劉洪鵬 吳靖 蘭婧 即墨環(huán)境保護(hù)局

關(guān)于農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟(jì)
發(fā)展環(huán)境監(jiān)管的調(diào)查與思考

劉洪鵬 吳靖 蘭婧 即墨環(huán)境保護(hù)局

隨著近幾年經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，我國農(nóng)村環(huán)保的體制、機(jī)制和法制方面均存在滯后現(xiàn)象。針對目前農(nóng)村環(huán)保工作中存在的問題，提出在農(nóng)村環(huán)境監(jiān)督管理中加強(qiáng)創(chuàng)新體制、法制和機(jī)制的幾點建議。

農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管；問題；建議

當(dāng)前，世界經(jīng)濟(jì)正處于大變革、大調(diào)整之中，全球氣候變化、能源環(huán)境安全提上重要議程，清潔能源、節(jié)能減排等新技術(shù)革命方興未艾，發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)成為國際共識和重要趨勢，這既給我國帶來一系列重大挑戰(zhàn)，也帶來新的發(fā)展機(jī)遇，更對環(huán)境保護(hù)提出更高要求。在我國，環(huán)境保護(hù)作為基本國策，真正進(jìn)入了國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會主干線、主戰(zhàn)場和大舞臺，環(huán)保事業(yè)迎來了空前難得的歷史機(jī)遇。面對新形勢、新使命，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理工作如何跟進(jìn)值得深思。

一、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理現(xiàn)狀

經(jīng)過改革開放以來的持續(xù)努力，我國農(nóng)村環(huán)境保護(hù)從無到有，從小到大，由弱變強(qiáng)，取得長足進(jìn)展，世人有目共睹。但也不容置疑，隨著多年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，尤其是一些農(nóng)村地區(qū)粗放型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，占據(jù)了土地，耗費了資源，破壞了生態(tài)，污染了環(huán)境，給農(nóng)村環(huán)境造成了沉重包袱和巨大壓力，喝上干凈水，呼吸上清新空氣成為一種奢望。農(nóng)村環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理上存在的種種困難和問題，主要有三方面。

1、體制落后。在我國，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理體制，幾十年來一直實施塊塊管理，環(huán)保部門隸屬縣（市）地方政府，接受上級環(huán)保部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)，這對杜絕地方保護(hù)，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)現(xiàn)象增加了難度，削弱了環(huán)境監(jiān)管力度，帶來環(huán)境問題負(fù)面效應(yīng)，不利于國家宏觀上的生態(tài)文明建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展。而且，環(huán)境監(jiān)督管理的塊塊管理，導(dǎo)致縣（市）界環(huán)境違法問題成災(zāi)。一些不法業(yè)主正是看準(zhǔn)兩縣（市）交界這一“兩不管”地帶，進(jìn)行“躲貓貓”違法排污。他們利用地處偏僻、犬牙交錯的兩縣(市)交界處、管理權(quán)限不明的“盲點”從事違法行為，給環(huán)境執(zhí)法帶來一定困難，使這些局部區(qū)域的環(huán)境監(jiān)督管理被邊緣化。環(huán)境問題有些是區(qū)域性的，有些是流域性的。對于后者，農(nóng)村環(huán)境監(jiān)督管理的塊塊管理顯然力不從心，無能為力，不利于環(huán)境問題的統(tǒng)籌解決。

2、法制落后。幾十年來，我國環(huán)境法制從無到有，從少到多，初步形成了一套比較完善的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)體系，為促進(jìn)環(huán)境保護(hù)發(fā)揮了重要作用。但也應(yīng)該看到，我國目前的環(huán)境法制標(biāo)準(zhǔn)與國家日新月異的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、與國家發(fā)展規(guī)劃和前景相比還存在落伍問題：一是環(huán)境立法存在空白。例如目前，我國“經(jīng)濟(jì)增長的資源代價過大”問題日益突出，亟待大力推進(jìn)和實施戰(zhàn)略環(huán)境影響評價，但我國在這方面還是空白，與歐美發(fā)達(dá)國家差距很大。再如我國農(nóng)村環(huán)境問題越來越多，但至今尚無《土壤污染防治法》，從建設(shè)生態(tài)型社會的高度出發(fā)，應(yīng)盡快制定此法，建立土壤污染普查制度，風(fēng)險評估制度，以利于土壤污染防治和修復(fù)，呵護(hù)好我們希望的田野。二是一些法律落伍。隨著時代發(fā)展，市場經(jīng)濟(jì)日臻完善，而新的環(huán)境問題不斷出現(xiàn)，原來一些法律已不符合新形勢。如《環(huán)境保護(hù)法》是二十年前制定的，立法目的的確立、適應(yīng)范圍的確定、管理體制的設(shè)置、基本原則的創(chuàng)設(shè)、法律制度的構(gòu)成和實現(xiàn)等方面已經(jīng)出現(xiàn)實用缺位和不到位的問題，已不適用當(dāng)今經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展和環(huán)境保護(hù)工作的需要。一些法律法規(guī)的罰責(zé)中經(jīng)濟(jì)處罰從高到低幅度很大，缺少細(xì)則，造成執(zhí)法隨意性。同一違法事實在不同地區(qū)不同執(zhí)法單位認(rèn)定的罰額出入很大，有失法律公正和社會公平，帶來若干社會負(fù)面影響。

3、機(jī)制不暢。我國現(xiàn)行法律規(guī)定，地方各級人民政府對本轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門對本轄區(qū)環(huán)境保護(hù)工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。但社會現(xiàn)實中，由于缺乏法律的鋼性規(guī)定，某些地方行政首長往往重經(jīng)濟(jì)、輕環(huán)境，“為官一任，快出政績”的觀念作怪，急功近利，忙于“形象工程”，將環(huán)境保護(hù)這一投資大、見效慢、周期長的事業(yè)置于次要位置，影響著環(huán)境保護(hù)的真正到位。作為環(huán)境保護(hù)主管部門本身，由于決策者、領(lǐng)導(dǎo)層、工作人員的理論政策水平、專業(yè)技術(shù)能力、思想道德品質(zhì)諸方面要素的影響，使執(zhí)法能力、素質(zhì)修養(yǎng)參差不齊、良莠不一，造成環(huán)保機(jī)構(gòu)內(nèi)部運行機(jī)制、管理機(jī)制缺陷，損害和削弱著環(huán)保形象、社會地位和執(zhí)法力。責(zé)任追究不明，沒有法制性細(xì)則導(dǎo)致環(huán)保系統(tǒng)出現(xiàn)一些不應(yīng)有的失職瀆職與枉法行為。由于防患于未然的要求上、制度上、法制上、機(jī)制上的缺失，導(dǎo)致監(jiān)督、追究、問責(zé)上的脫節(jié)，造成環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部發(fā)生一些不應(yīng)發(fā)生的錯誤，在社會上造成不良影響，損害了環(huán)保隊伍形象。

二、加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理的幾點建議

中國的問題主要是農(nóng)村的問題。無論是全面建設(shè)小康社會，還是生態(tài)文明建設(shè)，難點重點是農(nóng)村。中國的環(huán)境保護(hù)問題重點自然亦在農(nóng)村。如何適應(yīng)新形勢，加快推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)歷史性轉(zhuǎn)變，從宏觀戰(zhàn)略層面真正以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，思考環(huán)境問題，正確處理環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系，調(diào)整戰(zhàn)略思想，創(chuàng)新體制法制、機(jī)制，豐富工作手段，使環(huán)境保護(hù)真正發(fā)揮經(jīng)濟(jì)建設(shè)“控制閘”、“調(diào)節(jié)器”和宏觀調(diào)控“殺手锏”作用，為科學(xué)發(fā)展保駕護(hù)航，確實需要去創(chuàng)新。

1、創(chuàng)新體制。為了解決農(nóng)村環(huán)境監(jiān)督管理實行塊塊管理帶來的軟弱無力、行政干擾的不足，環(huán)境保護(hù)系統(tǒng)應(yīng)結(jié)合國家正在實行的省管縣管理體制改革試點，實施垂直管理。近兩年，國家將環(huán)境保護(hù)國務(wù)院主管部門由總局升部，不少省局改廳，環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理系統(tǒng)實行垂直管理正逢其時。環(huán)境保護(hù)實現(xiàn)垂直管理體制，將極大提高環(huán)境執(zhí)法效率和到位率，更好的貫徹黨和國家關(guān)于環(huán)境保護(hù)大政方針和戰(zhàn)略意圖，為科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展，為建設(shè)生態(tài)文明做出更大貢獻(xiàn)。同時，環(huán)保系統(tǒng)應(yīng)將管理觸角真正伸向農(nóng)村最基層，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立縣（市）級環(huán)保部門派出機(jī)構(gòu)，實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理的“豎到底，橫到邊，無縫隙，全覆蓋?！?/p>

2、創(chuàng)新法制。在完善有關(guān)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)方面，筆者認(rèn)為兩個領(lǐng)域值得創(chuàng)新：一是如何將地方行政首長政績考核的環(huán)保因素納入法治之中。例如實施綠色經(jīng)濟(jì)核算，實施綠色GDP，促進(jìn)政府首長倡導(dǎo)綠色消費，發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)，建設(shè)綠色農(nóng)村，推動可持續(xù)發(fā)展，真正實現(xiàn)“為官一任，造福一方，惠及子孫”。二是將環(huán)保法律法規(guī)的實施細(xì)則真正細(xì)化，使之具有可操作性，減少彈性。例如：排污收費由監(jiān)察大中隊核定、局長辦公會審批，監(jiān)察大中隊按審批意見執(zhí)行收費應(yīng)法定化；進(jìn)而費改稅，會更加強(qiáng)化環(huán)保法律強(qiáng)度和執(zhí)行力度，既預(yù)防感情收費、協(xié)議收費，更防腐敗、有百利而無一害，消除人為舞弊、枉法，不給違法投機(jī)者可乘之機(jī)，維護(hù)環(huán)保法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)的公正。

3、創(chuàng)新機(jī)制。環(huán)境保護(hù)監(jiān)督部門要勝任新形勢下艱巨使命，必須創(chuàng)造嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膬?nèi)部運用制度，嚴(yán)肅的責(zé)任追究制度，能上能下的用人制度。

優(yōu)化環(huán)保機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)置，建立環(huán)境稽查機(jī)制，形成內(nèi)部監(jiān)管、處理、稽查三者之間相對獨立、相互制約、預(yù)防瀆職失職格局，提高環(huán)保執(zhí)法的公正性、合法性和含金量。

優(yōu)化工作人員配備，盤活用人機(jī)制。建立人才能上能下，優(yōu)勝劣汰機(jī)制。建立執(zhí)法人員持證上崗制度，提高準(zhǔn)入門檻。凡在執(zhí)法崗位，必須政策理論水平、專業(yè)技術(shù)水平、思想道德品質(zhì)“三過關(guān)”方能上崗。使環(huán)保系統(tǒng)真正成為政治過硬、業(yè)務(wù)精煉，廉潔勤政的高素質(zhì)隊伍和優(yōu)秀機(jī)關(guān)。正確行使職權(quán)，科學(xué)履行職責(zé)，充分發(fā)揮職能，為國家和人民的美好未來做出環(huán)保人的應(yīng)有努力！

問渠那得清如許，為有源頭活水來。期待通過創(chuàng)新改革，使環(huán)保事業(yè)的美好明天早日到來。

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10.3969/j.issn.1001-8972.2011.005.094