楊維國

（長豐縣財(cái)政局，安徽 長豐 231100）

發(fā)揮土地整治效益 加快新農(nóng)村建設(shè)步伐
——以長豐縣土地整治整村推進(jìn)項(xiàng)目為例

楊維國

（長豐縣財(cái)政局，安徽 長豐 231100）

土地是稀缺資源。近年來，安徽省將農(nóng)村土地綜合整治與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合，探索出了一條耕地面積不減少、土地利用更節(jié)約、城市建設(shè)發(fā)展用地有保障、人民群眾得實(shí)惠的新路徑，有效地解決了工業(yè)化城鎮(zhèn)化缺地、新農(nóng)村建設(shè)缺資金、耕地保護(hù)缺動(dòng)力、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌缺抓手等一系列難題。未來幾年，安徽省將全面推進(jìn)農(nóng)村土地整治整村推進(jìn)工作，加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)程，保護(hù)耕地和糧食安全，促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。本文以長豐縣造甲鄉(xiāng)宋崗村、陳劉村土地整治整村推進(jìn)項(xiàng)目為例，結(jié)合當(dāng)前土地整治整村推進(jìn)項(xiàng)目工作實(shí)際，對如何有效解決項(xiàng)目建設(shè)中和建設(shè)后存在的問題、加快新農(nóng)村建設(shè)步伐做一探討。

土地整治 新農(nóng)村建設(shè) 整村推進(jìn)

在國務(wù)院新土地管理法指導(dǎo)下，安徽省加大了農(nóng)村土地整治力度，到目前為止經(jīng)歷了三個(gè)階段：2006年以前的土地整理復(fù)墾開發(fā)階段；2006年至2008年的土地整理和建設(shè)用地置換并行階段；2008年至今，整村推進(jìn)階段。特別在第三階段，整村推進(jìn)的土地整治項(xiàng)目以集約節(jié)約利用農(nóng)村土地為主題，以土地及宅基地整理為切入點(diǎn)，以新農(nóng)村建設(shè)和土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為主要途徑，通過引進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收與集體經(jīng)濟(jì)增強(qiáng)。整體上看，該項(xiàng)目達(dá)到了預(yù)期效果。

一、土地整治整村推進(jìn)項(xiàng)目取得的成效

土地整治中的整村推進(jìn)項(xiàng)目是統(tǒng)籌推進(jìn)地方工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略選擇，也是加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要突破口，具有前瞻性、開拓性與探索性，就長豐縣而言，項(xiàng)目實(shí)施取得了顯著成效。

（一）增加了耕地面積，提高了耕地質(zhì)量。在整村推進(jìn)的土地整治中，長豐縣嚴(yán)格按照建設(shè)用地總量不增加、耕地總量不減少、耕地質(zhì)量不下降的原則推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施，不僅實(shí)現(xiàn)了耕地占補(bǔ)平衡，而且增加了耕地面積。通過整治，共新增耕地面積3167畝，其中確認(rèn)土地整理項(xiàng)目凈增耕地1406畝，舊村莊復(fù)墾凈增耕地1761畝，新增耕地率達(dá)到14.4%；同時(shí)，通過宅基地整理出建設(shè)用地指標(biāo)1613畝。以作為合肥市2008年實(shí)施綜合整治項(xiàng)目2個(gè)試點(diǎn)的長豐縣造甲鄉(xiāng)宋崗村、陳劉村為例，兩行政村項(xiàng)目區(qū)總面積為22019.2畝，涉及20個(gè)自然村莊、1295戶，總?cè)丝跒?978人，項(xiàng)目總投資約1.6億元。項(xiàng)目主要包括新村建設(shè)、土地及宅基地整理和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展三個(gè)方面。整理后的耕地“小田變大田”，實(shí)現(xiàn)了田、水、路、林綜合配套，大大改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力。

（二）搭建了支農(nóng)平臺(tái)，破解了支農(nóng)資金不足難題。以農(nóng)村土地整治整村推進(jìn)項(xiàng)目為載體，把新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、耕地開墾費(fèi)和土地出讓金中用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的資金等集中投入到項(xiàng)目建設(shè)中去，并以項(xiàng)目建設(shè)為平臺(tái)，集中整合各類支農(nóng)資金、廣泛引導(dǎo)社會(huì)資金投入，為推動(dòng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)開辟了一個(gè)穩(wěn)定的資金渠道。同時(shí)搭建了比較寬闊的支農(nóng)平臺(tái)，初步破解了支農(nóng)資金不足的的難題，為增加農(nóng)民收入等惠農(nóng)措施提供了有益的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

（三）優(yōu)化了用地結(jié)構(gòu)，促進(jìn)了土地節(jié)約。農(nóng)村土地整治整村推進(jìn)打通了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地的通道，打破了城鎮(zhèn)建設(shè)用地瓶頸，開辟出經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新空間，特別是建設(shè)用地置換和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的實(shí)施，大大緩解了用地矛盾。同時(shí)，通過整治也減少了農(nóng)村閑置土地，提高了農(nóng)村土地利用率，長豐造甲鄉(xiāng)項(xiàng)目區(qū)戶均宅基地占地面積 （含公共占地面積）由原來的1.9畝減少到0.5畝，宅基地面積節(jié)約率近400%，建設(shè)用地布局得到很大優(yōu)化。

（四）促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)，增加了農(nóng)民收入。整治后的土地，實(shí)現(xiàn)了耕地連片作業(yè)與基礎(chǔ)設(shè)施的配套建設(shè)，掃清了地界與溝壑阻攔，為實(shí)現(xiàn)土地?zé)o障礙流轉(zhuǎn)創(chuàng)造了條件；項(xiàng)目實(shí)施后，改變了傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營與集約化經(jīng)營明顯加快。例如，造甲鄉(xiāng)宋崗村、陳劉村整理出來的1.6萬多畝土地，除將適合農(nóng)民一家一戶耕作的5000多畝土地分到每戶外，剩余11000多畝土地全部通過招商，流轉(zhuǎn)給企業(yè)承包，包括伊利集團(tuán)用于奶牛養(yǎng)殖棚舍建設(shè)與奶牛青貯飼料種植的5500畝，以及流轉(zhuǎn)給大戶主要用于青貯飼料種植和大棚蔬菜栽培的3500畝，農(nóng)民每畝年純收入凈增1600元。

（五）改善了人居環(huán)境，拉動(dòng)了農(nóng)村內(nèi)需。通過統(tǒng)籌規(guī)劃，原來臟、亂、差的居住環(huán)境得到根本改善。整治規(guī)劃后的造甲鄉(xiāng)宋崗村、陳劉村人車通行水泥道路與自來水管道鋪到各家各戶，中心廣場、公園、民巷等綠化達(dá)40%，衛(wèi)生包片到戶到人，新建的為民服務(wù)中心、敬老院、衛(wèi)生院、小學(xué)、幼兒園、農(nóng)家書屋等均已建成投入使用，農(nóng)戶戶均住房面積由原來的108m2增加到127m2，農(nóng)村人居生產(chǎn)生活環(huán)境得到較大改善；通過遷村并建、拆舊新建，直接與間接拉動(dòng)建筑、建材、運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)的發(fā)展，除了1.6億元直接投資外，造甲項(xiàng)目區(qū)戶均裝修和購置家具家電等消費(fèi)在2萬元左右，拉動(dòng)農(nóng)村消費(fèi)2590萬元。

二、整村推進(jìn)土地整治項(xiàng)目存在的問題

長豐造甲鄉(xiāng)土地整治整村推進(jìn)項(xiàng)目，是一次既保護(hù)耕地紅線又推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的有益嘗試，走出了農(nóng)村城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的新路子。但作為一項(xiàng)探索性工作，在政策層面和操作層面都還有一些問題需要重視與解決。

（一）農(nóng)民思想難以統(tǒng)一。在土地整治整村推進(jìn)過程中，較多農(nóng)民抱著“好房子不肯拆，舊房子不愿拆”的觀望思想，尤其是老年人圖享清靜，或者與兒女一起居住感覺不自由，喜歡單獨(dú)蝸居一隅，不愿意離開舊居。另外，農(nóng)民對土地整治過程中拆除舊莊、整出土地、提高土地利用率的道理都明白，但在拆遷中一旦牽涉到個(gè)人利益得失，往往斤斤計(jì)較，大局觀與前瞻性不夠，等等，農(nóng)民思想上的不統(tǒng)一，給土地整治整村推進(jìn)工作的順利實(shí)施帶來一定阻礙。

（二）村級(jí)組織力量不強(qiáng)。牽涉到農(nóng)村的各項(xiàng)工作都要通過基層村級(jí)組織加以執(zhí)行才能落實(shí)。土地整治整村推進(jìn)工作涉及千家萬戶，涵蓋的內(nèi)容包括拆遷補(bǔ)償、耕地承包權(quán)調(diào)整、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施配套等，涉及面廣，牽動(dòng)性強(qiáng)，推進(jìn)難度大，加上農(nóng)民利益訴求不一等眾多原因，讓原本就戰(zhàn)斗力較為薄弱的村級(jí)組織有了畏難情緒。尤其是在項(xiàng)目實(shí)施過程中，因?qū)嵭姓型稑?biāo)制與資金報(bào)賬制，村級(jí)干部從項(xiàng)目上得到的好處很少，使他們發(fā)動(dòng)、組織群眾的積極性不高，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)難以推進(jìn)。

（三）基礎(chǔ)工作相對薄弱。土地是農(nóng)民的最重要的財(cái)產(chǎn)，但由于體制與政策原因，我國土地確權(quán)相對滯后，依據(jù)安徽省國土廳統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，全省農(nóng)村集體土地所有權(quán)發(fā)證率、集體土地使用權(quán)發(fā)證率、宅基地登記發(fā)證率分別只有55.3%、30%、54.6%，同時(shí)，由于現(xiàn)行法律法規(guī)尚不完善，農(nóng)村宅基地價(jià)值未能充分體現(xiàn)，大部分地方農(nóng)村舊宅拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，另外，農(nóng)民長期穩(wěn)定增收機(jī)制沒有形成，土地整治整村推進(jìn)項(xiàng)目區(qū)的連片耕地在政府主導(dǎo)下主要以租賃形式流轉(zhuǎn)給企業(yè)與大戶經(jīng)營，農(nóng)民僅僅獲得土地租金，并沒有從項(xiàng)目區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件顯著改善中得到更多實(shí)惠。

（四）項(xiàng)目后續(xù)管護(hù)欠缺。土地整治整村推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施中，項(xiàng)目區(qū)大量閑不住的農(nóng)民外出務(wù)工，大部分農(nóng)民工的務(wù)工收入都比務(wù)農(nóng)收入高，所以在項(xiàng)目完工后，很多農(nóng)民不愿意回來耕種，即使有的村委會(huì)將適于一家一戶耕種土地分配到戶，但因單戶種植效益不高，也往往會(huì)出現(xiàn)了“有田無人種，有地?zé)o田耕”的拋荒現(xiàn)象，有的甚至在適宜于種糧的地塊上種上樹木，圖個(gè)一勞永逸，繼續(xù)在外打工；同時(shí)，項(xiàng)目主管部門的監(jiān)管工作截止于項(xiàng)目竣工驗(yàn)收，項(xiàng)目工程后續(xù)管護(hù)出現(xiàn)空白，出現(xiàn)了“有人建、無人用、無人管”、“前面建，后面壞”等現(xiàn)象。

（五）新村管理有待加強(qiáng)。項(xiàng)目區(qū)新村的社區(qū)化管理問題是實(shí)施土地整治整村推進(jìn)項(xiàng)目后急待解決的問題，原本散居愛忙的農(nóng)民全部搬進(jìn)新居集中居住后，社區(qū)管理和服務(wù)成為一大難題，垃圾處理、環(huán)境治理、用水等問題逐漸顯現(xiàn)，以造甲鄉(xiāng)宋崗村、陳劉村項(xiàng)目區(qū)為例，三個(gè)集中居住點(diǎn)徐小集中心村、徐老家、陳劉老街共新建住房212棟，共居住戶數(shù)1203戶，共計(jì)3978人，相當(dāng)于一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)集鎮(zhèn)，但郵政、電信、物流、商貿(mào)、集貿(mào)市場等配套并未及時(shí)跟進(jìn)，社區(qū)服務(wù)體系尚不完善。

三、對策與建議

深入開展土地整治整村推進(jìn)工作，是工業(yè)化城鎮(zhèn)化加速發(fā)展時(shí)期實(shí)現(xiàn)保耕地、促發(fā)展的根本途徑，是解決新農(nóng)村建設(shè)錢從哪里來、人往哪里去的關(guān)鍵抓手，是解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、增加農(nóng)民收入、拉動(dòng)農(nóng)村內(nèi)需的現(xiàn)實(shí)需要，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)大發(fā)展、實(shí)現(xiàn)社會(huì)大和諧的重大戰(zhàn)略選擇，具有牽動(dòng)全局的意義，這就有必要鞏固項(xiàng)目實(shí)施業(yè)已取得的巨大成就，總結(jié)借鑒已有的成功做法，針對項(xiàng)目實(shí)施中存在的問題，積極探索解決問題的對策，切實(shí)把好事辦好辦實(shí)，推動(dòng)土地整治整村推進(jìn)工作持續(xù)健康發(fā)展。

（一）解放思想是關(guān)鍵。土地整治整村推進(jìn)工作最直接的參與者與受益者是項(xiàng)目區(qū)群眾，在當(dāng)前社會(huì)各種矛盾凸顯時(shí)期，爭取群眾的理解與支持是推動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施的關(guān)鍵。做好群眾工作，一是要掌握做群眾工作的方法，要以理服人，以情感人，要充分利用鄉(xiāng)村干部擁有的豐富的農(nóng)村工作經(jīng)驗(yàn)與深厚人脈關(guān)系，可以走親訪友，建立感情，感動(dòng)群眾，達(dá)到和諧征拆，和諧安置。要充分發(fā)揮好基層干部、黨員的示范作用，廣泛宣傳整村推進(jìn)的意義，做到以點(diǎn)帶面，逐步打消群眾思想顧慮。二是要?jiǎng)?chuàng)新宣傳方式，要改變過去習(xí)慣于組織領(lǐng)導(dǎo)干部出去參觀學(xué)習(xí)的方式，積極爭取與創(chuàng)造條件，組織村民代表與村民集體到先進(jìn)項(xiàng)目區(qū)觀摩學(xué)習(xí)，讓村民們對先進(jìn)地區(qū)整齊、干凈、繁榮的新村與他們舊村的臟亂差形成一個(gè)鮮明對比，讓“眼見為實(shí)”成為爭取群眾支持的最有力武器。三是要引導(dǎo)群眾算好經(jīng)濟(jì)帳，要把現(xiàn)在農(nóng)業(yè)相對于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的優(yōu)勢分析到位，要把項(xiàng)目建成后農(nóng)田水利設(shè)施的改善與引進(jìn)農(nóng)業(yè)企業(yè)所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益分析到位，要讓農(nóng)民看得到項(xiàng)目成果。四是要及時(shí)化解基層矛盾，暢通農(nóng)民訴求通道，做到問題早發(fā)現(xiàn)，矛盾早處理；要分析矛盾產(chǎn)生原因，要在政策與制度允許的范圍內(nèi)，盡量為群眾解難題，做群眾的知心人。五是公平公正公開操作。千百年來，中國人都“不患寡而患不均”，因此在整村推進(jìn)征拆及安置補(bǔ)償中，要“一碗水端平”、“一把尺子量到底”，要該補(bǔ)多少補(bǔ)多少，不徇私，不枉法，公開透明嚴(yán)操作，公平公正贏民心。

（二）加強(qiáng)村級(jí)基層組織建設(shè)是保障。解決農(nóng)民思想上的問題、推動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施建設(shè)、組織農(nóng)民投入生產(chǎn)等牽涉到農(nóng)村的各項(xiàng)工作都要村級(jí)基層組織牽頭執(zhí)行與組織，村級(jí)基層組織還是黨和國家各項(xiàng)政策的宣傳者。因此，在土地整治整村推進(jìn)過程中，要把加強(qiáng)村級(jí)基層組織建設(shè)作為重要依托，一是要保障村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)，把村干部的工資與日常工作經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算范圍，提高村級(jí)組織開展工作與落實(shí)政策的執(zhí)行力，解決他們后顧之憂；二是要建立健全村干部考核體系，把解決群眾實(shí)際困難的能力作為考核村干部的最高標(biāo)準(zhǔn)，爭取通過對村干部工作執(zhí)行能力與執(zhí)行效果考核，選拔重用愿干事、能干事、會(huì)干事的同志。

（三）做好土地確權(quán)工作是基礎(chǔ)。農(nóng)村集體土地使用證是農(nóng)民使用土地的“身份證”。要充分認(rèn)識(shí)全面開展農(nóng)村土地使用登記發(fā)證工作的重要性與緊迫性，做好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作，是完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，保護(hù)農(nóng)民土地合法權(quán)益的重要舉措。開展農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)證，依法對宅基地使用權(quán)進(jìn)行登記，將對推動(dòng)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，實(shí)現(xiàn)宅基地的轉(zhuǎn)讓、抵押、擔(dān)保等行為提供重要保障，有利于增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收益，也是依法保護(hù)國有土地、集體土地合法權(quán)益，保護(hù)農(nóng)民利益的迫切要求。國土部門要認(rèn)真做好農(nóng)村宅基登記發(fā)證工作，大力宣傳農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)證工作的法律地位、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，以及對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長期推動(dòng)作用，充分調(diào)動(dòng)村民申請宅基地權(quán)利登記、配合宅基地確權(quán)登記發(fā)證工作的積極性和主動(dòng)性。

（四）落實(shí)項(xiàng)目后期管護(hù)是抓手。不能讓項(xiàng)目驗(yàn)收成為土地整治整村推進(jìn)工作的句號(hào)。項(xiàng)目通過驗(yàn)收后，必須要先行落實(shí)項(xiàng)目投資所形成的路、灌排設(shè)施、花卉林木等固定資產(chǎn)的管護(hù)責(zé)任人。對于項(xiàng)目區(qū)內(nèi)固定資產(chǎn)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為管護(hù)的責(zé)任人；對于新開墾的耕地，交由當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)發(fā)包經(jīng)營，并劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)進(jìn)行保護(hù)，不得棄耕拋荒；對于項(xiàng)目后期管護(hù)所需要的資金，可由集體經(jīng)濟(jì)組織在收入的承包金中解決，或者從新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、耕地開墾費(fèi)和土地出讓金中爭取。也可根據(jù)項(xiàng)目規(guī)模大小，在項(xiàng)目預(yù)算中列入專項(xiàng)維護(hù)費(fèi)用。還要充分調(diào)動(dòng)群眾參與工程管護(hù)積極性。群眾是項(xiàng)目受益群體，要宣傳透徹，讓群眾自覺承擔(dān)起管護(hù)責(zé)任。國土等有關(guān)部門每年要定期或不定期到項(xiàng)目區(qū)進(jìn)行抽查，并對抽查結(jié)果給予適當(dāng)獎(jiǎng)懲。同時(shí)，把引入農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)作為落實(shí)項(xiàng)目后期管護(hù)的主抓手，把項(xiàng)目管護(hù)成本轉(zhuǎn)由企業(yè)承擔(dān)，讓企業(yè)化的專業(yè)管理成為推動(dòng)農(nóng)民增收與項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展的有力舉措。

（五）促進(jìn)新村規(guī)范化管理是需要。在項(xiàng)目區(qū)新村的社區(qū)化管理上，一是要積極探索建立義務(wù)工制度，采取“村組織、民志愿”的原則，對農(nóng)民新村衛(wèi)生、綠化等實(shí)行義務(wù)監(jiān)管與包干。二是實(shí)行社區(qū)管理社會(huì)化服務(wù)，當(dāng)?shù)卣e極引導(dǎo)，讓郵政、電信、物流、商貿(mào)、集貿(mào)市場等配套及時(shí)跟進(jìn)，要充分征求民意，必要時(shí)對農(nóng)民新村管理實(shí)行市場化運(yùn)作。三是實(shí)行社區(qū)事務(wù)管理“一事一議”制度，加強(qiáng)新村民主建設(shè)，充分調(diào)動(dòng)群眾參與管理和服務(wù)的積極性。四是要高度重視新村老年人生活保障問題，要積極爭取“新農(nóng)?！钡日叩穆鋵?shí)，同時(shí)為農(nóng)戶在房前房后預(yù)留了0.2畝以上的“自留地”，減少農(nóng)民集中居住后買菜等生活成本。五是在道路、自來水、綠化等公共設(shè)施管護(hù)及環(huán)境衛(wèi)生、公共秩序等經(jīng)費(fèi)保障上，可把由村集體所有的土地的對外承包流轉(zhuǎn)所得收入用作新村管理經(jīng)費(fèi)，保障新村的各項(xiàng)管理工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

2011-09-16

楊維國，長豐縣財(cái)政局局長，合肥市委黨校第37期青干班學(xué)員。

馬俊