□江連青

（臺州市公安局黃巖區(qū)分局，浙江 臺州 318000）

浙江黃巖公安機關“陽光調解”體系的調查與思考

□江連青

（臺州市公安局黃巖區(qū)分局，浙江 臺州 318000）

臺州市公安局黃巖區(qū)分局結合社會管理創(chuàng)新工作，對現(xiàn)行調解方法進行清理、整合，在調解主體、場所、流程、言語、突出問題整治等方面建章立制，形成了嚴密、實用的“陽光調解”體系，避免當事人對公安機關產生不信任感，確保治安糾紛調解的公信力與滿意率。實踐中必須注意與警務信息化建設、與“陽光執(zhí)法”、與創(chuàng)群眾滿意度工作對接。

“陽光調解”；治安糾紛；滿意度；黃巖區(qū)分局

化解社會矛盾糾紛，切實增強人民群眾滿意度，既是黨委政府對公安機關的明確要求，更是公安機關做好新形勢下群眾工作的重要內容。為有效破解民間矛盾糾紛引發(fā)的治安案件調解難題，提高人民群眾滿意度，促進和諧社會構建，臺州市公安局黃巖區(qū)分局（下稱黃巖分局）以推進“三項重點工作”和深化“三項建設”為契機，結合社會管理創(chuàng)新工作，從機制建設入手，對現(xiàn)行調解方法進行清理、整合，在調解主體、場所、流程、言語、突出問題整治等方面建章立制，形成了“陽光調解”體系，旨在公開調解程序，讓有關當事人和群眾一目了然，避免對公安機關產生不信任感，確保治安糾紛調解的公信力與滿意率。

在此，筆者試結合黃巖分局“陽光調解”體系的運行狀況，深入探究其實踐價值。

一、構建“陽光調解”體系的迫切性

在經濟體制深刻變革、社會結構深刻變動、利益格局深刻調整的今天，傳統(tǒng)的調解方式已無法適應凸顯疊加的各種社會矛盾。構建讓當事人感覺到踏實、辦案民警感覺到務實、公眾感覺到真實的調解機制迫在眉睫。

（一）“陽光調解”根植文化土壤，致力構建和諧社會。中國古往今來以情、理、法的次序處世、理事，息訟是國人的行為習慣和思維定勢，處理因民間糾紛引發(fā)的治安案件若越過情與理，僅以法來處置對待，往往會導致公眾對公安機關的不信任和不滿意，這是當今公安機關必須面對的事實。追根溯源那些社會不和諧的音符，往往是因細小矛盾糾紛得不到及時有效解決，長期積累而成?！瓣柟庹{解”就是從民生角度，以群眾為中心，調解過程堅持以法為據(jù)，用法律標準衡量是非，處理問題；以理服人，讓群眾在情理上接受；以情感人，通過案件的辦理、糾紛的處置，使當事人既感受到法律的權威、尊嚴，又感受到公安機關的關心、溫暖，從而實現(xiàn)定紛止爭、案結事了。

（二）“陽光調解”順應民意導向，彰顯執(zhí)法公平公正。隨著群眾價值取向的變化和參與社會管理積極性的提高，公安機關面對的是更為開放的工作評估狀態(tài)。執(zhí)法程序的逐步公開，群眾法制意識的逐漸提高，使民警在處置問題時的言行舉止越來越多地須面對媒體的鏡頭、群眾的關注和輿論的監(jiān)督，在量大面廣的各類糾紛處置中，一旦事件處置不當，都可能衍生為輿論炒作焦點，民意的倒逼之勢給公安工作帶來無形的壓力。據(jù)統(tǒng)計，2009年，黃巖分局民警遭民間糾紛引起的治安案件當事人投訴的占投訴總量的69.5%；2010年占59.6%?！瓣栮P調解”機制著眼轉變民警對待糾紛案件的態(tài)度，注重處置時對證據(jù)和細節(jié)的把握，規(guī)范案件公開調解程序，搭建讓群眾看得到、聽得到、感受得到的調解平臺，打破群眾對公安機關調解治安糾紛的神秘感和無端猜疑，讓群眾通過比較，感受到公安機關執(zhí)法的公平公正，讓案件當事人在“陽光調解”處置的過程中體會到，接受“陽關調解”是解決矛盾最直接有效的方式。實施“陽光調解”機制半年來，上述投訴明顯減少。

（三）“陽光調解”緩解工作壓力，拓展群眾服務途徑。孟建柱部長曾強調：“公安機關是執(zhí)法機關、也是群眾工作機關，公安民警是執(zhí)法工作者，也是群眾工作者。”這意味著走群眾路線是我們公安工作的發(fā)展趨勢，創(chuàng)人民群眾滿意是我們所有工作的風向標。根據(jù)指揮中心統(tǒng)計（不含派出所直接報警受理）：2008年全區(qū)矛盾糾紛接警總數(shù)為14445起，2009年為14821起，2010年14724起。處置解決好量大面廣的糾紛治安案件，是公安機關提升群眾滿意度的有利契機，更是一項挑戰(zhàn)。目前，黃巖分局基層派出所常規(guī)接處警警力共178人，相當于每人每月處理糾紛7起。難怪基層民警說“上班怕值班，值班怕出警，出警怕糾紛”?！瓣柟庹{解”借力打力，以制度改進執(zhí)法方式，規(guī)范執(zhí)法行為，民警只要完整按照制度和標準執(zhí)行調解，即使發(fā)生執(zhí)法瑕疵甚至過錯，責任也不全在民警，從而減輕工作壓力。

二、“陽光調解”體系的主要內容

黃巖分局根據(jù)公安部制定的《公安機關執(zhí)法規(guī)范化建設階段目標和成效標準》，從執(zhí)法主體素質、工作標準、場所設置、監(jiān)督考評、突出問題整治以及質量檢驗等七個方面建章立制，形成完整的目標體系。

（一）調解主體責任化。調解中心以各派出所所長任主任，副所長任副主任，全體民警為對應案件直接責任人，聘請各村治保、調解主任、熱心公共事業(yè)且在轄區(qū)有正面影響力的人士為調解員。搭建從局長到分管局領導、所領導、經辦民警的“四級接訪”多重對話平臺，積極引導和幫助群眾尋求正當訴求渠道，形成“一把手”親自抓、分管領導合力抓的領導格局和上下互動、法制協(xié)調、全警參與的整體工作格局。同時，加強問責追究，對轄區(qū)發(fā)生的信訪事件、群體性事件等，推行責任倒查制，由紀委督察負責調查發(fā)生此類事件的根本原因，若因前期矛盾處置不妥或不及時造成的，將追究相關人員責任。

（二）調解場所功能化。調解中心設在各轄區(qū)派出所，堅持簡明、實用、有序、安全的原則，充分利用執(zhí)法功能區(qū)改造的成果。將人員信息采集室、人身安全檢查室、侯問室、調解室、辦公室按辦案順序布置到執(zhí)法功能區(qū)的辦案區(qū)中，減少入所當事人的流動頻率，減少發(fā)生執(zhí)法安全問題的幾率。在辦案區(qū)安裝安全防范裝置和報警、監(jiān)控設備，對監(jiān)控數(shù)據(jù)資料按規(guī)定保存，以硬件設施的功能化倒逼執(zhí)法主體行為規(guī)范化，保障執(zhí)法主體的權益。

（三）調解流程標準化。標準是“陽光調解”機制的核心要素，抓調解工作的標準化、流程化、精細化，目的是讓民警在遇到問題時，知道該干什么，怎么干，干到什么程度。一是明確調解對象。派出所值班所領導變坐班為坐堂，變后臺指揮審核為前臺指導把關，全面履行指揮調度、指導辦理、監(jiān)督檢查。對接處警中遇到的簡易糾紛力爭當場調解；對屬于公安機關職責范圍內，但不屬于本單位管轄的，應當在受理后的24小時內移送相關單位處理，并告知報案人；對不屬于公安機關職責范圍內的事項，告知當事人向其他有管轄權的部門報案或投案，解決糾紛受理“進口集中”但“分流不暢”的現(xiàn)狀。二是明確調解前提。明確調解工作開展的起始點是查明事實、分清責任。這就要求責任民警具備強烈的證據(jù)意識，明查走訪，暗查取證，務必做到對每個行為人的舉動了如指掌，對案件發(fā)生的根本原因清清楚楚，在有能力把握整個案件且雙方當事人均有調解意向時，方可進入調解程序。三是規(guī)范調解行為。借鑒各地“民調進所”成功工作經驗，挖掘人民調解委員會、司法部門等執(zhí)法資源，將群眾性的自治調解與公安機關的調解相結合，聯(lián)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、村居治保會、調解員力量，發(fā)揮整體優(yōu)勢，貫穿于協(xié)調、疏導、調處矛盾始終。四是把握調解時限。2007年公安部規(guī)定的《公安機關治安調解工作規(guī)范》以示例性規(guī)范規(guī)定了適用治安調解的次數(shù)和時限，在實踐中要嚴格遵守，杜絕出現(xiàn)因調解拖沓導致矛盾再爆發(fā)的現(xiàn)象。

（四）調解監(jiān)督可視化。任何時候，監(jiān)督都是公安機關公正廉潔執(zhí)法的重要保證，嚴密的執(zhí)法監(jiān)督，可以有效制約和規(guī)范民警調解過程中的行為，及時發(fā)現(xiàn)和糾正問題。除了在辦案區(qū)內設置監(jiān)控設備外，監(jiān)督向執(zhí)法前端延伸。在所有處警車輛上安裝視頻探頭，為一線民警配備現(xiàn)場執(zhí)法記錄儀，推廣使用現(xiàn)場信息傳輸系統(tǒng)，努力實現(xiàn)110出警與視頻出警聯(lián)動、視頻取證與110取證聯(lián)動，讓一線民警和案件當事人的言行舉止實現(xiàn)遠程可視。利用信息化手段將此類糾紛案件辦理進入執(zhí)法辦案平臺，實現(xiàn)執(zhí)法信息網上錄入、執(zhí)法流程網上管理、執(zhí)法質量網上考核，以黃巖網上公安局為載體，讓治安案件執(zhí)法環(huán)節(jié)的每一步均能在網上查到，實現(xiàn)群眾對案件進行網上監(jiān)督，切實體現(xiàn)調解陽光操作。

（五）突出問題公開化。調解中心圍繞群眾反映的熱點、焦點問題，把復雜疑難或者有社會影響的行政治安案件適時采取公開查處，搭建經辦民警與當事人及群眾溝通交流的平臺。在公開查處過程中，尋找與解決糾紛有益的群眾，請求他們配合，邀請他們參與。調解過程中通過擺明案件事實，展示可公開的證據(jù)資料，公開查處程序、擺明調解不成雙方應承擔相應法律責任等舉措，保證當事人的知情權、申辯權，讓參與公開查處的群眾心中那桿秤去衡量雙方當事人行為的對錯，讓群眾的眼光給行為過錯者帶去無形的壓力，讓群眾的輿論宣傳公安執(zhí)法的公平公正。

（六）調解語言藝術化。同樣的執(zhí)法對象、執(zhí)法內容、執(zhí)法程序、執(zhí)法裁量，不同的執(zhí)法方式會產生截然不同的執(zhí)法效果。如果執(zhí)法方式粗暴簡單、態(tài)度生硬，即使證據(jù)再確鑿、使用法律再準確、法定程序再嚴格，也往往難以實現(xiàn)執(zhí)法目的并取得良好社會效果?！瓣柟庹{解”機制對提升整個公安工作的切入點雖小，卻是與群眾最貼近的交流，最能直接折射公安服務群眾的熱忱與面貌。語言是搭建警民關系的橋梁，在整個“陽光調解”體系中，時刻提醒民警規(guī)范語言，講有法律依據(jù)的話，講符合道德規(guī)范的話，講言而有信、能兌現(xiàn)自己承諾的話，避免出現(xiàn)因為言語不當導致的信訪和投訴。

（七）調解體系長效化?！瓣柟庹{解”體系著眼長遠，不是被動等待，而是主動在源頭上減少糾紛的發(fā)生，將矛盾糾紛的排查調處工作的出發(fā)點放在預防上。建立健全矛盾糾紛的先期預警和調處機制，變事后處理為事前化解，變被動調處為主動預防。轄區(qū)民警充分發(fā)揮基層基礎工作優(yōu)勢，借助社區(qū)工作平臺，密切聯(lián)系群眾，及時掌握本轄區(qū)的不安定因素和矛盾隱患，較小的矛盾糾紛盡力做到在基層解決，對一時難以解決、或者有一定的苗頭動向且又不屬于公安機關管理范疇的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道政府牽頭，爭取城建、工商、土地、民政等單位提前介入，從矛盾因素的根源上進行化解，避免矛盾擴大而最終轉化為疑難復雜的治安糾紛案件。

三、完善“陽光調解”體系的幾點思考

“陽光調解”體系建設是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及公安工作和隊伍建設的方方面面，可以說是新時期公安各項重點工程建設推進的一個縮影。為使該體系更加系統(tǒng)化、簡約化，要對以下三方面進行重點完善。

（一）與警務信息化建設有效對接。信息化是推動執(zhí)法規(guī)范化建設邁上新臺階的重要載體。在調解標準的構建上，信息應用系統(tǒng)固化了調解程序，民警只要按照系統(tǒng)設置的規(guī)定流程操作，工作效率就不會低，工作質量同樣也不會低；在調解場所的設置過程中，警務信息化營造透明環(huán)境，倒逼執(zhí)法規(guī)范化；在調解監(jiān)督考評上，現(xiàn)代信息技術為公安打開廣泛接受群眾監(jiān)督的大門，應將警務信息化的應用貫穿整個“陽光調解”體系，更緊密地與信息化建設相結合，要充分利用高效便捷的信息查詢系統(tǒng)、數(shù)據(jù)傳輸渠道、實時監(jiān)控網絡等平臺使之服務于“陽光調解”體系的深度和廣度，讓“陽光調解”體系在實踐過程中提升警務信息化應用水平，使兩者有機融合，相得益彰。

（二）與“陽光執(zhí)法”無縫對接?！瓣柟庹{解”體系是“陽光執(zhí)法”的有機組成部分，在提升執(zhí)法效能的同時不斷提高調解過程的透明度，變“暗箱操作”為“陽光作業(yè)”，以公開促公正，變隱性公正為顯性公正，實現(xiàn)與“陽光執(zhí)法”理念的高度統(tǒng)一。涉及接報的糾紛，無論大小，首先做好相關的調查取證工作，及時固定相關證據(jù)，避免因拖拉推諉，錯過時機而造成證據(jù)缺失，給調解帶來被動。經調解中心調解完結，即使最后調解無法達成協(xié)議，進入治安處罰程序，因其前期程序均在網上按流程操作，在受案、處警、取證、詢問、調解、處罰每個環(huán)節(jié)均實現(xiàn)可視化，充分滿足群眾的知情權、平等權，徹底實現(xiàn)“陽光執(zhí)法”的基本要求。

（三）與創(chuàng)群眾滿意度工作緊密對接?！瓣柟庹{解”體系建設的最終目的是提高人民群眾對公安工作的認可度、滿意度，從實踐情況看，講究調解工作方法，可以有效提高糾紛調解成功率，達到良好的法律和社會效果。因此，“陽光調解”體系建設不能僅停留在公安內部做文章，還應將目光延伸到外部，與人民群眾的需求結合起來，讓人民群眾切切實實感受到此舉帶來的便捷和實惠。利用警民懇談、回訪等平臺，讓當事人來評判該體系的優(yōu)劣，讓“陽光調解”體系的建設從實踐凝煉，再回到實踐中檢驗和完善，主動對接社會新變化，回應群眾新需求。

“陽光調解”是基層公安機關適應新形勢下調解工作的一個嘗試，是基層公安民警應當掌握的一種基本工作技能，因而在實踐中，需認真學習和深入摸索，努力實現(xiàn)公安調解效能的最大化。

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1674-3040（2011）06-0085-03

2011-11-08

江連青，中共浙江省臺州市黃巖區(qū)委常委，臺州市公安局黃巖區(qū)分局局長；本刊臺州市公安局黃巖區(qū)分局理論研究基地首席研究員。

（責任編輯：常 洵）