張 楊

（宜賓學(xué)院 政府管理學(xué)院，四川 宜賓 644007）

論垂直管理部門監(jiān)督機制的完善

張 楊

（宜賓學(xué)院 政府管理學(xué)院，四川 宜賓 644007）

垂直管理體制的實施帶來了監(jiān)督機制的變動，現(xiàn)有的垂直管理部門監(jiān)督機制存在監(jiān)督主體相對單一、監(jiān)督權(quán)力過于集中以及制度不夠成熟等問題，積極完善統(tǒng)一管理、加強人大監(jiān)督、建立開放性的多方監(jiān)督機制以及通過制度建設(shè)加強對派駐（出）紀檢監(jiān)察機構(gòu)的監(jiān)督是我們完善垂直管理部門監(jiān)督機制的可選措施。

垂直管理；部門監(jiān)督機制；現(xiàn)狀和問題；完善對策

自上世紀九十年代中期以來，為了適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，增強中央宏觀調(diào)控的能力，工商、國稅、國土、藥監(jiān)、質(zhì)監(jiān)等重要執(zhí)法部門先后實行了中央或省以下的垂直管理。被垂直管理的部門脫離本級人民政府，人事、財政由上級主管部門直接管理。從調(diào)整后的情況來看，垂直管理對于預(yù)期的打破地方保護，有力貫徹中央政策以及促進市場的統(tǒng)一等目的的實現(xiàn)效果非常明顯。然而，這樣的體制調(diào)整也帶來了兩個直接的結(jié)果，一是垂直管理部門獨立執(zhí)法的權(quán)力得到了擴大；二是原有的對這些部門的監(jiān)督機制被打亂。歷史的經(jīng)驗告訴我們，權(quán)力太大又缺乏監(jiān)督的體制最易出問題。近些年來，社會公眾對垂直管理部門的抨擊、質(zhì)疑就表現(xiàn)得非常突出。垂直管理部門執(zhí)法被指太專橫，權(quán)大氣粗；垂直管理部門“面難看、門難進、事難辦”的情況尤為嚴重。此外，近些年垂直管理部門連續(xù)出現(xiàn)的一系列腐敗案件也讓社會公眾對垂直部門深感憂慮。2003年，海南省工商局原黨組書記、局長馬招德以受賄罪被判處有期徒刑11年，剝奪政治權(quán)利3年。接替馬招德主持工作的省工商局原副局長鄭先育、屯昌縣工商局原局長吳巖等人，也因受賄行賄相繼“落馬”，此案件還涉及到了海南全省8個市縣的工商局長。2006年，國家統(tǒng)計局長邱曉華腐敗案和國家藥監(jiān)局局長鄭筱萸腐敗案也因案件涉及人數(shù)之多，貪污數(shù)額之巨，官員層次之高讓人觸目驚心。如此的形勢，如果不再好好地研究并解決對垂直管理部門的有效監(jiān)督問題，很可能會影響到垂直管理體制的存續(xù)。那么，我們目前對垂直管理部門的監(jiān)督機制到底是一種什么樣的狀況呢？

一、垂直管理部門監(jiān)督機制的現(xiàn)狀和問題

垂直管理部門在被垂直之前多屬于屬于一級人民政府的職能部門，接受人民政府的領(lǐng)導(dǎo)，多年以來，對這些部門的監(jiān)督有一套較為完善的機制，主要表現(xiàn)在這樣幾個方面：一是監(jiān)督主體多。作為人民政府的一個職能部門，黨委、政府、人大、政協(xié)等對其實行監(jiān)督是應(yīng)有之意。此外，各人民團體、公眾以及地方媒體等也都較好地發(fā)揮了對這些部門的監(jiān)督。二是監(jiān)督手段硬。人事、財政以及考核等方式都是硬的，紀檢、監(jiān)察、財政、人大等部門說話頂用。三是制度相對成熟。即是說，在多年的工作當(dāng)中探索出了一些較為成熟且經(jīng)過實踐檢驗的有效做法，形成了較為完善的工作制度。但是，部門在實行垂直管理后，脫離了本級人民政府，部門的人事、財政以及考核等管理也伴隨著發(fā)生了變化，相應(yīng)地，原有的對這些部門的監(jiān)督機制就出現(xiàn)了較大的變動。

1、人大監(jiān)督喪失硬性手段。垂直管理部門從政府序列中分離出來以后，垂直管理部門的人、財、物權(quán)或統(tǒng)一于中央或統(tǒng)一到省里，人大喪失了對其的人事任免權(quán)和財政監(jiān)督權(quán)兩項剛性制約手段。近些年，一些地方人大雖以地方性法規(guī)的形式出臺了專門針對垂直管理部門的辦法，但提出的監(jiān)督辦法多集中于視察、檢查、評議、受理申訴、控告和檢舉、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等一些形式，缺乏對垂直管理部門的監(jiān)督力度。更有甚者，一些垂直管理部門認為地方人大就不應(yīng)該或無權(quán)對其進行監(jiān)督，對于地方人大開展的一些監(jiān)督活動多有抵觸情緒，增加了地方人大監(jiān)督的難度，于是，一些地方人大出現(xiàn)了多一事不如少一事的態(tài)度，干脆撇開垂直管理部門不管。

2、同級地方紀委監(jiān)察部門不能監(jiān)督。部門被垂直管理后脫離本級人民政府的同時，同級黨委也同時喪失了對其組織人事的話語權(quán)，原有的能對這些部門實行硬的監(jiān)督的黨委紀檢部門和政府的行政監(jiān)察部門、人事部門以及財政部門，也就都在對垂直管理部門監(jiān)督上集體失語。目前，對垂直管理部門的監(jiān)督主要落在了中央或省紀檢監(jiān)察派駐（出）在各垂直管理部門的紀檢監(jiān)察組，呈現(xiàn)出監(jiān)督主體的單一性以及監(jiān)督的內(nèi)部性等特點。站在垂直管理體制的角度來看，這樣的安排有其必然性，但是，站在完善對垂直管理部門監(jiān)督的角度來看，也還有很多需要思考和完善的，因為目前的這樣一種監(jiān)督機制，無論從歷史實踐經(jīng)驗還是從機制本身的科學(xué)性來看都有一些值得商榷的地方。

——派駐（出）紀檢監(jiān)察組能否實現(xiàn)完全獨立監(jiān)督？本來監(jiān)督主體就較單一，如果監(jiān)督還做不到獨立，沒有權(quán)威，那么，監(jiān)督的效果就很難理想。很長一段時間，我們的紀檢監(jiān)察派駐（出）機構(gòu)在領(lǐng)導(dǎo)體制上實行的是雙重領(lǐng)導(dǎo)，既接受派出它的紀檢監(jiān)察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，又接受駐在部門的領(lǐng)導(dǎo)，而且是以駐在部門的領(lǐng)導(dǎo)為主，因為人事、財政甚至考核等關(guān)鍵問題都要受駐在部門的節(jié)制。這種體制引起了社會不少人的質(zhì)疑，質(zhì)疑的焦點就是這種體制下監(jiān)督權(quán)的獨立性。當(dāng)然，我們也看到，一段時間以來，我們在增加紀檢監(jiān)察派駐（出）機構(gòu)的獨立性上進行了摸索。2004年4月，中央紀委、中央組織部、中央編辦、監(jiān)察部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于對中央紀委監(jiān)察部派駐機構(gòu)實行統(tǒng)一管理的實施意見》（中辦發(fā)［2004］12號文件），提出對中央紀委監(jiān)察部派駐機構(gòu)實行統(tǒng)一管理的意見，并在同年實施了對雙派駐紀檢監(jiān)察機構(gòu)的統(tǒng)一管理工作。2005年9月，中共中央紀委和監(jiān)察部又聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于中共中央紀委監(jiān)察部單派駐紀檢、監(jiān)察機構(gòu)實行統(tǒng)一管理的實施意見》（中紀發(fā)［2005］11號文件，以下簡稱《實施意見》），再次明確了在中共中央紀委監(jiān)察部單派駐紀檢、監(jiān)察機構(gòu)范圍內(nèi)實行了統(tǒng)一管理。駐在部門與派駐（出）機構(gòu)的關(guān)系，由領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，轉(zhuǎn)為被監(jiān)督與監(jiān)督的關(guān)系；派駐（出）機構(gòu)有權(quán)初核部門黨政領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員違反黨紀政紀的問題；參與調(diào)查駐在部門黨政領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員違反黨紀政紀的案件；調(diào)查駐在部門的干部及所屬單位負責(zé)人違反黨紀政紀的案件及其他重要案件；派駐（出）機構(gòu)的干部由上級紀委、監(jiān)察局管理，派駐（出）紀檢組長（紀工委書記）一般不從駐在部門中產(chǎn)生。派駐（出）機構(gòu)干部的任免、考核、交流和管理等執(zhí)行上級有關(guān)規(guī)定，其他干部的招考錄用、考察任免、年度考核和獎懲由上級紀委、監(jiān)察局負責(zé)。由此，中央層次的雙派駐和單派駐紀檢監(jiān)察組都實行了統(tǒng)一管理，這無疑大大增強了派駐（出）機構(gòu)的獨立性。2010年6月25日，第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十五次會議通過的《關(guān)于修改〈中華人民共和國行政監(jiān)察法〉的決定》（以下簡稱《決定》）又明確提出監(jiān)察機關(guān)派出的監(jiān)察機構(gòu)或者監(jiān)察人員，對監(jiān)察機關(guān)負責(zé)并報告工作。監(jiān)察機關(guān)對派出的監(jiān)察機構(gòu)和監(jiān)察人員實行統(tǒng)一管理，對派出的監(jiān)察人員實行交流制度。這樣，監(jiān)察機關(guān)的派出機構(gòu)實行統(tǒng)一管理就全面推開了。但是，這是不是就意味著完全解決了獨立監(jiān)督的問題呢？細致分析起來，還有一些情況的存在值得關(guān)注。一是實際工作中各駐在部門的黨風(fēng)廉政建設(shè)第一負責(zé)人仍然是黨組書記，黨組和行政主要負責(zé)人在監(jiān)督問題上仍然握有重要的話語權(quán)；二是一些駐在部門仍然握有一定的人事權(quán)。以新華社為例，2006年，《中共新華社黨組中央紀委駐新華社紀檢組關(guān)于做好統(tǒng)一管理工作的意見》就規(guī)定：駐社紀檢組處級以下干部的招考錄用、任免和調(diào)動等事項，由中央紀委委托新華社負責(zé)，其檔案由新華社管理；駐社紀檢組干部的年度考核工作由中央紀委商新華社組織；駐社紀檢組干部的教育培訓(xùn)由中央紀委和新華社共同負責(zé)。三是駐在部門掌控派駐（出）機構(gòu)人員的福利待遇，派駐機構(gòu)干部的工資關(guān)系、黨（團）組織關(guān)系、群團關(guān)系由駐在部門負責(zé)管理。派駐機構(gòu)干部享受駐在部門同職級干部待遇，工資外津（補）貼以及生活福利、住房、醫(yī)療、退休等事宜都由駐在部門負責(zé)。此外，我們還必須考慮長期一起工作可能產(chǎn)生的人情因素問題，雖然我們也規(guī)定了交流制度，但是，最長5年的交流間隔時間還是較長，這并不利于解決人情這個問題。

——誰來監(jiān)督這些派駐（出）機構(gòu)？沒有監(jiān)督的權(quán)力是危險的，沒有監(jiān)督權(quán)力監(jiān)督者的權(quán)力是更危險的，近些年來，省市縣各級的紀委書記因貪污受賄落馬的并不少見。垂直管理部門的派駐（出）機構(gòu)實行的是系統(tǒng)內(nèi)層層下派，監(jiān)督權(quán)力異常集中，下一層級對上一層級負責(zé)。如此，監(jiān)督下一層級派駐（出）機構(gòu)的主要責(zé)任和權(quán)力就放在了上一層級的派駐（出）機構(gòu)身上，這樣，就出現(xiàn)了監(jiān)督的相對單一性和隔級監(jiān)督的問題。歷史經(jīng)驗表明，這樣的監(jiān)督方式有其難以克服的局限性。監(jiān)督主體的單一性使得監(jiān)督權(quán)力太過集中，所有的雞蛋都放在了一個籃子里，風(fēng)險太高，系統(tǒng)內(nèi)只要出現(xiàn)問題就都是大問題；隔級監(jiān)督最明顯的弊端則是信息的不及時和信息的不對稱，這對監(jiān)督幾乎是致命的。

由上可見，垂直管理體制的實施確實使得原有的監(jiān)督機制產(chǎn)生了重大變動。而目前的這樣一種監(jiān)督機制雖然總體上與垂直管理體制是相適應(yīng)的，但是，存在成熟度不夠，監(jiān)督權(quán)力太過集中，缺乏監(jiān)督權(quán)力監(jiān)督者的權(quán)力等問題，對垂直部門的監(jiān)督還有進一步完善的需要和可能。

二、完善垂直管理部門監(jiān)督的對策

1、完善統(tǒng)一管理制度，樹立派駐（出）機構(gòu)獨立監(jiān)督的權(quán)威。要進一步明確派駐機構(gòu)的角色，特別是職權(quán)、地位等問題，爭取盡快實現(xiàn)人事權(quán)以及財政資金和相關(guān)費用的完全獨立，確實樹立起派駐（出）機構(gòu)相對于駐在部門的超然地位，實現(xiàn)統(tǒng)一管理到獨立管理的性質(zhì)轉(zhuǎn)換。在此基礎(chǔ)上，逐步實現(xiàn)對駐在部門黨組和行政主要負責(zé)人的絕對監(jiān)督權(quán)威，克服目前黨組和主要負責(zé)人在廉政問題上話語權(quán)過大的問題。

2、積極發(fā)揮人大的監(jiān)督作用。人大具有保證憲法、法律、法規(guī)在本行政區(qū)域貫徹實施的職權(quán)，雖然部門被垂直管理后對人大參與監(jiān)督垂直管理部門的爭議還比較大，但是，許多地方人大通過檢查、評議、特定問題調(diào)查等方式對垂直管理部門的工作進行監(jiān)督也是一個較為普遍的事實。特別是在黨委、政府缺乏監(jiān)督的情況下，積極發(fā)揮人大的監(jiān)督職能更具有獨特的意義和價值。為此，我們可以考慮：（1）建立各級人大的上下聯(lián)動機制，創(chuàng)新監(jiān)督方式。各級人大之間，主要是有權(quán)履行對垂直管理部門監(jiān)督的人大要注重聽取下級人大對垂直管理部門的意見和建議，克服有監(jiān)督權(quán)的人大離的太遠，離的近的人大又沒有充分監(jiān)督權(quán)的突出問題。有必要的時候甚至可以考慮實行委托監(jiān)督的方式，使下級人大具備監(jiān)督其行政區(qū)域內(nèi)垂直管理部門的實際權(quán)力。（2）充分發(fā)揮各級人大，特別是有權(quán)監(jiān)督垂直管理部門人大的人大代表的監(jiān)督作用。目前，我們實行的是直接選舉和間接選舉相結(jié)合的選舉制度，縣鄉(xiāng)兩級實行直接選舉，全國人大和省市（州）的人大代表都是由下級人大間接選舉產(chǎn)生的。省人大代表是各市州人大選舉產(chǎn)生的，各市州人大代表又來源于縣。如此，各下級人大完全可以通過加強與本行政區(qū)域選舉的省人大代表的聯(lián)系，利用他們對垂直管理部門有明確的監(jiān)督權(quán)而反映問題甚至幫助解決問題，達到曲線監(jiān)督的效果。（3）全國人大常委會應(yīng)盡快以法律或法規(guī)的形式明確地方人大對垂直管理部門的監(jiān)督權(quán)力。切實落實憲法和相關(guān)法律賦予地方人大的保證憲法、法律、法規(guī)在本行政區(qū)域貫徹實施的權(quán)力。

3、積極構(gòu)建開放性的多方監(jiān)督機制，克服監(jiān)督主體相對單一的問題。對此，香港廉政公署的咨詢委員會制度可以做些借鑒。對垂直管理部門的監(jiān)督，我們可以由一級的上級主管部門為主導(dǎo)組建類似委員會，吸收當(dāng)?shù)卣?、人大以及一些社會人士通過跟蹤業(yè)務(wù)辦理，審查相關(guān)報告以及對工作提出意見和建議的方式實施監(jiān)督，委員會對上級主管部門負責(zé)。這樣，就不僅實現(xiàn)了監(jiān)督主體的多樣，而且，行使監(jiān)督權(quán)力的方式（委員會不具有決定權(quán)）也保證了不會因此而損害垂直管理體制本身。

4、以制度建設(shè)為重點，切實加強對派駐（出）紀檢監(jiān)察機構(gòu)的監(jiān)督。權(quán)力容易異化，監(jiān)督權(quán)力同樣如此。鑒于目前垂直管理部門監(jiān)督權(quán)力過于集中的情況，加強對這些派駐（出）紀檢監(jiān)察機構(gòu)的監(jiān)督，從思路上主要以從外部力量入手，措施上主要以加強制度建設(shè)為重點。（1）建立公民監(jiān)督員制度。公民監(jiān)督員由有權(quán)監(jiān)督垂直管理部門的人大或其常委會從垂直管理部門所在地的合適公民中聘任，主要考慮履職能力、意愿，同時注意身份回避。公民監(jiān)督員有權(quán)對派駐（出）紀檢監(jiān)察機構(gòu)的工作提出意見和建議；負責(zé)聯(lián)系社會公眾，反映社會公眾對垂直管理部門的意見和建議；督促派駐（出）紀檢監(jiān)察機構(gòu)開展工作；向聘任其人大反映派駐（出）紀檢監(jiān)察機構(gòu)工作人員可能存在的瀆職、貪污受賄等問題。（2）建立派駐（出）紀檢監(jiān)察機構(gòu)主要負責(zé)人的責(zé)任追究機制。對于已查案件中存在所派駐（出）紀檢監(jiān)察機構(gòu)失職、瀆職的情況，要嚴格追究主要責(zé)任人的責(zé)任。（3）嚴格派駐（出）紀檢監(jiān)察機構(gòu)工作人員的財產(chǎn)申報制度。對于一般權(quán)力行使者，我們要建立財產(chǎn)申報制度，對于監(jiān)督權(quán)力的人更需嚴格要求。對于派駐（出）紀檢監(jiān)察機構(gòu)工作人員，要搞好任前、任中以及離任時的財產(chǎn)申報，財產(chǎn)申報情況不僅對上級派駐（出）紀檢監(jiān)察機構(gòu)反映，而且，要通過媒體實現(xiàn)社會公開，在這方面，監(jiān)督官員要走在其他官員的前面。

責(zé)任編輯：劉建文

D630.1

A

1671-2994（2011）01-0152-03

2010-11-08

張 楊（1981- ），男，湖南醴陵人，宜賓學(xué)院政府管理學(xué)院講師、碩士。研究方向：行政監(jiān)督、基層政權(quán)建設(shè)。

*本文系宜賓學(xué)院青年基金課題《垂直管理部門的監(jiān)督問題研究》（項目編號：2008QJ01）的研究成果。