鄭瑞強(qiáng)，趙 博，王 琳

（1.江西農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)院/水庫移民研究中心，南昌 330045；2.水利部綜合事業(yè)局，北京 100053；3.江西建設(shè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，南昌 330045）

1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題

土地流轉(zhuǎn)本身不是一個規(guī)范的法律用語，它泛指土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓及基于土地所有權(quán)產(chǎn)生的用益物權(quán)在不同民事主體之間的讓渡。在法律上就是權(quán)利的移轉(zhuǎn)[1]。目前學(xué)術(shù)界對于土地流轉(zhuǎn)的涵義和研究范圍，并沒有形成統(tǒng)一的意見，不同的觀點(diǎn)大致可以歸結(jié)如下： 第一種觀點(diǎn)，孫佑海（2001）對土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行了比較系統(tǒng)的定義。他認(rèn)為，廣義上的流轉(zhuǎn)，既包括土地權(quán)利的流轉(zhuǎn)，又包括土地功能的流轉(zhuǎn) （主要指土地用途的改變，農(nóng)地向非農(nóng)用地轉(zhuǎn)移）。狹義上的土地流轉(zhuǎn)，是指土地權(quán)利的流轉(zhuǎn)，包含所有權(quán)和使用權(quán)全部或部分的從一個主體轉(zhuǎn)移給其他主體的行為。流轉(zhuǎn)對象既包括農(nóng)村土地中的農(nóng)業(yè)用地，也包括集體非農(nóng)建設(shè)用地；流轉(zhuǎn)內(nèi)容既包括農(nóng)地向非農(nóng)用地轉(zhuǎn)移，又包括農(nóng)地內(nèi)部或非農(nóng)地內(nèi)部間的流動。第二種觀點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)在不改變農(nóng)地用途前提下的農(nóng)業(yè)用地內(nèi)部流轉(zhuǎn)，即農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，也被稱為 “土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”[2]。張紅宇（2002）將其定義為：擁有農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織 （企業(yè)、社區(qū)等），也即保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)，是基于市場交換原則、通過土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格反映的特定經(jīng)濟(jì)行為。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是目前我國土地流轉(zhuǎn)的主要表現(xiàn)形式，也是國家加快土地流轉(zhuǎn)的政策本意，它是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和家庭土地承包責(zé)任制進(jìn)一步完善的客觀要求。由于本文探討的是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)上的水庫移民安置土地的獲取方式問題，其中涉及的土地流轉(zhuǎn)涵蓋了土地權(quán)利的流轉(zhuǎn)和土地功能的流轉(zhuǎn)，故本文在分析時主要基于第一種觀點(diǎn)展開闡述。

建立靈活、高效的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制已成為當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求。隨著我國《物權(quán)法》的頒布和實(shí)施，從法律上確認(rèn)和保障了農(nóng)民長期的土地承包經(jīng)營權(quán)，便為土地流轉(zhuǎn)市場的形成提供了制度環(huán)境。黨中央十七屆三中全會通過了 《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，《決定》指出要“健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度，加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益”。政策與制度的雙重推動必將使得農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)迅速走向規(guī)范化、制度化。

2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與水庫移民安置的關(guān)系

隨著改革開放的不斷深入，國家經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目發(fā)生了重大變化，水庫移民安置工作出現(xiàn)了許多新情況、新問題，遇到了諸多挑戰(zhàn)，其中之一就是人多地少的矛盾更加突出，在強(qiáng)化農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的長期性和穩(wěn)定性的環(huán)境下，為通過調(diào)整土地安置水庫移民的工作更增添了幾分難度。但是，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的形勢發(fā)展又為農(nóng)村水庫移民安置面對的 “土地資源瓶頸約束”的難題解決提供了契機(jī)。

2.1 水庫移民安置困境：土地資源缺乏

依據(jù) 《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償與移民安置條例》規(guī)定，國家對于水庫移民安置堅(jiān)持 “農(nóng)業(yè)安置為主”的原則，兼顧其他安置方式，這是在大量水利水電工程征地移民工作經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的基礎(chǔ)上確定的基本方針。從農(nóng)民的生產(chǎn)生活習(xí)慣、文化素質(zhì)及市場經(jīng)濟(jì)意識的實(shí)際情況出發(fā)，實(shí)行農(nóng)業(yè)安置，可靠程度高，風(fēng)險(xiǎn)較小，生產(chǎn)生活有基本的保障，立足農(nóng)業(yè)進(jìn)可發(fā)展，退可溫飽。但是，由于水庫建設(shè)往往需要征（占）用數(shù)量巨大的土地，動輒引發(fā)數(shù)以萬計(jì)的水庫移民?？衫猛恋刭Y源的減少、需求土地人口數(shù)量的增加、移民風(fēng)險(xiǎn)抵御能力不高、國家對于水庫移民安置政策要求等多方面的因素，圍繞著土地資源的調(diào)整與再分配逐步集聚并成為水庫移民工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。雖然當(dāng)前各地地方政府和移民部門也都倡導(dǎo)多種安置方式并舉的水庫移民安置，但是對于長期依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)維持生活的農(nóng)村移民來說，他們面對新環(huán)境的適應(yīng)與發(fā)展能力和 “有土心安”的心理意識都決定了水庫移民農(nóng)業(yè)安置仍然是當(dāng)前水庫移民安置的重要方式。人多地少是國家的基本國情，雖然通過一定的異地外遷進(jìn)行的人地的宏觀平衡可以適當(dāng)減輕本來就已經(jīng)處于超負(fù)荷運(yùn)行的環(huán)境與土地資源壓力，但是，隨著國家水電工程的建設(shè)的快速發(fā)展和移民數(shù)量的增加，這種壓力會越來越重，土地資源的缺乏逐漸成為水庫移民安置工作的“瓶頸”。

2.2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)：人地平衡調(diào)節(jié)

進(jìn)入20世紀(jì)90年代，由于農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格低迷和國家宏觀經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展，越來越多的農(nóng)民外出務(wù)工經(jīng)商，各個地方的農(nóng)民自發(fā)地通過互換、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓等各種方式進(jìn)行土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展勢頭明顯加快。這樣就出現(xiàn)了許多土地沒人耕種、“拋荒”的局面。在2006年國家徹底取消農(nóng)業(yè)稅后，曾一度出現(xiàn)過“惜土”回流現(xiàn)象，但這種情況隨后就隨著農(nóng)資的 “漲價(jià)”、原有外出務(wù)工人員的“就業(yè)慣性”、國家小城鎮(zhèn)化建設(shè)、新農(nóng)村的規(guī)模經(jīng)營等因素的綜合影響成為階段性現(xiàn)象。

一方面是一些農(nóng)村土地資源的大量閑置，甚至是浪費(fèi)，沒有得到高效利用，另一方面則是在水庫移民安置中眾多的移民因?yàn)闆]有充裕的土地資源而發(fā)展乏力，甚至有30%左右的移民由此而陷入貧困，成為社會主義和諧社會建設(shè)過程中的一個難點(diǎn)，并由此而引發(fā)社會穩(wěn)定、區(qū)域發(fā)展緩慢等經(jīng)濟(jì)社會問題。根據(jù)十七屆三中全會通過的 《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》有關(guān)新農(nóng)村建設(shè)地位和農(nóng)村工作制度創(chuàng)新等方面有關(guān)內(nèi)容的表述，因?yàn)樗畮煲泼窠^大多數(shù)來自農(nóng)村并將安置在農(nóng)村，所以，可以嘗試通過完善和創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，創(chuàng)新模式、完善保障機(jī)制，來進(jìn)行水庫移民安置過程中所需安置土地資源的平衡調(diào)節(jié)，既可以有效促進(jìn)農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置、合理利用，又可以促進(jìn)水庫移民農(nóng)業(yè)安置工作的實(shí)施，缺乏安置效果與區(qū)域社會的持續(xù)穩(wěn)定。

3 水庫移民通過土地流轉(zhuǎn)獲取土地的可能模式

3.1 當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的形式

根據(jù)2005年1月頒布的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》規(guī)定，可以明確農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)關(guān)系中發(fā)包方是法定的，但只能是依法取得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地的農(nóng)戶，土地流轉(zhuǎn)期限須在發(fā)包方承包期限內(nèi)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的客體須是依法已取得承包經(jīng)營權(quán)的土地。承包方只要是有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力的任何人均可承包，僅是在同等條件下本集體經(jīng)濟(jì)組織成員有優(yōu)先權(quán)。流轉(zhuǎn)方式可以為轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或其他方式等形式靈活的流轉(zhuǎn)方式[3]。

（1）土地轉(zhuǎn)包。承包方把自己承包的土地，在一定期限內(nèi)全部或部分轉(zhuǎn)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶耕種，土地接包方向原土地承包經(jīng)營人支付轉(zhuǎn)包費(fèi)。一些外出打工且已找到相對固定或收人豐厚的職業(yè)、但又不愿放棄土地承包權(quán)的農(nóng)戶或無力耕種的農(nóng)戶，采取委托轉(zhuǎn)包、自行轉(zhuǎn)包兩種形式，將全部或部分土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包給他人經(jīng)營。

（2）土地置換（互換）。為解決土地分散和地塊零碎問題、方便生產(chǎn)、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)戶將部分或全部承包地塊進(jìn)行互相調(diào)換。這種模式一般是在農(nóng)戶與農(nóng)戶或經(jīng)營大戶與農(nóng)戶間產(chǎn)生，還有公益事業(yè)占地、村鎮(zhèn)建設(shè)統(tǒng)一規(guī)劃用地等對部分地塊置換[4]。

（3）土地租賃。承包方作為出租方將自己承包的土地在一定期限內(nèi)全部或部分租賃給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個人并收取一定租金。

（4）土地入股。農(nóng)戶將自己承包的土地使用權(quán)作為資本投入或折價(jià)入股，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或其他企業(yè)實(shí)行股份合作經(jīng)營，并按章程規(guī)定取得股份收益。

（5）反租倒包。鄉(xiāng)村集體組織根據(jù)群眾意愿和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展需求，將已發(fā)包給農(nóng)戶的土地進(jìn)行租賃并投資開發(fā)，改善生產(chǎn)條件后再發(fā)包給農(nóng)民。

（6）使用權(quán)拍賣。一般指 “四荒”（荒山、荒溝、荒地、荒灘）使用權(quán)拍賣。所謂使用權(quán)拍賣實(shí)際上是一種長期租賃行為。

以上形式，按土地流轉(zhuǎn)主體可歸納為3種類型：①農(nóng)戶間流轉(zhuǎn)，包括農(nóng)戶間的土地轉(zhuǎn)包、土地置換（互換）、土地租賃等；②農(nóng)戶與經(jīng)濟(jì)組織間流轉(zhuǎn)，主要有農(nóng)戶與企業(yè)的土地租賃、土地入股等；③村集體直接經(jīng)營的土地流轉(zhuǎn)形式，包括集體經(jīng)濟(jì)組織直接經(jīng)營的機(jī)動地和集體林地、果園、漁塘以及“四荒”地等農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

3.2 水庫移民農(nóng)業(yè)安置方式

依據(jù)生產(chǎn)安置方向，可以將水庫移民安置分為農(nóng)業(yè)安置和非農(nóng)業(yè)安置。水庫移民農(nóng)業(yè)安置方式是指依托安置區(qū)的自然資源，把水電開發(fā)移民安置在農(nóng)、林、牧、副、漁等生產(chǎn)領(lǐng)域的安置方式。同時，水庫移民的農(nóng)業(yè)安置又可以根據(jù)安置區(qū)域分為后靠農(nóng)業(yè)安置和外遷農(nóng)業(yè)安置，按照集中程度分為集中農(nóng)業(yè)安置和分散插花農(nóng)業(yè)安置，因此，水庫移民農(nóng)業(yè)安置方式的集合全集可以描述為：集中后靠農(nóng)業(yè)安置；分散后靠農(nóng)業(yè)安置；集中外遷農(nóng)業(yè)安置；分散外遷農(nóng)業(yè)安置四種。其中，在目前的水庫移民安置工作開展過程中，除了分散農(nóng)業(yè)安置中的自行安置形式由移民自身尋求安置區(qū)和生產(chǎn)土地外，其余幾種安置方式中的土地獲得一般都由遷出區(qū)和安置區(qū)進(jìn)行協(xié)商處理后獲得。

3.3 水庫移民通過土地流轉(zhuǎn)獲取土地的可能模式

依據(jù)上述對于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式和水庫移民安置方式的闡述，依據(jù)“轉(zhuǎn)給誰、誰轉(zhuǎn)、如何轉(zhuǎn)”的構(gòu)建邏輯，水庫移民通過土地流轉(zhuǎn)獲得土地的可能模式闡釋如下。

3.3.1 有形土地資源獲取

有形土地資源獲得是指通過土地流轉(zhuǎn)過程，可以實(shí)現(xiàn)有形土地（或土地實(shí)物）的獲取方式，與之相對應(yīng)的即是無形土地資源獲得。

（1）“移民-農(nóng)戶”個體尋求模式。移民個體尋求模式是指通過發(fā)揮移民個體的資源與主觀能動性，與其他農(nóng)戶進(jìn)行協(xié)商，進(jìn)而通過轉(zhuǎn)包、租賃、土地互換等方式獲得自身需要的土地。這種模式運(yùn)行的前提是水庫移民安置部門要對移民的土地和淹沒補(bǔ)償進(jìn)行充分、足額、及時的補(bǔ)償，只有這樣，移民才能夠有能力支付市場條件下的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用。這種模式的缺點(diǎn)表現(xiàn)在：移民個體信息獲取與談判成本較高；成功率較低，多數(shù)不具規(guī)模效應(yīng)，不適用于大規(guī)模的水庫移民安置土地的獲取。

（2）“移民組織-集體組織”群體尋求模式。這種模式可以適用于集中安置的水庫移民安置土地獲取，移民遷出區(qū)村組織可以與其他區(qū)域集體共有土地資源較為富裕的村、農(nóng)場等組織進(jìn)行協(xié)商談判，采取承包、長期租賃等方式獲取其土地的使用權(quán)。這種模式的優(yōu)點(diǎn)是易產(chǎn)生規(guī)模效益，缺點(diǎn)表現(xiàn)為現(xiàn)在土地資源的價(jià)值隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不斷上升，加之農(nóng)民惜土現(xiàn)象的存在，規(guī)模性的土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)率不高，同時規(guī)模性的土地流轉(zhuǎn)也有可能帶來流轉(zhuǎn)地的土地調(diào)整和房屋拆遷等社會問題，影響經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展與社會穩(wěn)定。

（3） “個體-組織”交互式尋求模式。 “個體-組織”交互式尋求模式包括兩方面的內(nèi)容：一是移民個體向其他集體組織尋求土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓以獲取土地；一是移民群體向擁有數(shù)量較多的個體土地承包經(jīng)營權(quán)擁有者尋求土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓以獲得土地，比如向土地規(guī)模經(jīng)營戶尋求土地的二次轉(zhuǎn)包與租賃等。這種模式的成功率較高，適于人數(shù)少的水庫移民安置土地獲取，常出現(xiàn)的問題是當(dāng)移民個體面對其他集體組織時，談判雙方地位平等性的保持與移民個體權(quán)益的維護(hù)。

（4） 拍賣模式

根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》辦法規(guī)定，通過拍賣模式獲得土地資源一般是指荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地。競標(biāo)方可以是移民個體，也可以是移民群體。這種模式的優(yōu)點(diǎn)是公開、公平、自愿，缺點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)的時機(jī)具有偶然性和隨機(jī)性，且當(dāng)前低水平的移民補(bǔ)償費(fèi)用可能不足以支付通過拍賣獲取的土地費(fèi)用。

（5）土地征用模式。當(dāng)前對于水庫移民安置土地的調(diào)整和獲取，主要采取的就是這種征用模式，即通過遷出區(qū)和安置區(qū)政府之間的協(xié)商，將屬于集體所有的土地進(jìn)行征用，然后利用移民的土地補(bǔ)償金進(jìn)行補(bǔ)償，征用土地用以移民安置。這里的土地征用可以理解為無限期租賃。從法律上不可以理解為征收，因?yàn)檎魇站透淖兞思w土地的性質(zhì)，然后用于移民安置不符合國有土地使用規(guī)定。

3.3.2 無形土地資源獲取——土地入股模式

一方面，水庫移民可以將其被征用土地根據(jù)市場機(jī)制定價(jià)后入股工程建設(shè)單位，作為工程的股東享受土地資源的股份效益；另一方面，移民還可以將工程建設(shè)土地補(bǔ)償金作為資本投入或折價(jià)入股到規(guī)?；r(nóng)地經(jīng)營企業(yè)或者農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織，按照章程規(guī)定享受股份收益。這樣，移民雖然沒有獲取有形土地資源，但是其獲取了同等數(shù)量土地實(shí)物資源的受益，并且，這種方式還可以解放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力從事其他產(chǎn)業(yè)，獲取額外收益。雖然上述基于土地流轉(zhuǎn)制度的水庫移民安置土地的獲取主要是指現(xiàn)存土地承包經(jīng)營現(xiàn)狀下的一級層次獲取，同樣的模式也適應(yīng)于相關(guān)法規(guī)制度規(guī)定下的更次級層次的土地流轉(zhuǎn)。另外值得注意的是，基于土地流轉(zhuǎn)制度的水庫移民安置土地獲取是指土地使用權(quán)的獲取，而不是指土地的所有權(quán)流轉(zhuǎn)與獲取，因此這種權(quán)益的獲取存在著期限的限制，期限外的移民安置問題仍需考慮。但是，隨著土地承包經(jīng)營權(quán)的日益完善與規(guī)范，安置區(qū)區(qū)域內(nèi)部與區(qū)際土地流轉(zhuǎn)溝通的日益加強(qiáng)，這種限制效應(yīng)將會逐步消減。

4 水庫移民通過土地流轉(zhuǎn)獲取土地的保障機(jī)制

土地流轉(zhuǎn)有利于水庫移民安置土地的獲取，促進(jìn)水庫移民安置工作的開展，因此，就應(yīng)該針對當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全、土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范、市場化水平低、中介組織缺乏等問題[5]，建立健全相應(yīng)的保障機(jī)制。

4.1 強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新

重新確立農(nóng)村土地的國家所有權(quán)主體和私人使用權(quán)主體的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。對新《土地管理法》和相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行進(jìn)一步修訂，解決農(nóng)村土地所有權(quán)的錯位、缺位或虛位問題，刪除村農(nóng)民集體、村民小組、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體等虛置概念。賦予農(nóng)村土地國家所有權(quán)主體—縣、鄉(xiāng)級政府和農(nóng)村土地私人使用權(quán)主體——農(nóng)戶之間的產(chǎn)權(quán)合同關(guān)系，在法定承包使用權(quán)長期不變的前提下，確立農(nóng)戶享有土地使用權(quán)、使用權(quán)轉(zhuǎn)讓權(quán)、使用和轉(zhuǎn)讓收益權(quán)的市場主體地位。對農(nóng)村土地在農(nóng)業(yè)內(nèi)部的流轉(zhuǎn)可實(shí)施免稅和補(bǔ)貼等鼓勵政策，在國家保護(hù)耕地和宏觀調(diào)控的前提下，使其直接成為市場交易主體，這樣，就可以充分解決移民獲取土地對象法定地位不清的問題。

4.2 加強(qiáng)對土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)范管理

土地流轉(zhuǎn)工作直接關(guān)系到農(nóng)戶與移民的切身利益，不僅政策性強(qiáng)，而且時間跨度也較長，管理部門應(yīng)主動做好土地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、管理、服務(wù)和監(jiān)督工作。一是確保管理者職責(zé)明確，有專人負(fù)責(zé)土地流轉(zhuǎn)工作。二是加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為。規(guī)范和完善土地流轉(zhuǎn)合同，保證每份土地流轉(zhuǎn)合同條款齊全、手續(xù)完備。三是建立糾紛處理機(jī)制，維護(hù)農(nóng)村土地承包當(dāng)事人的合法權(quán)益，將土地流轉(zhuǎn)糾紛及時發(fā)現(xiàn)并予以解決。

4.3 完善培育土地流轉(zhuǎn)市場運(yùn)行機(jī)制

按照 “流轉(zhuǎn)形式多樣化、運(yùn)作方式市場化、實(shí)施程序合法化、流轉(zhuǎn)合同規(guī)范化”的要求，建立健全土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，培育土地流轉(zhuǎn)市場。建立了縣（市）級農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，形成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信息庫，指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作，為區(qū)域內(nèi)外的土地流轉(zhuǎn)供求雙方提供信息服務(wù)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，收集和發(fā)布農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息，為土地供求雙方提供流轉(zhuǎn)信息、合同鑒證、土地價(jià)格評估、法律政策咨詢等服務(wù)。村級成立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站，收集并向鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)市場報(bào)送土地流轉(zhuǎn)供求信息。通過完善縣、鄉(xiāng)、村三級土地流轉(zhuǎn)市場[6]，為包括移民在內(nèi)土地流轉(zhuǎn)供求雙方提供區(qū)域內(nèi)外充足、及時的土地流轉(zhuǎn)信息與機(jī)會。

4.4 逐步完善農(nóng)村社會保障機(jī)制

盡快把已經(jīng)放棄經(jīng)營土地、進(jìn)入城市就業(yè)的農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障體系，實(shí)現(xiàn)與城鎮(zhèn)社保的對接，避免二次返鄉(xiāng) “與民爭地”[7]。加大對農(nóng)村社會保障的財(cái)政投入力度，探索建立農(nóng)村人口養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，進(jìn)一步擴(kuò)大新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度覆蓋范圍，促進(jìn)最低生活保障體系向農(nóng)村延伸，特別要加快解決55歲以上和已經(jīng)喪失勞動能力人員的社會保障問題，讓他們放心的流轉(zhuǎn)土地。對于已經(jīng)流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民，要引導(dǎo)他們從土地流轉(zhuǎn)收益中拿出部分資金，建立個人基本醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)，提高自我保障能力。

（5）加強(qiáng)引導(dǎo)，優(yōu)化土地流轉(zhuǎn)環(huán)境

搞好水庫移民置換土地的承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作事關(guān)區(qū)域人地關(guān)系均衡調(diào)節(jié)和水庫移民工作順利實(shí)施。應(yīng)加強(qiáng)對土地流轉(zhuǎn)的引導(dǎo)，積極創(chuàng)造有利條件和寬松的環(huán)境，保證農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作合理、有序、健康發(fā)展。一是政府要出臺相關(guān)政策，扶持安置區(qū)二、三產(chǎn)業(yè)和個體私營經(jīng)濟(jì)發(fā)展，創(chuàng)造農(nóng)民就業(yè)機(jī)會，加快農(nóng)業(yè)人員的轉(zhuǎn)移。三是采取切實(shí)措施，加快小城鎮(zhèn)建設(shè)，盡快改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)發(fā)展。為移民置換土地準(zhǔn)備資源。

5 主要結(jié)論

建立靈活、高效的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制已成為當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的形勢發(fā)展又為農(nóng)村水庫移民安置面對的“土地資源瓶頸約束”的難題解決提供了契機(jī)。通過“移民—農(nóng)戶”個體、“移民組織—集體組織”群體、“個體-組織”交互式、拍賣與土地征用等土地流轉(zhuǎn)的可能模式，在強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，加強(qiáng)對土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)范管理，完善培育土地流轉(zhuǎn)市場運(yùn)行機(jī)制，逐步完善農(nóng)村社會保障機(jī)制的基礎(chǔ)上，水庫移民安置土地的問題可望在一定程度上得以解決。

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