系，以法律的形式確定其組織、機(jī)構(gòu)、職能、責(zé)任、義務(wù)等，以確定普法依法治理工作的權(quán)威地位。通過(guò)立法來(lái)規(guī)范普法依法治理工作的各種行為，以保障全國(guó)“六五”普法教育規(guī)劃的順利實(shí)施。建議全國(guó)性的立法早日提到議事日程，盡可能在“六五”普法的前期能夠?qū)崿F(xiàn)全國(guó)性立法。在國(guó)家立法還未成熟或還未出臺(tái)時(shí)，地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)可先行制定地方性法規(guī)。其次，還要進(jìn)一步健全完善普法依法治理工作責(zé)任制度，考試考核制度，監(jiān)督制度，評(píng)比獎(jiǎng)勵(lì)制度，并用法律法規(guī)加以確定，以規(guī)范和約束依法治理工作，進(jìn)一步強(qiáng)化法律保障機(jī)制。

二是要強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)保障機(jī)制。普法工作要深入扎實(shí)推進(jìn)，組織領(lǐng)導(dǎo)是關(guān)鍵?！傲濉逼辗ㄒ婪ㄖ卫砉ぷ饕〉猛黄菩赃M(jìn)展，必須形成更加科學(xué)的、統(tǒng)一的、強(qiáng)有力的組織領(lǐng)導(dǎo)運(yùn)行機(jī)制?？山梃b一些省制定普法宣傳教育地方性法規(guī)的做法，對(duì)普法依法治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦事機(jī)構(gòu)的名稱(chēng)、編制、經(jīng)費(fèi)、人員、職責(zé)、職權(quán)等作出統(tǒng)一規(guī)范，名稱(chēng)可定為“全民普法依法治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組和普法依法治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”，各級(jí)普法依法治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室可與本級(jí)司法行政部門(mén)合署辦公，但應(yīng)作為常設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置，單獨(dú)列編。各單位主要領(lǐng)導(dǎo)為普法依法治理工作首要負(fù)責(zé)人，分管領(lǐng)導(dǎo)為直接責(zé)任人，通過(guò)層級(jí)簽訂普法依法治理工作責(zé)任狀，把工作落到實(shí)處。對(duì)普法依法治理工作不力，導(dǎo)致發(fā)生重大責(zé)任事故和嚴(yán)重不良影響的單位，要追究單位主要領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。

三是要強(qiáng)化考核評(píng)估保障機(jī)制。在制定普法規(guī)劃的同時(shí)，自上而下、分級(jí)分類(lèi)、層層制定涵蓋全社會(huì)的普法監(jiān)督、考核、驗(yàn)收機(jī)制。不求大而空，惟求實(shí)而精，在利于操作、便于考核上下功夫；每個(gè)層面和行業(yè)，必須統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，用一把尺子來(lái)衡量；尤其注重階段的跟蹤考核和年終的考評(píng)驗(yàn)收，年終和五年評(píng)估驗(yàn)收應(yīng)由上級(jí)執(zhí)行。另外，各級(jí)普法專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)和部門(mén)，要不定期的經(jīng)常進(jìn)行隨機(jī)檢查，并把隨機(jī)檢查情況作為考評(píng)的重要依據(jù)?！傲濉逼辗ㄒ?guī)劃還應(yīng)該在具體考核上下功夫，建立一套長(zhǎng)效的普法績(jī)效考核評(píng)估機(jī)制，首先是明確目標(biāo)，制定工作標(biāo)準(zhǔn)，定期檢查驗(yàn)收，公開(kāi)評(píng)比結(jié)果，對(duì)各部門(mén)，各單位的考核由“專(zhuān)項(xiàng)目標(biāo)”考核提升為“重點(diǎn)目標(biāo)”考核，加大考核力度。其次是建立領(lǐng)導(dǎo)干部法律知識(shí)水平和依法辦事能力考試考核、領(lǐng)導(dǎo)干部法律素質(zhì)考察及領(lǐng)導(dǎo)干部法律知識(shí)任職資格考核等制度。以督促各單位及其主要領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)真履行職責(zé)，重視抓好普法依法治理工作，使普法依法治理工作始終充滿(mǎn)生機(jī)和活力。具體內(nèi)容可包括組織領(lǐng)導(dǎo)、重點(diǎn)對(duì)象、形式載體、工作保障、工作內(nèi)容、工作成效等方面，評(píng)估體系通過(guò)制度建設(shè)、工作內(nèi)容、工作實(shí)效、指標(biāo)設(shè)定、分值比重等方面的布局，做到普法績(jī)效評(píng)估操作可行，布局合理，提高普法工作的執(zhí)行力。

四是要完善激勵(lì)保障機(jī)制。要調(diào)動(dòng)起普法工作人員的工作積極性。在激勵(lì)方式上，要堅(jiān)持精神獎(jiǎng)勵(lì)與物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)相結(jié)合，將表彰普法先進(jìn)與個(gè)人利益掛鉤，除了授予相應(yīng)的榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)外，還要使表彰在年終獎(jiǎng)勵(lì)上以物質(zhì)的方式體現(xiàn)，甚至我們可以建議全國(guó)普法辦、司法部與人事部溝通，把普法先進(jìn)個(gè)人納入人事系統(tǒng)的表彰范圍。以增強(qiáng)表彰的權(quán)威性和效果；在表彰時(shí)間上，要加大力度，要改變五年表彰一次的慣例，因?yàn)槲迥暌淮伪碚脮r(shí)間間隔太長(zhǎng)，該表彰的可能離開(kāi)了原崗，激勵(lì)作用不能立竿見(jiàn)影；在激勵(lì)對(duì)象上，要擴(kuò)大激勵(lì)對(duì)象，既要在全國(guó)“六五”普法教育規(guī)劃中明確，各級(jí)黨政組織要把普法依法治理工作納入三個(gè)文明建設(shè)的各種獎(jiǎng)項(xiàng)中去，廣泛表彰從事普法教育工作的先進(jìn)典型及秉公辦事、依法經(jīng)營(yíng)、依法行政、公正司法的先進(jìn)集體和先進(jìn)人物，又要對(duì)廣大人民群眾中學(xué)法、知法、守法的先進(jìn)個(gè)人進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)敢于運(yùn)用法律知識(shí)進(jìn)行揭露行政執(zhí)法人員、司法機(jī)關(guān)人員的有關(guān)違法行為，也要予以獎(jiǎng)勵(lì)，以弘揚(yáng)正氣，創(chuàng)造良好法治氛圍，對(duì)一些弱勢(shì)群體敢于運(yùn)用法律知識(shí)進(jìn)行維護(hù)合法權(quán)益的也要予以褒揚(yáng)，以促進(jìn)公平與正義，創(chuàng)建良好的和諧社會(huì)。

五是要強(qiáng)化監(jiān)督保障機(jī)制。檢查監(jiān)督是落實(shí)普法依法治理工作任務(wù)的一項(xiàng)重要措施。要建立健全包括立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、新聞監(jiān)督和群眾監(jiān)督等為主要內(nèi)容的監(jiān)督機(jī)制。同時(shí)，認(rèn)真開(kāi)展執(zhí)法檢查，對(duì)查處的違法問(wèn)題，要嚴(yán)格按照有關(guān)法律法規(guī)嚴(yán)肅處理，并提出整改意見(jiàn)，限期糾正，以保證普法任務(wù)的落實(shí)。特別是國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員要依法行使國(guó)家權(quán)力，保障人民當(dāng)家作主的權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)。要通過(guò)建立執(zhí)法責(zé)任制，全面推進(jìn)依法治理工作。

六是要強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)保障機(jī)制。普法隊(duì)伍建設(shè)是普法依法治理工作能否順利進(jìn)行的根本保障。但是，就目前隊(duì)伍建設(shè)狀況來(lái)看，仍是一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)。“六五”普法期間，一方面可通過(guò)單獨(dú)列編定編的形式，徹底解決普法人員不足、不專(zhuān)的問(wèn)題。另一方面要加大法制新聞隊(duì)伍、法制文藝宣傳隊(duì)伍、法制宣講團(tuán)隊(duì)伍、法律服務(wù)志愿宣傳隊(duì)伍、退休老干部法律宣傳隊(duì)伍“五支隊(duì)伍”的建設(shè)力度，充分發(fā)揮他們?cè)诜ㄖ菩麄鹘逃械闹袌?jiān)作用。同時(shí)加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，提升隊(duì)伍的整體素質(zhì)，堅(jiān)決清除那些違法違紀(jì)人員，促進(jìn)執(zhí)法狀況的全面改善，以引導(dǎo)廣大人民群眾更好地學(xué)法、守法和依法辦事。各地方建立普法講師團(tuán)、志愿者隊(duì)伍、法律顧問(wèn)團(tuán)、法制文藝宣傳隊(duì)等，由主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥，一方面加強(qiáng)隊(duì)伍素質(zhì)建設(shè)，加大培訓(xùn)、深入基層、擴(kuò)大宣傳；另一方面主動(dòng)介入地方政府，為其中心工作積極建言獻(xiàn)策，充分發(fā)揮他們?cè)诜ㄖ菩麄髦械闹袌?jiān)作用。

七是要強(qiáng)化經(jīng)費(fèi)投入保障機(jī)制。普法的順利開(kāi)展離不開(kāi)經(jīng)費(fèi)的保障，要建立普法最低經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，將普法經(jīng)費(fèi)列入地方財(cái)政預(yù)算，并隨地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而增加。“六五”普法期間，可借鑒各地普法和一些地方黨委、政府關(guān)于加大普法經(jīng)費(fèi)投入的做法，由司法行政、財(cái)政等部門(mén)研究出臺(tái)具體的保障辦法，明確提出建立普法依法治理最低經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，將普法經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，并隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展適時(shí)增加。比如，蘇州市在“五五”普法規(guī)劃中就明確規(guī)定，把法制宣傳教育經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算，專(zhuān)款專(zhuān)用，經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)按所轄地區(qū)人口（含流動(dòng)人口）計(jì)算；蘇州市每人每年不低于0.25元，各市、區(qū)每人每年不低于0.80元；年度法制宣傳教育工作經(jīng)費(fèi)要確保及時(shí)劃撥，足額到位，并隨著財(cái)政收入的增長(zhǎng)而逐年提高。江西省南昌縣也對(duì)普法經(jīng)費(fèi)和依法治縣經(jīng)費(fèi)的保障進(jìn)一步作了明確，規(guī)定經(jīng)費(fèi)納入全縣國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃，縣級(jí)每年按人均不少于0.2元，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、經(jīng)開(kāi)區(qū)要安排專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，每年按人均不少于0.5元的標(biāo)準(zhǔn)核定列入同級(jí)財(cái)政預(yù)算，各部門(mén)、各單位做到專(zhuān)款專(zhuān)用；規(guī)定實(shí)施期間，同級(jí)財(cái)政要保障普法依法治縣辦公室必要的車(chē)輛和宣傳設(shè)備的投入，切實(shí)保證普法依法治縣工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)。各級(jí)人大應(yīng)加強(qiáng)對(duì)普法專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的撥付和使用情況的監(jiān)督。

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1672－4445(2011)02－0045－03

2010-12-29

鄒星（1968-），江西豐城人，中共南昌市委黨校副教授，主要從事行政法研究；鐘晟（1974-），女，廣東興寧人，中共南昌市委黨校副教授，主要從事政治學(xué)與法學(xué)研究。

［責(zé)任編輯：李淑蘭］