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        鄉(xiāng)村博弈與農(nóng)村社會管理的科學(xué)化

        2011-08-15 00:44:26任新民夏俊松
        關(guān)鍵詞:村民代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府鄉(xiāng)鎮(zhèn)

        任新民 夏俊松

        (云南大學(xué) 馬克思主義研究院,云南 昆明 650091)

        鄉(xiāng)村博弈與農(nóng)村社會管理的科學(xué)化

        任新民 夏俊松

        (云南大學(xué) 馬克思主義研究院,云南 昆明 650091)

        村民自治制度的發(fā)展,改變了計(jì)劃體制下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)——鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu),影響到黨和國家政策在鄉(xiāng)村的貫徹和落實(shí)。在社會利益結(jié)構(gòu)深刻調(diào)整,利益矛盾沖突的情況下,完善村民自治制度,以利益協(xié)調(diào)為基礎(chǔ),理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)——鄉(xiāng)村權(quán)力關(guān)系,鞏固黨執(zhí)政的基層基礎(chǔ),是激發(fā)社會活力,提高社會管理科學(xué)化水平,促進(jìn)社會和諧,實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的基本條件。

        村民自治;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán);權(quán)力博弈;社會治理水平

        正確看待新時(shí)期、新形勢下鄉(xiāng)村治理權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整和重構(gòu),并在實(shí)踐中建構(gòu)良性互動的鄉(xiāng)村治理權(quán)力結(jié)構(gòu),不斷探索、完善新的農(nóng)村治理模式,是充分激活農(nóng)村社會的創(chuàng)造力,培育社會自組織力量,不斷提高對農(nóng)村社會的有效管理,維護(hù)社會穩(wěn)定,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村穩(wěn)定與農(nóng)村發(fā)展雙贏的重要課題。

        一、村民自治下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村民自治間的權(quán)力博弈

        1、村委會選舉中的權(quán)力博弈

        利益分化、矛盾激化的過程,提高了村民的政治化程度,而并非我們通常以為的宣傳、教育、動員。村民們?yōu)榱俗陨淼睦?,為了心目中的公平公正,他們開始利用國家供給的選舉制度與鄉(xiāng)村干部群體進(jìn)行博弈,試圖改變村落社區(qū)的利益格局。村干部職位引人關(guān)注的原因中,十分重要的兩條,就是村民要求公正分配資源或村干部通過權(quán)力獲取利益應(yīng)當(dāng)?shù)玫接行У目刂?,村干部獲得認(rèn)可、行使權(quán)力的前提是必須遵循有利于村民自身利益的原則。對于許多無意于角逐村干部之位,但十分關(guān)注村干部之位角逐的村民來說,他們對村委會選舉的重視與參與,主要是對自己利益的追求和對公正的訴求。從××省××縣××鎮(zhèn)××村三屆村委會換屆選舉的實(shí)際看,與其說是部分個(gè)人追逐利益的“斗法”,不如說是一群日益政治化的村民在與鄉(xiāng)村干部群體博弈。選舉中,許多分散的、個(gè)體化的××村村民雖然達(dá)到前所未有的利益整合,但是,他們在鄉(xiāng)村體制內(nèi)精英群體面前還是處于弱勢,盡管在選舉過程中他們曾經(jīng)試圖聚集多個(gè)個(gè)體的權(quán)力資源來表達(dá)自己的利益訴求,但結(jié)果大多是無功而返。作為體制內(nèi)精英的鄉(xiāng)村干部擁有正式的權(quán)力資源,這是他們保持強(qiáng)勢地位的最重要原因。他們有若干種可能,用正常程序以外的手段來“妥善”處理選舉過程中出現(xiàn)的危機(jī)。具備相當(dāng)?shù)恼渭记?,也是鄉(xiāng)村體制內(nèi)精英保持強(qiáng)勢地位的重要因素,尤其是在他們出現(xiàn)信任和權(quán)威危機(jī)之際。應(yīng)該承認(rèn),選舉確實(shí)也曾使村民達(dá)到了較高程度的利益整合,他們聯(lián)合氣力要推選一個(gè)自己信任的當(dāng)家人,但大部分村民卻沒有強(qiáng)烈而持久的參政意識。在一定情境中,未組織化的村民往往能迸發(fā)出令人興奮的政治熱情,但這種熱情卻如同火花一樣易逝。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的分散性使得農(nóng)民近乎于外界處于隔絕狀態(tài),家庭經(jīng)營形式也使其角色分化和社會分工的程度比較低,彼此間缺乏持久的互動關(guān)系。①因此,在這種資源尚未有效組織起來,發(fā)揮其主觀能動性的情況下,他們與擁有強(qiáng)大勢能的鄉(xiāng)村體制內(nèi)精英的博弈,就只能是非均衡的博弈。

        2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的控制

        鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在國家政權(quán)體系中居于基礎(chǔ)和末梢地位,決定了國家在農(nóng)村的各項(xiàng)發(fā)展目標(biāo)、計(jì)劃和任務(wù),最終都要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加以貫徹、落實(shí),其完成情況是衡量鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)工作實(shí)績、決定其升降去留的主要因素。為此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必然會千方百計(jì)加強(qiáng)對村級組織特別是村委會的滲透、影響和控制,以保證上級各項(xiàng)任務(wù)的貫徹落實(shí)。這其中的確不能完全排除部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部處于維護(hù)自身既得利益等方面的原因,但根本上還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所擔(dān)負(fù)的特殊角色使然。一定程度上,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對傳統(tǒng)權(quán)力方式的留戀,也是這種角色意識在日常管理中的自然流露。(1)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會選舉的干預(yù)。基于對××村選舉過程的深入分析,鎮(zhèn)政府介入村委會選舉的幾個(gè)主要環(huán)節(jié)。②一是宣傳動員。按照法律規(guī)定,鎮(zhèn)政府理所當(dāng)然地成為宣傳動員組織者的角色,這為其在下一步的選舉實(shí)施中貫徹自己的意圖提供了便利的條件。二是成立村委會換屆選舉領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。村委會換屆選舉領(lǐng)導(dǎo)小組是選舉期間主持選舉的日常領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。要影響選舉進(jìn)程,村委會換屆選舉領(lǐng)導(dǎo)小組組成人員是首要和關(guān)鍵的因素?!痢伶?zhèn)已經(jīng)形成慣例的人員組成結(jié)構(gòu)是:由鎮(zhèn)黨委書記擔(dān)任換屆選舉領(lǐng)導(dǎo)小組組長,由鎮(zhèn)長、鎮(zhèn)黨委副書記、分管副鎮(zhèn)長擔(dān)任副組長,領(lǐng)導(dǎo)小組成員則由縣級駐村指導(dǎo)員、鎮(zhèn)相關(guān)部門負(fù)責(zé)人及村黨支部成員組成。三是確定正式候選人。一般情況下,正式候選人的任職條件都會在村民“海推”前公布,這些任職條件的確定都有鎮(zhèn)政府人員的參與。正式候選人要經(jīng)換屆領(lǐng)導(dǎo)小組確定,而領(lǐng)導(dǎo)小組在正式研究確定名單之前一個(gè)必須的程序就是要報(bào)經(jīng)鎮(zhèn)政府認(rèn)可。在這個(gè)環(huán)節(jié)中,鎮(zhèn)黨委政府有著絕對強(qiáng)勢的話語權(quán)。四是相關(guān)解釋權(quán)的行使。通常在縣鄉(xiāng)兩級制定的選舉工作辦法或方案的最后都會寫上一條“本辦法由××部門負(fù)責(zé)解釋”的字樣。雖然程序上已不合法,但換屆選舉領(lǐng)導(dǎo)小組正是利用了普通村民對法律程序規(guī)定不甚清楚的弱點(diǎn),取得了對自己極為有利的效果。(2)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對村委會的間接控制?!痢伶?zhèn)對××村委會的控制還表現(xiàn)在,鎮(zhèn)黨委(鎮(zhèn)長是黨委副書記兼任)通過對村黨總支的有效領(lǐng)導(dǎo),間接地對村委會進(jìn)行“領(lǐng)導(dǎo)”。(3)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會日??刂频暮诵摹?cái)務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家政權(quán)的末梢和本鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)的管理者,在村民自治的條件下依然可以通過不同的方式對村級事務(wù)進(jìn)行干預(yù)和控制,其核心內(nèi)容就是對村級財(cái)務(wù)的監(jiān)督和控制。這種控制在××鎮(zhèn)具體體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是對村干部的報(bào)酬、獎勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)以及村級提留資金的分配提出指導(dǎo)性意見,屬于間接控制;二是成立了××鎮(zhèn)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理服務(wù)中心,實(shí)行“村財(cái)鎮(zhèn)管”,進(jìn)行直接監(jiān)控。

        3、村民自治對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干預(yù)的回應(yīng)

        面對來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的愈來愈加強(qiáng)的控制,村莊并不只是被動地加以接受。村莊之所以開始抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的控制,是因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府的控制很多時(shí)候只是為了國家甚至只是為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的利益,而與村莊的利益無關(guān)。在村莊的抵制下,鄉(xiāng)村關(guān)系就趨于緊張起來。村民在上訪中,越來越多地將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為上告的對象。(1)普通村民與政府之間的利益沖突。在市場經(jīng)濟(jì)體制下,利益主體總是先從自身的利益出發(fā),通過各種途徑訴求自己的利益主張。村民自治與鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力中的矛盾首先就反映在利益的沖突中。2008年9月,省級重點(diǎn)工程安晉高速公路建設(shè)工程啟動,其中在××村村域范圍內(nèi)涉及到47畝土地的征用,當(dāng)時(shí)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為5.5萬元/畝,由此××村共得到征地補(bǔ)償金258.5萬元。為規(guī)范各村委會對征地補(bǔ)償金的分配,為村集體預(yù)留一部分公共建設(shè)資金,××鎮(zhèn)對所轄各村征地補(bǔ)償金的分配規(guī)定了一個(gè)“指導(dǎo)意見”:60%用于全體村民平均分配;25%用于對被征地正在行使使用權(quán)的村民的補(bǔ)償;15%留作集體公共建設(shè)基金。這一指導(dǎo)意見在××村卻碰了釘子。村民要求全額分配征地補(bǔ)償金,集體一分不留,此要求被鎮(zhèn)政府?dāng)嗳痪芙^。9月底的一天,村民在與村、鎮(zhèn)兩級反映訴求未果的情況下,分為兩批涌出村子,一批在村莊附近的安晉公路施工現(xiàn)場圍聚,使施工被迫中斷,另一批則去到縣政府“集體上訪”。在此后一個(gè)多月的時(shí)間里,因?yàn)闆]有得到想要的承諾,村民不斷地上訪。當(dāng)省交通廳領(lǐng)導(dǎo)在昆明市分管副市長的陪同下到安晉公路××村立交橋工地時(shí),上百村民蜂擁而至圍住了視察隊(duì)伍。終于,這一非常的手段收到了成效,面對巨大的問責(zé)壓力,鎮(zhèn)政府只得選擇默許村民的要求。從中可以看到,在市場經(jīng)濟(jì)的沖擊下,農(nóng)民已經(jīng)有了明確而且強(qiáng)烈的利益訴求方式和自我保護(hù)意識,借助村民自治這個(gè)平臺,有時(shí)站到了和國家平等交易的地位上。這種地位的改變,使農(nóng)民具有了一定的討價(jià)還價(jià)的能力,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)不再能夠完全地指揮和控制老百姓了。(2)體制外精英的抵制。體制外精英崛起后,在村級治理中顯示出越來越確定的地位和越來越顯著的作用?,F(xiàn)實(shí)的情況是,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要實(shí)現(xiàn)他們對村莊的控制,已不僅僅是籠絡(luò)好村干部的問題,還要謀求村莊體制外精英的合作。但由于體制外精英沒有來自國家政治和經(jīng)濟(jì)上的約束,在面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府明顯壓榨村莊利益的短期行為或者企圖為自己和家族謀取更大的利益空間時(shí),他們更多采取鮮明的抵制態(tài)度。③2008年5月,按照市、縣兩級滇池治理“四退三還”的要求,鎮(zhèn)政府決定將××村緊鄰滇池的60.7畝魚塘全部征用,連同鄰村古城村的350畝魚塘,一并由政府投資建設(shè)成生態(tài)濕地。但問題是,這片魚塘在三年前已經(jīng)被本村的“漁業(yè)專業(yè)戶”××承包,承包期20年。最初,鎮(zhèn)政府的考慮是:一是退塘還濕(地)是市、縣兩級黨委政府的大政策、硬任務(wù),必須要完成。二是濕地建好、生態(tài)得到改觀后,受益的首先是當(dāng)?shù)卮迕?,村民理?yīng)支持。三是魚塘收回后是由鎮(zhèn)政府全額投資建設(shè)濕地,不會增加村組的負(fù)擔(dān),村委會也不會反對,事情應(yīng)該不難推動。但實(shí)際情況遠(yuǎn)出乎鎮(zhèn)政府的預(yù)想,魚塘承包人一口回絕,不接受鎮(zhèn)政府給出的每畝5000元的一次性補(bǔ)償,后經(jīng)村兩委干部做工作,在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高至每畝8000元后,承包人表示讓步,但要求給其10天的過渡期處理魚塘中剩余的商品魚。但10天過后,承包人并未按期交出魚塘,并聲稱在合同承包期滿前絕不退出,只同意以每畝3000元/年的價(jià)格租借給鎮(zhèn)政府使用。由于市、縣兩級“四退三還”工作時(shí)限緊迫,鎮(zhèn)政府決定強(qiáng)行進(jìn)行濕地改造施工。然而,施工剛開始半天,施工人員和機(jī)械就被蜂擁而至的數(shù)十村民圍堵,施工被迫中斷。此后,村民組織了三個(gè)小組,每組四五人不等,輪流在現(xiàn)場看守,一旦發(fā)現(xiàn)繼續(xù)施工跡象則立即召喚其余村民進(jìn)行圍堵(事后調(diào)查顯示,參與圍堵村民系承包人以每人每天20元的報(bào)酬雇傭,而且,據(jù)事件親歷者證實(shí),當(dāng)時(shí)參加圍堵和阻礙施工的清一色全是老人和婦女)。最終鎮(zhèn)政府只得做出妥協(xié),在剩余的承包期內(nèi),以每畝1200元/年向承包人租用魚塘進(jìn)行濕地建設(shè)。從中我們看到一個(gè)不同以往的轉(zhuǎn)變,在村莊經(jīng)濟(jì)能人××的策劃組織下,村民沒有像大多數(shù)時(shí)候那樣沖動和無序,他們既不打砸施工設(shè)備,也不扣留施工人員,他們僅僅只是組成了一道沉默的、耐心十足的人墻(經(jīng)驗(yàn)表明,不管是鎮(zhèn)政府還是村兩委在面對老弱婦孺時(shí),其威權(quán)將大打折扣甚至消失殆盡)。正是這種沉默中的對抗,向我們傳遞了一個(gè)強(qiáng)烈的信息,在面對涉及自己切身利益的博弈時(shí),已經(jīng)逐漸成長起來的體制外精英們遠(yuǎn)比普通村民有著更強(qiáng)的分析能力和組織能力。(3)體制內(nèi)精英的抵制。人民公社時(shí)期,村干部曾是國家控制農(nóng)村的得力助手。家庭承包制后,村干部體現(xiàn)了國家“代理人”與村莊“當(dāng)家人”的雙重角色特征。④但在××村,我們發(fā)現(xiàn),在代理國家角色變得愈來愈缺乏法理依據(jù)和行政強(qiáng)力支撐的情況下,村干部要不就是向純粹的村莊“當(dāng)家人”演變,要么就是變?yōu)橛巫哂凇按砣恕迸c“當(dāng)家人”之間維系均衡格局和謀求自由空間的“中間人”。連續(xù)擔(dān)任了兩屆村總支書記的××向我們介紹了至今還讓鎮(zhèn)上對其耿耿于懷的事:2008年為貫徹上級關(guān)于切實(shí)做好滇池流域范圍內(nèi)的“四退三還”工作,停止審批環(huán)湖公路以內(nèi)農(nóng)村宅基地和加層建蓋農(nóng)村民用住房的工作要求,縣、鎮(zhèn)兩級黨委政府分別下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加大力度切實(shí)做好滇池流域農(nóng)村民用住房“停批停建”工作的緊急通知》,要求滇池流域范圍內(nèi)的所有村莊,要“堅(jiān)決停止農(nóng)村宅基地的審批;對原來已經(jīng)審批還未建蓋的農(nóng)村宅基地,堅(jiān)決停止建蓋;對正在建蓋的農(nóng)村房屋,堅(jiān)決停止建設(shè);堅(jiān)決停止農(nóng)戶拆舊建新和民房加層”。結(jié)果,他與村民達(dá)成默契,對付上面檢查的辦法是:晚上拉磚運(yùn)料,白天輪流施工、輪流掩護(hù),一旦檢查組進(jìn)村,施工人員瞬間即消失在村巷間,檢查組離開,則繼續(xù)施工。

        二、完善村民自治制度,提高農(nóng)村社會治理的科學(xué)化水平

        從上述分析中不難看出自2000年第一屆村委會直選、實(shí)行村民自治以來“鄉(xiāng)政村治”的實(shí)際,說明在鎮(zhèn)——村權(quán)力博弈的過程中,依然存在“鄉(xiāng)政”對“村治”的過度干預(yù)以及“村治”本身的行政化傾向問題,⑤但××村以其實(shí)踐表明,××鎮(zhèn)與××村“鄉(xiāng)政村治”的博弈存在著事實(shí)上的均衡點(diǎn)。這種均衡在××村方面表現(xiàn)為村容村貌整潔、社會治安良好、村民安居樂業(yè)、村級兩委班子穩(wěn)定、村莊治理井然有序,在××鎮(zhèn)方面則表現(xiàn)為與村級兩委保持良好的互動關(guān)系、國家各項(xiàng)方針政策能夠在村級得到貫徹落實(shí)、各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)任務(wù)得以順利完成并在全縣處于領(lǐng)先地位。因此,在今后一段時(shí)間內(nèi),如何妥善處理復(fù)雜的社會矛盾,實(shí)現(xiàn)村民自治制度與國家治理的均衡發(fā)展,發(fā)揮村民自治的積極作用,是農(nóng)村社會治理的核心課題。

        1、健全村民自治制度,實(shí)現(xiàn)法治化的村級治理

        (1)必須在法治的原則下規(guī)范村民自治的各項(xiàng)制度。才能充分保證村民自治作為中國政治制度中一種重要的制度發(fā)揮應(yīng)有作用。從總體上說,以村民自治為主體內(nèi)容的村莊治理,是從屬于中國現(xiàn)行法治之下的自治,無論是村民還是村民自治機(jī)關(guān)的行為,都必須遵守現(xiàn)行法律法規(guī)以及國家政策的規(guī)定。自治成員可以在不違背法律法規(guī)以及國家政策的前提下,根據(jù)民主議定原則確定適用于自治體內(nèi)部的行為規(guī)范。村民自治章程、村規(guī)民約就是這類行為規(guī)范。由于村民自治章程和村規(guī)民約通常集中體現(xiàn)村民自治的內(nèi)容,因此,建立審查村民自治章程和村規(guī)民約合法性的法律監(jiān)督機(jī)制,就成為保障村民自治健康運(yùn)作的重要前提條件。⑥事實(shí)上,國家不可能提供一個(gè)關(guān)于鄉(xiāng)政村治的細(xì)致、整齊、劃一的可操作性的成文法律,但在現(xiàn)有的法律制度框架內(nèi)補(bǔ)充有關(guān)實(shí)體性特別是程序性規(guī)定既是必要的,也是可行的。這方面,云南省人大已經(jīng)做了一些有益的嘗試,1999年,省九屆人大常委會第13次會議通過了《云南省實(shí)施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》和《云南省村民委員會選舉辦法》。這兩個(gè)法規(guī)性的文件分別通過細(xì)化,明確了村委會職責(zé)、村民會議主要職權(quán)、村務(wù)公開主要內(nèi)容以及對選舉工作機(jī)構(gòu)、選民登記、候選人產(chǎn)生、選舉程序等環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范,進(jìn)一步明確劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的利益邊界,特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會的職責(zé)權(quán)限。在此基礎(chǔ)上,應(yīng)再制定有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)村委會工作、村委會協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的規(guī)則,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治在制度規(guī)范基礎(chǔ)上有機(jī)的銜接起來,從而使村委會的雙重角色能達(dá)到大體上的平衡。(2)要確認(rèn)村民作為自治主體的法律地位及其與村委會的授權(quán)關(guān)系。每個(gè)村民享有直接參加村民自治事務(wù)的民主權(quán)利,也是村民對村委會行使職權(quán)的一種有力約束。一是屬于村民會議或村民代表會議決定的事項(xiàng)不得由村委會自行決定;二是村民對村委會職權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)享有監(jiān)督權(quán)。也就是說,村委會必須依照法律和章程規(guī)定的方式和程序來行使職權(quán),而且必須向村民履行法定的和章程規(guī)定的村務(wù)公開義務(wù),接受村民監(jiān)督。而要使這種約束和授權(quán)的關(guān)系在具體實(shí)踐中得到體現(xiàn),當(dāng)前一條可以依存的路徑是切實(shí)地突出村民代表會議在村民自治制度體系中的地位。村民自治的實(shí)踐結(jié)果表明,在大多數(shù)情況下,普通村民相對于村莊治理精英的優(yōu)勢地位,往往表現(xiàn)出一種“無力感”,而一個(gè)組織完善、有實(shí)際運(yùn)作權(quán)限、吸納了村莊內(nèi)部各方面有影響人物的村民代表會議,無疑將有助于改善村莊治理精英與普通村民之間的互動格局,也能有效地防止精英對權(quán)力的濫用。更準(zhǔn)確地說,在鄉(xiāng)土范圍的公共權(quán)力運(yùn)行中,民主意味著精英在獲取和行使治理權(quán)力的過程中,必須受到包括公平競爭和民主參與在內(nèi)的多重法治化機(jī)制的制約,從而使鄉(xiāng)村干部的權(quán)力由來源于上級權(quán)力機(jī)關(guān)并對上級負(fù)責(zé),轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲齺碓从谏鐓^(qū)成員并真正對社區(qū)成員負(fù)責(zé),改變社區(qū)權(quán)力的向度。⑦

        2、進(jìn)一步理順村委會與村黨總支的職責(zé)關(guān)系

        在理順鄉(xiāng)政村治關(guān)系的同時(shí),也要進(jìn)一步理順村委會與村黨總支各自的職責(zé)權(quán)限。(1)鑒于黨總支和村委會在組成人員上有部分重合的實(shí)際,應(yīng)特別加強(qiáng)村民代表會議的建設(shè)——全體村民大會由于村莊外出務(wù)工人員的不斷增加,事實(shí)上已經(jīng)幾乎成為一種制度形式,真正發(fā)揮村民代表會議在村民自治中的權(quán)威地位,建立黨總支、村委會和村民代表會議三者間的合作機(jī)制。比如可以考慮村莊的重大事務(wù)由村黨總支和村委會分別進(jìn)行研究討論,然后以提案或意見的形式提交村民代表會議,由村民代表會議做出決策。目前,村民代表會議大多尚處于形式建構(gòu)的階段,只是作為黨總支和村委會向村民通報(bào)重大決定的咨詢機(jī)構(gòu)。加強(qiáng)村民代表會議的建設(shè),首先要改變目前村民代表的產(chǎn)生機(jī)制并使之制度化。作為一項(xiàng)新的制度安排,無論是《村民委員會組織法》還是省、市關(guān)于村民自治的相關(guān)規(guī)定都沒有對村民代表的產(chǎn)生做出具體明確的規(guī)定。在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn),××村在其村民自治章程中,將《村民委員會組織法》中“村民代表由村民按每五至十五戶推選一人”的要求,擴(kuò)大為每五至三十戶村民推選一人,而且,我們還發(fā)現(xiàn),××村村民代表會議的代表與村莊黨組織和村委會在人員構(gòu)成上具有明顯的統(tǒng)一性,即大多數(shù)村民代表都是村組干部。以2007年產(chǎn)生的第三屆村民代表會議為例,在全村15名村民代表中,8名村組干部全部名列其中,其余11人中也以黨員代表為主(6人)。雖然無法否認(rèn)這些代表都是村莊中有影響的人物,但是,這種共生同源的結(jié)構(gòu)仍然在一定程度上模糊了村民代表會議與村黨總支和村委會的關(guān)系??梢钥紤],以地方法規(guī)的形式對村民代表產(chǎn)生的方式和數(shù)量予以明確規(guī)定,如村民代表的推選應(yīng)由村民以戶為單位,按照《村民委員會組織法》的規(guī)定自由組合推選產(chǎn)生,村黨總支或村委會不得影響和干擾;必要時(shí)可根據(jù)村民代表會議所討論問題的具體情況,邀請有關(guān)方面的專家或權(quán)威人士列席會議。(2)按照村兩委的職責(zé)分工,細(xì)化和明確總支書記、村主任、兩委委員的職責(zé)、權(quán)利和義務(wù),規(guī)范村兩委議事決策的規(guī)則和程序。這些規(guī)則和程序一旦成為正式的制度后,任何人都不得隨意更改,只能嚴(yán)格遵守。這樣,既保證了村級黨組織對農(nóng)村基層的領(lǐng)導(dǎo)權(quán),又防止了有些黨組織對村民和自治組織進(jìn)行侵權(quán),從而為村級兩套班子“雙強(qiáng)”格局的形成奠定制度基礎(chǔ)。根據(jù)權(quán)責(zé)一致的原則,建立黨總支對村民和村莊治理負(fù)責(zé)的機(jī)制。例如,可以推行在一些地方已經(jīng)取得成效的“兩票制”:在選任村黨總支書記時(shí),先由有選舉權(quán)的村民投信任票,推薦村總支書記和支委的候選人,待候選人確定后,再由有選舉權(quán)的黨員投票選舉書記、支委。如果信任票支持率達(dá)不到50%,就不得進(jìn)入黨總支。這樣就把黨內(nèi)考察與黨外群眾監(jiān)督結(jié)合起來,有利于確立黨總支為村民負(fù)責(zé)的機(jī)制。

        3、改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核機(jī)制,深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)改革

        (1)改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作考核機(jī)制。第一,應(yīng)該改革目前普遍采用的單純用上級制定的數(shù)字化指標(biāo)考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的做法。上級政府在制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展指標(biāo)時(shí),既要符合中央和省市的政策精神,又要真正做到從鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際出發(fā),充分考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)的意見和要求,研究和施行差別化的考核制度,從而使每年一度的工作考核最大限度地貼合被考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際情況,從而使各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠充分發(fā)揮各自的差別優(yōu)勢,走一條符合自身特點(diǎn)的發(fā)展之路。第二,探索和嘗試變更考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員工作實(shí)績的主體。在傳統(tǒng)的考核體系中,每年對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員工作實(shí)績進(jìn)行考核的主體都是上級黨委和政府,但在鄉(xiāng)村政治結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生深刻變化的今天,考核的依據(jù)除了既有的數(shù)字指標(biāo)完成情況外,更應(yīng)該包括對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的實(shí)際貢獻(xiàn)和群眾的公論。第三,在具體確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展指標(biāo)時(shí),還應(yīng)充分考慮村民委員會的意見。由于這些考核任務(wù)大都要落實(shí)到每個(gè)村委會、每個(gè)村民,因此,事先應(yīng)與村委會進(jìn)行溝通和協(xié)商,溝通和協(xié)商的過程,其實(shí)也是統(tǒng)一思想的過程。這樣制定的考核指標(biāo)才能夠贏得村委會和村民的理解和支持。(2)深入推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)改革。依據(jù)農(nóng)村基層社會主義民主發(fā)展的要求,實(shí)行‘鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限自治’”。事實(shí)證明,只有實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限自治,第一,才能徹底消除縣鄉(xiāng)之間的壓力型體制。在壓力型體制下,由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員的“烏紗帽”控制在縣級政權(quán)組織手中,上級對下級的榮辱、升遷有著直接的決定權(quán)。實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限自治,鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力來源發(fā)生變化,將改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事權(quán)由上級單向控制的局面,形成既對上負(fù)責(zé)又對下負(fù)責(zé)的“互贏”、“互利”的新格局。第二,才能徹底鏟除鄉(xiāng)村經(jīng)紀(jì)體制。實(shí)際上,在農(nóng)村稅費(fèi)改革之前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)在一定意義上已經(jīng)處于一種“惡性自治”狀態(tài)之中,上級政府缺乏對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行有效的約束,基層群眾又無法與之抗衡,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的放任自流助長了鄉(xiāng)鎮(zhèn)“贏利型經(jīng)紀(jì)”行為的擴(kuò)張,使一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)構(gòu)發(fā)生角色變異,甚至逐漸淪為“贏利型經(jīng)紀(jì)人”,并導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題日趨嚴(yán)重,干群沖突逐步升級。與其“惡性自治”,不如讓它“良性自治”。在“鄉(xiāng)政”改革中,賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)更多的“自治權(quán)”。第三,將會促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力結(jié)構(gòu)的優(yōu)化重組。在堅(jiān)持和改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政治領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí),提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力結(jié)構(gòu)中的基礎(chǔ)性地位,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事任免和社區(qū)民主決策等方面發(fā)揮主導(dǎo)性作用。第四,實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限自治,還有利于重構(gòu)“國家”與鄉(xiāng)村社會的關(guān)系,使之朝著良性互動的方向發(fā)展。

        4、構(gòu)建和諧的鄉(xiāng)村關(guān)系

        (1)切實(shí)保障農(nóng)民的各項(xiàng)權(quán)益。在經(jīng)濟(jì)權(quán)益上,注意建立利益共享的協(xié)調(diào)機(jī)制。要進(jìn)一步降低涉農(nóng)收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn),降低農(nóng)民建房、農(nóng)資農(nóng)具、計(jì)劃生育以及法律訴訟等方面的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn);尊重農(nóng)民的經(jīng)營自主權(quán);尊重農(nóng)民承包土地的權(quán)利,不得強(qiáng)迫收回農(nóng)民土地,也不得強(qiáng)制農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地;規(guī)范征用農(nóng)民土地的行為,不得強(qiáng)迫農(nóng)民賣地、強(qiáng)迫拆遷;保障農(nóng)民的市場主體地位,盡可能降低市場準(zhǔn)入的門檻,在法律沒有禁止的領(lǐng)域都應(yīng)讓農(nóng)民進(jìn)入;改革農(nóng)村財(cái)稅征收管理體制,完善分稅制改革政策,增加地方政府收入的比例,改變將財(cái)稅任務(wù)作為基層政治任務(wù)、實(shí)行一票否決的做法。在政治權(quán)益方面,最重要的是保障農(nóng)民完整的自治權(quán)。這不僅要保障農(nóng)民充分的選舉權(quán),減少有關(guān)部門對村民選舉的非法干預(yù),減少有關(guān)部門在村民換屆選舉后隨意撤換民選村委會成員和直接任命村委會成員的做法,保障農(nóng)民充分的民主管理、民主決策的權(quán)利。同時(shí),要健全合理的民主監(jiān)督機(jī)制,用制度來約束村干部不為個(gè)人私欲而貪婪,不為個(gè)人意志而專權(quán),不為個(gè)人惰性而懈怠。在社會權(quán)益方面,一是要進(jìn)一步調(diào)整農(nóng)村教育政策。改變一刀切的農(nóng)村教育改革,保障農(nóng)村孩子得到就近上學(xué)和享受真正意義上義務(wù)教育的權(quán)利。二是要將醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障工作列入議事日程,各級財(cái)政要給予大力扶持。要在現(xiàn)行政策的基礎(chǔ)上總結(jié)、完善、設(shè)計(jì)出一套真正適合農(nóng)村實(shí)際、具有有可操作性的農(nóng)村社會保障制度。三是要清除一些法律政策及行業(yè)規(guī)定中所有帶有歧視農(nóng)民的內(nèi)容,允許農(nóng)民以平等身份進(jìn)入所有工作崗位。(2)注意農(nóng)民流動向村莊治理提出的新問題。農(nóng)民流動是中國社會變遷進(jìn)程中一個(gè)跨世紀(jì)的重大課題。中國龐大的農(nóng)村人口決定了中國現(xiàn)代化過程中農(nóng)村人口流動的長期性?,F(xiàn)階段農(nóng)民流動突出表現(xiàn)為:一是村內(nèi)精英人士的大量外流;二是村內(nèi)年輕勞動力的大量外流。由此不僅造成了對城市的沖擊,而且?guī)砹宿r(nóng)村治理的難題,面臨一系列新的矛盾和問題,諸如管理農(nóng)村社區(qū)公共事務(wù)的“當(dāng)家人”和管理者缺位,以及流動農(nóng)民的“邊緣化”問題等。

        注釋:

        ①米格代爾著:《農(nóng)民、政治與革命——第三世界政治與社會變革的壓力》,中央編譯出版社,1996年版,第40—41頁。

        ②仝志輝:《村委會選舉中的鄉(xiāng)村關(guān)系與鄉(xiāng)村民主的治理化》,www.cngdsz.net。

        ③徐勇、項(xiàng)繼權(quán)主編:《村民自治進(jìn)程中的鄉(xiāng)村關(guān)系》,華中師范大學(xué)出版社,2003年版。

        ④徐勇:《村干部的雙重角色:代理人與當(dāng)家人》,《二十一世紀(jì)》網(wǎng)絡(luò)版,2002年10月號。

        ⑤唐鳴:《對農(nóng)村基層政治關(guān)系中兩個(gè)問題的探討》,《社會主義研究》,1996年第4期。

        ⑥⑦金太軍著:《村莊治理與權(quán)力結(jié)構(gòu)》,廣東人民出版社,2008年版,第 273—274、272 頁。

        D638

        A

        1671-2994(2011)04-0166-05

        2011-04-30

        任新民(1954- ),男,云南昆明人,云南大學(xué)馬克思主義研究院教授、法學(xué)博士、博士生導(dǎo)師。研究方向:中國特色社會主義理論。

        夏俊松(1972- ),男,云南昆明人,云南大學(xué)馬克思主義研究院碩士研究生。研究方向:思想政治教育。

        責(zé)任編輯:陳文興

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