疏震婭

（國(guó)家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所，北京 100860）

海洋生態(tài)①《海洋環(huán)境保護(hù)法》未對(duì)海洋生態(tài)用語(yǔ)的含義進(jìn)行界定，而其中個(gè)別條款，將海洋生態(tài)與海洋水產(chǎn)資源和海洋保護(hù)區(qū)或海洋生態(tài)系統(tǒng)與海洋水產(chǎn)資源和海洋保護(hù)區(qū)并列。在此情形下，海洋生態(tài)應(yīng)是指海洋生態(tài)環(huán)境。是指影響人類生存和發(fā)展的海洋生態(tài)環(huán)境、海洋自然資源和海洋生物多樣性的總稱。［1］（P637）海洋生態(tài)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)。從整體角度而言，構(gòu)成海洋生態(tài)的生物和環(huán)境是不可分割的關(guān)系。海洋生態(tài)損害是指在海岸帶和海域范圍所包含的生物體與生態(tài)系統(tǒng)及其所依托的自然環(huán)境，因自然變化或人類活動(dòng)而引起或可能引起的海洋生態(tài)系統(tǒng)失衡和生態(tài)環(huán)境惡化，以及由此給人類和整個(gè)海洋生物界的生存和發(fā)展帶來(lái)的不利影響，包括自然性狀與功能的損害和多方面的價(jià)值衰減。

一、海洋生態(tài)損害索賠訴訟的法律性質(zhì)

總體而言，造成海洋生態(tài)損害的原因包括自然變化和人類活動(dòng)。自然變化是人類無(wú)法預(yù)見和控制的，屬于不可抗力，不在本文的討論范圍之內(nèi)。除此以外，各種人為活動(dòng)造成的海洋環(huán)境污染是導(dǎo)致海洋生態(tài)損害的重要原因之一。這也是導(dǎo)致海洋生態(tài)損害索賠糾紛的重要因素。海洋生態(tài)損害是一種特殊侵權(quán)行為。

（一）海洋生態(tài)損害索賠訴訟屬于民事訴訟

《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《海環(huán)法》）第90條規(guī)定：“造成海洋環(huán)境污染損害的責(zé)任者，應(yīng)當(dāng)排除危害，并賠償損失；完全由于第三者的故意或者過(guò)失，造成海洋環(huán)境污染損害的，由第三者排除危害，并承擔(dān)賠償責(zé)任。對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國(guó)家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求?！边@是《海環(huán)法》中關(guān)于違反海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)定造成污染損害應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任的規(guī)定。

該條規(guī)定的民事責(zé)任，主要是行為人實(shí)施了造成海洋環(huán)境污染的行為，給國(guó)家財(cái)產(chǎn)或他人人身財(cái)產(chǎn)造成損失所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，屬民事侵權(quán)責(zé)任。相關(guān)的損害賠償也就屬于民事糾紛。按照我國(guó)有關(guān)法律，民事糾紛可由當(dāng)事人直接就賠償責(zé)任和賠償金額向人民法院提起民事訴訟，其起訴、受理、判決、執(zhí)行等程序都按照有關(guān)民事訴訟法律的規(guī)定執(zhí)行。海洋生態(tài)損害索賠歸根到底是一種由侵權(quán)行為引起的損害索賠，其在訴訟中與一般的侵權(quán)民事索賠沒有原則的區(qū)別。海洋生態(tài)損害索賠法律關(guān)系的主體就是污染損害賠償權(quán)利義務(wù)的承受人。權(quán)利主體是污染受害人，義務(wù)主體是污染加害人。在訴訟中，受害人向加害人提出賠償損失的請(qǐng)求，就是索賠人，也即原告。

按照《海環(huán)法》第90條的規(guī)定，發(fā)生海洋環(huán)境污染事故后，可能發(fā)生的后果主要包括：他人財(cái)產(chǎn)遭受的損失，包括法人的財(cái)產(chǎn)和公民個(gè)人的財(cái)產(chǎn)；他人人身造成的損害，包括致傷或致死；各種海洋資源的生態(tài)損害。其中，第三種損害不是給某一個(gè)人或某一單位造成損失，而是使某一區(qū)域或某種資源受到損害。這種損害并非對(duì)某一個(gè)體的損害，而是一種對(duì)由國(guó)家所代表的全體公民的環(huán)境權(quán)益的損害，因此，對(duì)海洋資源的損害就是給國(guó)家造成的損害。根據(jù)該條第2款的規(guī)定，給國(guó)家造成重大損失的，就應(yīng)當(dāng)由行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出賠償要求。

這是立法上首次明確了對(duì)海洋環(huán)境負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的管理部門的海洋生態(tài)損害索賠主體資格。國(guó)家通過(guò)法律授權(quán)的方式賦予對(duì)海洋環(huán)境負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的管理部門通過(guò)民事訴訟途徑來(lái)解決海洋污染事故中的生態(tài)索賠問(wèn)題。

（二）海洋生態(tài)損害索賠訴訟具有公益性

隨著人類開發(fā)利用自然環(huán)境的能力不斷加強(qiáng)，對(duì)自然環(huán)境的破壞也日趨加劇，由此引發(fā)的環(huán)境爭(zhēng)議也層出不窮。這其中數(shù)量最大、影響面最廣的當(dāng)數(shù)環(huán)境民事爭(zhēng)議。各國(guó)一般根據(jù)本國(guó)的具體情況對(duì)此爭(zhēng)議的解決選擇不同的處理方式，如調(diào)解、協(xié)商、行政處理等。公益訴訟作為一種有效的解決辦法，在解決這類糾紛中的作用越來(lái)越突出。

所謂的公益訴訟是指特定的國(guó)家機(jī)關(guān)和相關(guān)的組織和個(gè)人，根據(jù)法律的授權(quán)，對(duì)違反法律，侵犯國(guó)家利益、社會(huì)利益或特定的他人利益的行為，向法院起訴，由法院依法追究其法律責(zé)任的活動(dòng)。②這種觀點(diǎn)稱為“救濟(jì)對(duì)象廣義說(shuō)”?！皬V義說(shuō)”中的另一種觀點(diǎn)認(rèn)為所謂他人利益是指“不特定的他人利益”。與“廣義說(shuō)”相對(duì)應(yīng)，有人認(rèn)為公益訴訟是指任何組織和個(gè)人都可以根據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)，對(duì)違反法律，侵犯國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的行為，有權(quán)向法院起訴，由法院追究違法者法律責(zé)任的活動(dòng)。這種觀點(diǎn)可以稱為“救濟(jì)對(duì)象狹義說(shuō)”。此外，根據(jù)公益訴訟的主體不同，有論者認(rèn)為，公益訴訟也有廣義和狹義之分。其中，廣義的公益訴訟包括所有為維護(hù)公共利益的訴訟，既有國(guó)家機(jī)關(guān)代表國(guó)家以國(guó)家的名義提起的訴訟，也有私法人、非法人團(tuán)體、個(gè)人代表國(guó)家以自己的名義提起的訴訟。而狹義的公益訴訟是指國(guó)家機(jī)關(guān)代表國(guó)家以國(guó)家的名義提起的公益訴訟。公益訴訟并非獨(dú)立于民事、行政、刑事訴訟之外的獨(dú)立訴訟類型。它是一種與訴訟目的及原告資格有關(guān)的概念，旨在描述具有公益性質(zhì)的訴訟活動(dòng)。

較之維護(hù)個(gè)體合法權(quán)益的私益訴訟，公益訴訟的目的是維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)秩序。對(duì)比傳統(tǒng)民事訴訟的原告，公益訴訟的原告具有特殊性。傳統(tǒng)訴訟的原告須與本案有直接的利害關(guān)系，公益訴訟不要求原告與本案有直接的利害關(guān)系。原告在自身利益未受直接侵害的情況下，也可就公共利益提起公益訴訟。無(wú)直接利害關(guān)系的人之所以有權(quán)起訴違法侵害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的行為，主要因?yàn)樵娲韲?guó)家（全體公民代表－國(guó)家－行政機(jī)關(guān)），有權(quán)利也有義務(wù)維護(hù)國(guó)家和社會(huì)利益。同時(shí)，國(guó)家、社會(huì)和個(gè)體的利益本質(zhì)上是一致的。三者的關(guān)系是整體與部分的關(guān)系，既相互依存又相互獨(dú)立。維護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益實(shí)際上也是在維護(hù)個(gè)體利益。

隨著社會(huì)發(fā)展及公共利益保護(hù)的需要，訴權(quán)理論有了新發(fā)展，出現(xiàn)了以“訴的利益”為基礎(chǔ)的訴權(quán)與實(shí)體權(quán)利分離的傾向。如果起訴人提起訴訟能夠產(chǎn)生其主張的利益聯(lián)系，則認(rèn)為其享有訴權(quán)。這就使訴權(quán)的考慮基于與起訴權(quán)有關(guān)的利益，而非權(quán)利。通過(guò)將訴訟實(shí)施權(quán)的基礎(chǔ)認(rèn)定為訴的利益，不但現(xiàn)實(shí)的損害能夠獲得司法救濟(jì)，而且可能的損害也可以得到保護(hù)。這擴(kuò)展了當(dāng)事人適格的基礎(chǔ)，為起訴人基于環(huán)境公益提起環(huán)境公益訴訟提供了訴權(quán)基礎(chǔ)。

海洋生態(tài)損害的影響是對(duì)全體公民整體性的。在我國(guó)，代表全體公民利益的就是國(guó)家。因此，《海環(huán)法》所確立的國(guó)家海洋生態(tài)索賠權(quán)不同于普通的民事訴訟權(quán)利，具有公益訴訟③在國(guó)外有“public interest litigation”這種訴訟活動(dòng)，可以意譯為“公益訴訟”。在我國(guó)廣泛使用的“公益訴訟”術(shù)語(yǔ)并不是一個(gè)法律意義上的概念，但是迄今為止學(xué)術(shù)界還沒有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。的性質(zhì)。

二、我國(guó)海洋生態(tài)損害索賠現(xiàn)狀

（一）海洋生態(tài)損害索賠相關(guān)的國(guó)內(nèi)立法

我國(guó)己初步建立海洋生態(tài)法律體系。《中華人民共和國(guó)憲法》（簡(jiǎn)稱《憲法》）和包括《海環(huán)法》在內(nèi)的有關(guān)海洋環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)中關(guān)于保護(hù)海洋生態(tài)方面的規(guī)定，對(duì)遏止海洋生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步惡化的趨勢(shì)發(fā)揮了重要作用?？傮w而言，我國(guó)目前的海洋環(huán)境污染損害賠償制度的相關(guān)規(guī)定包括：（1）責(zé)任主體制度，主要依據(jù)民事訴訟法和海事特別訴訟法確定；（2）責(zé)任要件制度，主要依據(jù)民法通則的侵權(quán)責(zé)任構(gòu)成要件制度的原則性規(guī)定；（3）責(zé)任客體制度，主要依據(jù)海洋環(huán)境保護(hù)法以及相關(guān)行政法規(guī)；（4）損害賠償范圍，主要依據(jù)民法通則和有關(guān)民事賠償?shù)乃痉ń忉尩?。而作為損害賠償基本制度組成部分的構(gòu)成要件制度、因果關(guān)系規(guī)則、歸責(zé)原則、舉證責(zé)任和管轄等基本沒有規(guī)定。

自20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)加入了近20個(gè)有關(guān)海洋資源開發(fā)利用、海洋污染防治和海洋生態(tài)保護(hù)方面的國(guó)際公約。在涉及海洋環(huán)境污染損害民事責(zé)任方面，我國(guó)參加的公約主要有《1969年國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約1992年議定書》④Protocol of 1992 to amend the International Convention on Civil Liability for Oil Pollution Damage，1969．（簡(jiǎn)稱《1992年責(zé)任公約》）和《1971年關(guān)于設(shè)立國(guó)際油污損害賠償基金國(guó)際公約1992年議定書》⑤P rotocol of 1992 to amend the International Convention on the Establishment of an International Fund for Compensation for Oil Pollution Damage，1971．（簡(jiǎn)稱《1992年基金公約》），這兩個(gè)公約專門針對(duì)船舶油污的賠償責(zé)任問(wèn)題制訂，已經(jīng)生效實(shí)施多年，但后者在我國(guó)僅適用于香港地區(qū)。

我國(guó)目前還沒有完備的海洋生態(tài)損害賠償法律制度。散見于各部門法的損害賠償規(guī)定在處理海洋生態(tài)損害賠償糾紛中就成為基本的法律依據(jù)。這主要包括《中華人民共和國(guó)民法通則》（簡(jiǎn)稱《民法通則》）中的有關(guān)規(guī)定和《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（簡(jiǎn)稱《環(huán)保法》）、《海環(huán)法》，以及《中華人民共和國(guó)海商法》（簡(jiǎn)稱《海商法》）中的有關(guān)規(guī)定。在《海環(huán)法》修訂之前，我國(guó)國(guó)內(nèi)法律并沒有關(guān)于環(huán)境損害的內(nèi)容?！董h(huán)保法》雖沒有對(duì)“污染損害”做出明確的定義，但是結(jié)合該法上下文，可以看出該法的“污染損害”僅指“傳統(tǒng)損害”。⑥環(huán)保法第41條規(guī)定：“造成環(huán)境污染危害的，有責(zé)任排除危害，并對(duì)直接受到損害的單位或個(gè)人賠償損失?！睆脑摋l規(guī)定可以看出，“損害”僅指單位或個(gè)人的損失。這說(shuō)明，在環(huán)境損害方面，《環(huán)保法》已經(jīng)落后于環(huán)境損害賠償?shù)男枰！逗－h(huán)法》突破了《環(huán)保法》的這一局限性，賦予國(guó)家海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門索賠海洋生態(tài)環(huán)境損害的權(quán)利。

目前，我國(guó)關(guān)于海洋生態(tài)損害索賠的立法規(guī)定過(guò)于原則概括。同時(shí)，由于我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)實(shí)行環(huán)保、海洋、海事、漁政等共同管理的制度，而行政機(jī)關(guān)在結(jié)構(gòu)上又分多個(gè)層級(jí)，哪一個(gè)行政機(jī)關(guān)或者哪一層級(jí)的行政機(jī)關(guān)是屬于可以代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出索賠的唯一主體，我國(guó)法律沒有明確。這種立法狀況導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)分工的交叉重疊情況，不僅造成資源浪費(fèi)，而且可能會(huì)導(dǎo)致國(guó)家利益得不到有效的維護(hù)。所以，我國(guó)的海洋生態(tài)損害索賠訴訟機(jī)制亟需建立和完善。

（二）我國(guó)海洋生態(tài)損害索賠訴訟現(xiàn)狀分析

海洋生態(tài)利益涉及范圍廣，情況復(fù)雜，往往為捕撈養(yǎng)殖、工業(yè)生產(chǎn)、交通運(yùn)輸?shù)雀餍袠I(yè)所倚重，為眾多不特定的利害關(guān)系人所開發(fā)、利用、收益。因此，海洋生態(tài)損害也就具有廣泛性和間接性的特點(diǎn)。從這個(gè)角度看，海洋生態(tài)損害的索賠主體應(yīng)是廣泛的。然而，受傳統(tǒng)訴訟主體理論的影響，受害人一般因不具有直接利害關(guān)系而難以取得提起損害賠償訴訟的主體資格。相當(dāng)數(shù)量的糾紛會(huì)因?yàn)樗痉ǔ绦蛑袉?dòng)訴訟程序的主體缺位而無(wú)法得到及時(shí)有效地處理，使國(guó)家利益、社會(huì)利益經(jīng)常處于被漠視的境地。

我國(guó)對(duì)海洋污染事故的處理，多關(guān)注的是直接的環(huán)境損失（如漁業(yè)資源等損失），包括事故調(diào)查處理費(fèi)用、清污費(fèi)用、經(jīng)濟(jì)損失及環(huán)境直接破壞損失及賠償?shù)?，?duì)更為嚴(yán)重的海洋生態(tài)損害卻并未得到足夠重視。從而形成注重近期環(huán)境的局部性損害，忽視遠(yuǎn)期的整體性生態(tài)損害；注重地區(qū)、部門、單位與個(gè)體眼前利益的損害，忽視對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)國(guó)家利益的損害的局面。賠償?shù)牟怀浞诌€造成了我國(guó)許多潛在損失的不可挽回。

在我國(guó)，海洋生態(tài)資源和其他自然資源一樣屬于國(guó)家所有。行為人對(duì)海洋生態(tài)資源的損害，就是對(duì)國(guó)家享有的海洋生態(tài)資源所有權(quán)、使用權(quán)、受益權(quán)的侵害。行為人應(yīng)當(dāng)賠償國(guó)家的損失。在這一民事侵權(quán)法律關(guān)系中，國(guó)家具有提出民事索賠的主體資格。國(guó)家作為抽象概念，是由很多機(jī)構(gòu)組成的。國(guó)家通過(guò)立法和行政授權(quán)，將海洋生態(tài)資源的監(jiān)督管理權(quán)授予相關(guān)的管理部門。相關(guān)管理部門屬于“機(jī)關(guān)法人”，符合《民事訴訟法》第49條“公民、法人和其他組織可以作為民事訴訟的當(dāng)事人”的規(guī)定，因而相關(guān)管理部門可以根據(jù)《海環(huán)法》的授權(quán)代表國(guó)家向行為人提出國(guó)家海洋生態(tài)損害索賠。

法律雖已規(guī)定了海洋生態(tài)損害索賠的主體。規(guī)定的原則性造成實(shí)踐中存在諸多模糊地帶。最為突出的問(wèn)題是，國(guó)家根據(jù)不同的行政職能設(shè)立不同的行政機(jī)關(guān)，而行政機(jī)關(guān)在結(jié)構(gòu)中又分多個(gè)層次，哪一個(gè)行政機(jī)關(guān)或者哪一層次的行政機(jī)關(guān)是屬于可以代表國(guó)家對(duì)責(zé)任者提出索賠的主體，法律沒有明確規(guī)定，因而實(shí)踐中確定索賠主體經(jīng)常有爭(zhēng)議。這些行政機(jī)關(guān)在業(yè)務(wù)范圍上存在交叉重疊，很難確定哪一行政機(jī)關(guān)是唯一的對(duì)海洋污染損害代表國(guó)家提出索賠的主體。人們對(duì)索賠權(quán)的認(rèn)識(shí)不一。⑦主要觀點(diǎn)包括：1、應(yīng)當(dāng)成立一個(gè)獨(dú)立的索賠機(jī)構(gòu)，由該部門代表國(guó)家，專門負(fù)責(zé)因海洋環(huán)境污染而造成的生態(tài)損害索賠。［2］2、應(yīng)當(dāng)由各個(gè)行政主管部門分別進(jìn)行追償，如海事行政主管部門負(fù)責(zé)索賠船舶的費(fèi)用和清除污染的費(fèi)用；海洋行政主管部門負(fù)責(zé)索賠海洋生態(tài)損失；漁業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)索賠海洋水產(chǎn)資源損失；自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)索賠自然保護(hù)區(qū)的損失；旅游主管部門負(fù)責(zé)索賠旅游資源損失；林業(yè)局負(fù)責(zé)索賠紅樹林的損失等。這種觀點(diǎn)實(shí)際上認(rèn)為，各類資源的主管部門享有其管理的國(guó)有資源的索賠權(quán)。3、船舶污染造成的國(guó)家損失，如果損失的范圍是破壞了海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，則一概由船舶的主管部門，即海事主管部門負(fù)責(zé)索賠，主要理由是：根據(jù)海環(huán)法第5條的規(guī)定，海事行政主管部門負(fù)責(zé)所轄港區(qū)水域內(nèi)非軍事船舶和港區(qū)水域外非漁業(yè)、非軍事船舶污染海洋環(huán)境的監(jiān)督管理，因此，海事主管部門應(yīng)作為"唯一"的船舶污染造成國(guó)家損失的索賠機(jī)關(guān)。4、在法定權(quán)限內(nèi)代表國(guó)家對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國(guó)家造成重大損失的責(zé)任者提出損害賠償要求，這是國(guó)家海洋行政主管部門的職責(zé)。5、法律沒有賦予海洋行政機(jī)關(guān)民事起訴權(quán)，但規(guī)定了其代表國(guó)家要求責(zé)任者賠償?shù)乃髻r權(quán)。海洋行政機(jī)關(guān)可以通過(guò)行政救濟(jì)程序，直接根據(jù)法律法規(guī)責(zé)令污染人賠償生態(tài)損失。就我國(guó)海事司法實(shí)踐而言，目前基本上是不同的資源損失由不同的主管部門來(lái)索賠。⑧例如：在珠海市環(huán)保局和廣東省海洋與水產(chǎn)廳訴臺(tái)州東海海運(yùn)有限公司、我國(guó)船舶燃料供應(yīng)福建有限公司海域污染損害賠償糾紛案，天津市海洋局訴“塔斯曼?！陛喆瑬|英費(fèi)尼特航運(yùn)有限公司、倫敦汽船互保協(xié)會(huì)污染海洋生態(tài)環(huán)境索賠案，廣東省海洋與漁業(yè)局訴南通天順船務(wù)有限公司、揚(yáng)州育洋海運(yùn)有限公司、天神國(guó)際海運(yùn)有限公司、我國(guó)船東互保協(xié)會(huì)油污損害賠償糾紛案中，司法機(jī)關(guān)均支持了環(huán)保局、海洋與水產(chǎn)廳等機(jī)構(gòu)的自然資源索賠資格，法院認(rèn)定原告作為國(guó)家在特定領(lǐng)域的代表，負(fù)有維護(hù)國(guó)家所有權(quán)的權(quán)利與義務(wù)，當(dāng)其管轄下的國(guó)有資產(chǎn)和資源受到侵害時(shí)，可依法向責(zé)任人提出民事?lián)p害賠償訴訟，與本案有直接利害關(guān)系，是請(qǐng)求油污損害賠償?shù)倪m格主體。［2］［3］［4］

三、公益訴訟作為海洋生態(tài)損害索賠渠道的可行性（一）建立環(huán)境公益訴訟制度的必要性

污染事故給國(guó)家的海洋生態(tài)造成嚴(yán)重?fù)p害。在對(duì)污染責(zé)任者的索賠中，各國(guó)政府部門提出的索賠額占全部賠償費(fèi)用的90％以上。而我國(guó)污染損害賠償比例低，賠償金額少，行政機(jī)關(guān)代表國(guó)家向責(zé)任者提出充分賠償?shù)母橇攘葻o(wú)幾。這與我國(guó)尚未建立完整、具體的海洋生態(tài)損害索賠機(jī)制不無(wú)關(guān)系。近幾年，我國(guó)的局部環(huán)境質(zhì)量雖有所改善，但整體而言，生態(tài)破壞的范圍仍在擴(kuò)大。在我國(guó)訴訟制度的現(xiàn)實(shí)狀況下，海洋生態(tài)損害索賠訴訟難以提起?！睹袷略V訟法》第108條明確規(guī)定，原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織。因?yàn)檫@類環(huán)境方面的影響由全社會(huì)承擔(dān)而并不直接對(duì)任何單個(gè)公民的利益，按照傳統(tǒng)的訴訟理論，便沒有人有資格對(duì)這類環(huán)境影響行為提起訴訟?！逗－h(huán)法》賦予行政機(jī)構(gòu)的民事索賠主體地位，則有效地解決了海洋生態(tài)損害的訴訟主體缺失問(wèn)題?；谖覈?guó)環(huán)境日益惡化的現(xiàn)實(shí)，我國(guó)有必要建立海洋生態(tài)損害索賠訴訟制度，暢通海洋生態(tài)公益訴訟的渠道，從而更好地保護(hù)我國(guó)的環(huán)境。

（二）建立環(huán)境公益訴訟制度的可行性

目前，我國(guó)從國(guó)家基本法到各部門法都為建立環(huán)保公益訴訟提供了實(shí)體法上的制度基礎(chǔ)。從《憲法》來(lái)看，該法第2條規(guī)定，中華人民共和國(guó)的一切權(quán)利屬于人民，人民依照法律的規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)；第9條規(guī)定，國(guó)家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物；第26條規(guī)定，國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。通過(guò)這幾條規(guī)定，我們可以看出憲法體現(xiàn)了人民主權(quán)，依法治國(guó)、保護(hù)環(huán)境的理念。在法治國(guó)家里，司法最終解決原則是一個(gè)基本原則，司法是人民維護(hù)合法權(quán)益，追求公平、正義的最后保障?？梢?，《憲法》作為我國(guó)的根本大法，為環(huán)境公益訴訟制度的建立提供了理念基礎(chǔ)。從各部門法來(lái)看，《環(huán)保法》第6條規(guī)定，一切單位和個(gè)人都有保護(hù)的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告。這就體現(xiàn)了公民有參與環(huán)境管理的權(quán)利。《刑事訴訟法》第77條規(guī)定，如果是國(guó)家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時(shí)候，可以提起附帶民事訴訟。這體現(xiàn)了檢察院作為公益的代表可以提起民事訴訟。這些規(guī)定體現(xiàn)了為維護(hù)公共利益的公益訴訟的精神，同樣可以把它們運(yùn)用到環(huán)境訴訟中，從而為環(huán)境公益訴訟制度的建立提供精神指導(dǎo)。最高法院有關(guān)司法解釋也為從程序法上建立這一制度進(jìn)行了有益的探索。2006年國(guó)務(wù)院《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》提出，“鼓勵(lì)檢舉和揭發(fā)各種環(huán)境違法行為，推動(dòng)環(huán)境公益訴訟”。同年，最高法院《關(guān)于海事審判工作的若干意見》又提出，“充分發(fā)揮海事法院優(yōu)勢(shì)、特長(zhǎng)，積極支持海洋環(huán)保公益訴訟”。探索海洋環(huán)保公益訴訟，在法律上已具備制度基礎(chǔ)。推行海洋環(huán)境保護(hù)公益訴訟制度，將有利于海洋生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

在海洋環(huán)境污染造成的海洋生態(tài)損害中，油污是最普遍、數(shù)量最大的污染源。在國(guó)際上，對(duì)因海上油污造成的海洋生態(tài)損害進(jìn)行賠償早已屢見不鮮。其賠償數(shù)額之巨，遠(yuǎn)超一般性的直接環(huán)境污損賠償額度。因?yàn)檫@種賠償不僅是對(duì)環(huán)境利益和個(gè)體利益損失的賠償，更是對(duì)生態(tài)利益和國(guó)家利益的賠償。2004年6月24日至26日，我國(guó)最大的生態(tài)損害索賠案——“塔斯曼?！陛啺涪?002年11月23日凌晨4時(shí)08分，滿載8萬(wàn)噸原油的馬耳他籍油輪“塔斯曼?！陛喤c中國(guó)大連“順凱一號(hào)”輪在天津大沽錨地東部海域23海里處發(fā)生碰撞，導(dǎo)致該輪右舷第三艙破損，大量原油從破損處溢出流入海中。經(jīng)確定，此次油污事故造成油污染較嚴(yán)重的海水面積為359．6平方公里，受此次油污影響嚴(yán)重的沉積物面積為82179平方公里和影響灘涂范圍為290平方公里。這次事故不僅使渤海灣西部的大片海域遭受嚴(yán)重污染和損害，津冀1800名漁民也成為這次事故的直接受害者。在天津海事法院開庭審理。天津市海洋局在國(guó)內(nèi)首次提出海洋生態(tài)索賠。該案成為我國(guó)首例海洋生態(tài)環(huán)境污損索賠個(gè)案，意義極為深遠(yuǎn)。該案的實(shí)踐，既表明我國(guó)對(duì)海洋生態(tài)損害的重視達(dá)到了前所未有的程度，又表明我國(guó)海洋管理法制化進(jìn)程向前邁了一大步，開始與國(guó)際接軌，同時(shí)也是對(duì)我國(guó)在履行處理此類案件真正國(guó)際化的一次檢驗(yàn)。在我國(guó)正是由于在此案之前的數(shù)起海上油污賠償案件均未對(duì)生態(tài)環(huán)境利益提出索賠要求，導(dǎo)致國(guó)家利益未得到賠償。該案的實(shí)踐無(wú)論在程序上還是在實(shí)體上都為海洋生態(tài)損害索賠訴訟制度的建立奠定了案例基礎(chǔ)，積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，具有十分重大的現(xiàn)實(shí)意義。

《海環(huán)法》所規(guī)定的“索賠權(quán)”在一定程度上確立了海洋生態(tài)損害索賠的法律依據(jù)。《海環(huán)法》第90條第2款的規(guī)定至少明確了兩點(diǎn)問(wèn)題：一是海洋生態(tài)為國(guó)家所有，其損失是國(guó)家損失，賠償要求是國(guó)家要求，國(guó)家損失民事權(quán)利主體為國(guó)家；二是由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國(guó)家行使國(guó)家民事權(quán)利。但《海環(huán)法》并沒有賦予行政機(jī)關(guān)直接向人民法院起訴的權(quán)利。因此，國(guó)家海洋生態(tài)損害索賠訴訟制度的構(gòu)建，首先就要在立法上進(jìn)一步確立海洋生態(tài)損害索賠訴訟的法律地位。通過(guò)行政機(jī)關(guān)代表國(guó)家索賠污染治理和生態(tài)恢復(fù)費(fèi)用，海洋環(huán)境侵害人受到更有力的打擊，海洋環(huán)境保護(hù)有了更充足的資金保障。其次，根據(jù)我國(guó)目前的實(shí)際情況，筆者認(rèn)為在具體操作上的理想安排是授權(quán)國(guó)家海洋行政主管部門統(tǒng)一代表國(guó)家提起海洋生態(tài)損害索賠訴訟。這樣一旦在我國(guó)海域發(fā)生污染事故，由該部門協(xié)調(diào)相關(guān)部門來(lái)進(jìn)行污染控制、清除、溢油監(jiān)測(cè)和環(huán)境恢復(fù)工作，同時(shí)積累證據(jù)以備索賠訴訟，在得到賠償后根據(jù)各部門的支出予以補(bǔ)償。由國(guó)家海洋行政主管部門代表國(guó)家提起索賠，既有利于事故的及時(shí)處理，國(guó)家得到足夠的賠償，也有利于賠償費(fèi)用的合理利用。相信隨著我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和法律制度的不斷健全，建立細(xì)致、規(guī)范的海洋生態(tài)損害索賠訴訟制度，必將對(duì)保護(hù)我國(guó)國(guó)家財(cái)產(chǎn)，維護(hù)公共利益，促進(jìn)海洋事業(yè)的健康發(fā)展和保護(hù)海洋環(huán)境起到積極作用。

［1］華敬炘．海洋法學(xué)教程［M］．青島：中國(guó)海洋大學(xué)出版社，2009．

［2］高霏．對(duì)國(guó)家應(yīng)對(duì)油污染事故若干措施的建議［J］．南通航運(yùn)職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2007，（6）：30－33．

［3］張春昌．我國(guó)船舶污染事故國(guó)家損失賠償機(jī)制的探討［EB］．http://www．ccmt．org．cn/showexplore．php？id＝315，2010－06－12．

［4］王燦發(fā)．論修訂后的《海洋環(huán)境保護(hù)法》的特點(diǎn)［J］．環(huán)境保護(hù)，2000，（4）：5－7．