林承鐸 韓佳益

農(nóng)村私有房屋法律適用問題解析
——以登記與抵押?jiǎn)栴}為基點(diǎn)

林承鐸 韓佳益

當(dāng)前,涉及農(nóng)村私有房屋的案件越來越多,但是針對(duì)農(nóng)村私有房屋法律適用方面還存在的一些問題,比如如何規(guī)范農(nóng)村私有房屋買賣行為以及農(nóng)村私有房屋能否設(shè)定抵押等,造成法院在審理這些案件時(shí)感到步履維艱。而這些在新農(nóng)村建設(shè)過程中常會(huì)遇到的現(xiàn)象又是法院在處理農(nóng)村私有房屋案件時(shí)必須要考慮的問題,因此如何順利解決這些案件,成為當(dāng)代司法實(shí)踐面臨的一個(gè)挑戰(zhàn)。

農(nóng)村私有房屋;登記;抵押;司法實(shí)踐

有這樣一個(gè)真實(shí)的案例:被告劉某在原告吳某的介紹下于 1998年花 7萬元為其父母購(gòu)買位于某村的房屋 7間用于居住,雙方簽訂買賣協(xié)議,但由于法律規(guī)定,農(nóng)村房屋無法辦理過戶手續(xù),因此雙方未辦理過戶手續(xù)。被告的父母使用該房屋 8年之后,房屋涉及拆遷,將獲得補(bǔ)償款 20余萬元。吳某得知后,利用非法手段得到購(gòu)房協(xié)議,并與當(dāng)初賣方共同篡改了協(xié)議,將買房人改為自己,后訴至法院要求被告及其父母騰退房屋。

為什么會(huì)出現(xiàn)這樣的情況,原因就在于農(nóng)村房屋缺乏嚴(yán)格的登記制度。農(nóng)村私有房屋是在集體所有的土地上,經(jīng)過集體同意,自行建造的房屋,房屋的所有權(quán)屬于村民私有?？梢哉f,對(duì)于該房屋,村民是應(yīng)當(dāng)享有完全物權(quán)的。但是,該房屋所依賴的土地的性質(zhì),又使得村民在行使物權(quán)時(shí),受到很多的限制,造成了物權(quán)行使上的瑕疵?？梢哉f,這種物權(quán)屬于不完全形式上的物權(quán)。本文主要是想對(duì)涉及農(nóng)村私有房屋法律適用中出現(xiàn)的一些問題做出分析。

一、司法實(shí)踐面臨的挑戰(zhàn)之一:農(nóng)村私有房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)讓缺乏登記制度

(一)農(nóng)村私有房屋不采用登記制度的原因

土地所有權(quán)性質(zhì),是造成農(nóng)村私有房屋無法采用登記制度的最主要原因。由于農(nóng)村私有房屋是以申請(qǐng)集體土地作為宅基地的基礎(chǔ)上建造的。集體土地所有權(quán)屬于集體所有,集體組織成員只無償擁有土地的使用權(quán)。而且,從我國(guó)農(nóng)村的發(fā)展?fàn)顩r來看,在短期內(nèi),不會(huì)改變農(nóng)民無償使用集體宅基地的狀況[1]675。而目前,我國(guó)民法中對(duì)于房地產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)采取“地隨房走”或者“房隨地走”的原則,所以,如果農(nóng)村私有房屋的物權(quán)發(fā)生變動(dòng),那么與其相依存的集體土地使用權(quán)甚至所有權(quán)也可能隨之發(fā)生變動(dòng),這樣不利于保護(hù)集體土地所有權(quán)。而集體經(jīng)濟(jì)組織成員在建造私有房屋時(shí)所依賴的大多是縣級(jí)人民政府對(duì)于個(gè)人申請(qǐng)宅基地的批復(fù),基本上沒有集體土地使用權(quán)證書,更極少情況下會(huì)存在房屋所有權(quán)證書,權(quán)利形式存在瑕疵。有的即使存在《集體土地建設(shè)用地使用證》,那也只登記了宅基地的使用面積,對(duì)于房屋這一不動(dòng)產(chǎn),沒有記載,也就是說,如果《集體土地建設(shè)用地使用證》登記宅基地面積是 240 m2,那么在這個(gè)范圍內(nèi),使用權(quán)人蓋幾間房屋是沒有人會(huì)去過問的,沒有機(jī)關(guān)會(huì)去登記。因此,很難實(shí)現(xiàn)農(nóng)村私有房屋登記制度。這種現(xiàn)象帶來的弊病很多,舉一個(gè)最敏感的例子,農(nóng)村私有房屋沒有登記,無法確定在宅基地使用面積上房屋的數(shù)量,當(dāng)涉及拆遷的時(shí)候,使用權(quán)人就會(huì)大興土木,加蓋房屋,目的就是等到拆遷的時(shí)候可以多得拆遷補(bǔ)償款,因?yàn)椴疬w主要不是按宅基地面積進(jìn)行補(bǔ)償,而是按照符合補(bǔ)償要求的房屋數(shù)量進(jìn)行補(bǔ)償,這無論是給拆遷單位還是國(guó)家都造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失。

筆者也不否認(rèn)從某種意義上來說,采取登記制度也會(huì)使農(nóng)村私有房屋轉(zhuǎn)讓增加難度,比如房屋的低價(jià)格與繁瑣的手續(xù)形成鮮明的對(duì)比,在一定程度上遏制了房屋買賣活動(dòng)。但與之相比,建立在國(guó)有土地所有權(quán)基礎(chǔ)之上的城鎮(zhèn)房屋買賣,就要規(guī)范得多。

(二)缺乏登記制度對(duì)于農(nóng)村私有房屋轉(zhuǎn)讓的影響

現(xiàn)代各國(guó)對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的變動(dòng)采取的登記主義,一種是以法國(guó)、日本、意大利、西班牙、比利時(shí)等國(guó)家為代表,不動(dòng)產(chǎn)變動(dòng)以登記為對(duì)抗要件,而非生效要件;另一種是以德國(guó)、瑞士、奧地利等國(guó)家為代表,不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)以登記為生效要件;第三種則是任意登記制度[2]50。由于我國(guó)土地所有權(quán)分國(guó)有與集體所有兩種,因此導(dǎo)致在國(guó)有土地上的房屋所有權(quán)與在集體土地上的房屋所有權(quán)存在一些差異。我國(guó)《城市房地產(chǎn)管理法》第三十五條規(guī)定:“房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、抵押,當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)依照本法第五章的規(guī)定辦理權(quán)屬登記”,《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》第十七條第一款規(guī)定:“因房屋買賣、交換、贈(zèng)與、繼承、劃撥、轉(zhuǎn)讓、分割、合并、裁決等原因致使其權(quán)屬發(fā)生轉(zhuǎn)移的,當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)自事實(shí)發(fā)生之日起 90日內(nèi)申請(qǐng)轉(zhuǎn)移登記”,這就意味著在國(guó)有土地上的房屋可以自由買賣,但必須經(jīng)過登記。登記雖然不是房屋買賣合同生效的要件,但卻是房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移的標(biāo)志,經(jīng)過登記,同時(shí)產(chǎn)生對(duì)抗第三人的效力。但是,在我國(guó)農(nóng)村,至今也只有不規(guī)范的集體土地使用權(quán)登記制度,仍未建立集體土地上的房屋所有權(quán)登記制度,這是現(xiàn)行不動(dòng)產(chǎn)登記制度的一大欠缺。對(duì)于建立在集體土地所有權(quán)之上的農(nóng)村私有房屋,同樣沒有設(shè)立登記制度,可以說,我國(guó)農(nóng)村私有房屋的轉(zhuǎn)讓是目前國(guó)際上普遍采取不動(dòng)產(chǎn)登記制度中的一個(gè)特例。這種特例所造成的影響主要有以下幾方面:

1.農(nóng)村私有房屋轉(zhuǎn)讓缺乏登記制度,導(dǎo)致買方利益不易得到保護(hù)。

目前,我國(guó)還沒有法律規(guī)定農(nóng)村私有房屋的轉(zhuǎn)讓必須經(jīng)過登記備案或者其他公示手段。由于農(nóng)村私有房屋的所有權(quán)轉(zhuǎn)移不需要經(jīng)過房屋管理部門登記備案,因此,房屋轉(zhuǎn)讓存在隨意性,即只要買賣雙方自愿協(xié)商一致,買方交付購(gòu)房款,賣方交付房屋就形成了所有權(quán)的轉(zhuǎn)移,是否存在書面協(xié)議不是必備要件。這種方式雖然簡(jiǎn)便,易于操作,但是所帶來的問題也非常多。不經(jīng)過登記的房屋,就意味著無法進(jìn)行公示,這種情況下很不利于保護(hù)買方的利益,比如,買賣雙方已經(jīng)達(dá)成協(xié)議,但是賣方在買方交納房款之后甚至房屋已經(jīng)交付之后發(fā)現(xiàn)房屋即將拆遷,存在升值的可能,于是單方要求解除合同,或者出現(xiàn)一房二賣甚至三賣的情況。但是,由于沒有法律明確規(guī)定農(nóng)村私有房屋必須經(jīng)過登記備案才發(fā)生所有權(quán)轉(zhuǎn)讓的效力,于是,買方的利益很容易受到損害。而法院在處理此類案件時(shí),有時(shí)明知賣方的企圖,又不得不在犧牲買方利益的前提下保護(hù)賣方的“利益”。

2.農(nóng)村私有房屋轉(zhuǎn)讓缺乏登記制度,導(dǎo)致買賣合同雙方身份不確定。

任何買賣合同都有其本身固有的風(fēng)險(xiǎn),農(nóng)村私有房屋的買賣同樣如此。農(nóng)村私有房屋應(yīng)當(dāng)屬于不動(dòng)產(chǎn)范疇,不動(dòng)產(chǎn)的買賣相比較動(dòng)產(chǎn)來說應(yīng)當(dāng)更規(guī)范。但是目前農(nóng)村私有房屋所有權(quán)買賣行為非常不規(guī)范,容易讓買賣一方鉆空子。這就導(dǎo)致了開頭的那個(gè)案件的發(fā)生。可以看出,由于農(nóng)村私有房屋買賣缺乏必要的管理或者強(qiáng)制性政策的約束,最明顯的就是農(nóng)村私有房屋無法進(jìn)行所有權(quán)轉(zhuǎn)移的登記,于是導(dǎo)致權(quán)利人在行使權(quán)利上存在缺陷,也給一些非權(quán)利人妄圖利用法律上的漏洞謀取不正當(dāng)?shù)睦嫣峁┝丝沙酥畽C(jī)。以開頭的案件為例,法院在處理時(shí),就會(huì)遇到所謂的買房人與實(shí)際使用人不一致的情況,如何辨別真正的所有權(quán)人就成為困擾法院的一個(gè)難題。

3.農(nóng)村私有房屋轉(zhuǎn)讓缺乏登記制度,導(dǎo)致農(nóng)村私有房屋買賣合同易歸于無效。

司法界對(duì)于目前一些農(nóng)村私有房屋買賣合同的效力問題進(jìn)行了探討。①如北京市高級(jí)人民法院 2004年所發(fā)的《京高法 391號(hào)文件》,全稱為北京市高級(jí)人民法院關(guān)于印發(fā)農(nóng)村私有房屋買賣糾紛合同效力認(rèn)定及處理原則研討會(huì)會(huì)議紀(jì)要的通知。一般認(rèn)為發(fā)生農(nóng)村私有房屋買賣合同糾紛的原因主要是由于土地增值以及土地征用、房屋拆遷等因素,房屋現(xiàn)值或拆遷補(bǔ)償價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于原房屋買賣價(jià)格,出賣人受利益驅(qū)動(dòng)而起訴,而這些涉訴房屋基本上已經(jīng)交付使用多年,但是沒有辦理房屋登記變更或者宅基地使用權(quán)變更登記手續(xù),并確定了最終意見是以認(rèn)定此類合同無效為原則。

同時(shí),在探討分析這類糾紛產(chǎn)生的原因時(shí)提出:“目前,農(nóng)村房屋買賣無法辦理產(chǎn)權(quán)證書變更登記,故買賣雖完成,但買受人無法獲得所有權(quán)人的保護(hù)。”當(dāng)然,筆者并非認(rèn)為如果存在農(nóng)村私有房屋登記制度,買受人就一定會(huì)取得農(nóng)村私有房屋的所有權(quán),因?yàn)楦鶕?jù)國(guó)務(wù)院辦公廳 1999年頒布的《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》規(guī)定 :“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售,也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅”,因此,即使存在農(nóng)村私有房屋登記制度,如果買受人是居民的話,合同也是無效的。筆者的意思是,如果存在農(nóng)村私有房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記制度的話,買賣雙方在進(jìn)行登記的時(shí)候就會(huì)被告知合同違法,不允許登記,也就不會(huì)出現(xiàn)買受人交付房款并且實(shí)際使用房屋若干年之后被認(rèn)定買賣無效。在認(rèn)定買賣合同無效的情況下,買受人的損失很難計(jì)算,也無法彌補(bǔ)。也就是說,司法界在強(qiáng)調(diào)保護(hù)出賣人利益的同時(shí)就意味著要以犧牲買受人的利益為代價(jià)。反觀這類糾紛,多是因?yàn)槌鲑u人見有利可圖,就起訴要求確認(rèn)合同無效。買賣行為本來就是具有風(fēng)險(xiǎn)的,這樣一來,出賣人將本應(yīng)由自己承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)完全轉(zhuǎn)嫁給買受人,卻獨(dú)攬了全部利益,很明顯,這對(duì)于買受人來說是很不公平的。為了彌補(bǔ)這種缺憾,近兩年,法院在處理這種賣方反悔,要求確認(rèn)房屋買賣合同無效的案件時(shí),采取了一種很特別的方式,即在確認(rèn)買賣合同無效的前提下,要求賣方給予買方一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,以此彌補(bǔ)買方的損失并懲罰賣方的不誠(chéng)信行為。這種方式所表現(xiàn)出來的是對(duì)買方的保護(hù),更深層次上的意義則是對(duì)契約守約方和“誠(chéng)實(shí)信用”原則的保護(hù)。

而且《土地管理法》規(guī)定:“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”,“農(nóng)村村民出賣、出租住房后,再申請(qǐng)宅基地的,不予批準(zhǔn)。”這些也存在于“物權(quán)法草案”中,由于農(nóng)村私有房屋缺乏登記制度,使得農(nóng)村私有房屋買賣具有隨意性:只要買賣合同成立,賣方交付房屋,買方交付房款,交易即告完成。賣方并不考慮買方是否有資格購(gòu)買農(nóng)村私有房屋,即買方是否是本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員,或者是否已經(jīng)擁有宅基地甚至是否曾經(jīng)有出賣、出租房屋的行為。因此,缺乏登記制度,造成在對(duì)農(nóng)村私有房屋轉(zhuǎn)讓管理方面留有很大漏洞,一是容易讓一些人規(guī)避法律,鉆制度的空子;二是容易因買賣行為根本違法而導(dǎo)致合同無效,造成買賣雙方損失及社會(huì)資源的浪費(fèi)。

4.農(nóng)村私有房屋轉(zhuǎn)讓缺乏登記制度,容易導(dǎo)致無權(quán)處分。

在法院的審判實(shí)踐中,曾經(jīng)出現(xiàn)這樣的案例:兒子已經(jīng)成家,但是仍與父親同住,宅基地使用權(quán)及房屋所有權(quán)是屬于父親的。可在兒子起訴與其妻子離婚時(shí),夫妻雙方在法庭上都承認(rèn)房屋是屬于兒子的,于是法院據(jù)此對(duì)房屋進(jìn)行了分割。這是目前涉及農(nóng)村私有房屋處分的一個(gè)常見問題。可以想象,造成法院生效文書的嚴(yán)肅性與實(shí)際權(quán)利人的權(quán)利被侵害之間產(chǎn)生如此嚴(yán)重矛盾的原因應(yīng)當(dāng)歸結(jié)于無權(quán)處分,這種無權(quán)處分的行為不能不說是與目前農(nóng)村私有房屋缺乏登記制度有著很密切關(guān)系的,而且更為嚴(yán)重的就是真正的權(quán)利被這樣侵害之后,救濟(jì)起來是相當(dāng)困難的——房屋真正的所有人因?yàn)椴皇巧袥Q的當(dāng)事人,無法提起再審要求法院撤銷原判決,也不能起訴要求無權(quán)處分人騰退房屋,因?yàn)榉ㄔ荷袥Q已經(jīng)確定了房屋所有人。只有法院按照審判監(jiān)督程序決定再審,撤銷原判決或調(diào)解協(xié)議后,真正的房屋所有人才能再另行主張權(quán)利。

按照《繼承法》的規(guī)定,農(nóng)村私有房屋屬于可以繼承的財(cái)產(chǎn),但是房屋在繼承之后,由于缺乏登記制度,可能造成實(shí)際所有權(quán)人與宅基地使用權(quán)人的不一致,容易產(chǎn)生新的法律問題。比如,農(nóng)村私有房屋在發(fā)生繼承之后,可能形成共有狀態(tài)或者房屋被分割,而宅基地?zé)o法分割的情況,在這種情況下,依繼承而取得房屋所有權(quán)的部分共有人或者房屋被分割后擁有部分產(chǎn)權(quán)的所有權(quán)人作為賣方再處分房屋所有權(quán)時(shí)就可能出現(xiàn)無權(quán)處分的現(xiàn)象。

5.立法主旨與法律條文之間的矛盾。

之所以嚴(yán)格控制農(nóng)村私有房屋的所有權(quán)、使用權(quán)的流轉(zhuǎn),當(dāng)初的立法主旨是為了保護(hù)集體土地所有權(quán)不被隨意侵害。于是《土地管理法》及實(shí)施條例、物權(quán)法草案、《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》等法律法規(guī)都對(duì)農(nóng)村土地、房屋流轉(zhuǎn)做了明確的規(guī)定,這些規(guī)定都有一個(gè)共同點(diǎn),就是不允許居民身份的人擁有農(nóng)村私有房屋的所有權(quán)。但是,在司法實(shí)踐中卻不可能避免居民身份的人合法擁有農(nóng)村私有房屋的所有權(quán),原因在于,土地管理法不能禁止居民通過合法的繼承獲得農(nóng)村私有房屋所有權(quán)。而一旦擁有了合法的農(nóng)村私有房屋所有權(quán),就等于合法擁有了集體土地使用權(quán)。這種結(jié)果與土地管理法、物權(quán)法草案的立法初衷相悖。

(三)農(nóng)村私有房屋買賣合同的性質(zhì)

買賣合同根據(jù)其性質(zhì)應(yīng)當(dāng)屬于典型的雙務(wù)有償諾成合同,買賣合同一經(jīng)雙方意思表示一致即告成立,不以標(biāo)的物的實(shí)際交付為成立要件[3]554。對(duì)于房屋這種不動(dòng)產(chǎn),我國(guó)現(xiàn)行法律 (《城市房地產(chǎn)管理法》和《城市房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓管理規(guī)定》等)對(duì)于城市房地產(chǎn)的買賣 (轉(zhuǎn)讓)明確規(guī)定房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓應(yīng)為要式合同。但是對(duì)于農(nóng)村私有房屋買賣合同的性質(zhì),我國(guó)目前尚沒有明確的法律規(guī)定,于是,我們是否可以認(rèn)為農(nóng)村私有房屋買賣合同就同普通的買賣合同一樣屬于一種非要式的諾成性雙務(wù)合同呢?

若將農(nóng)村私有房屋買賣合同認(rèn)定為非要式的諾成性雙務(wù)合同,那么是否存在書面協(xié)議就不是該合同成立的要件,但是對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)的買賣,不要求有書面協(xié)議顯然會(huì)產(chǎn)生許多不穩(wěn)定因素。再加上沒有登記制度,失去了監(jiān)督和管理機(jī)制,農(nóng)村私有房屋買賣就會(huì)存在隨意性與不規(guī)范性。

二、挑戰(zhàn)之二:農(nóng)村私有房屋無法設(shè)定抵押

對(duì)于農(nóng)村私有房屋是否能設(shè)定抵押權(quán),有的學(xué)者認(rèn)為,根據(jù)我國(guó)《擔(dān)保法》第三十七條第一款第二項(xiàng)之規(guī)定,禁止宅基地的土地使用權(quán)作為抵押物,但并沒有禁止農(nóng)村居民以其所有的房屋設(shè)抵押權(quán),我國(guó)法律允許農(nóng)村居民出售其所有的房屋,宅基地的土地使用權(quán)隨房一起轉(zhuǎn)讓,且《擔(dān)保法》第三十四條第一款第一項(xiàng)規(guī)定了抵押人所有的房屋,并未排除農(nóng)村居民的房屋,因此說,農(nóng)村居民所有的房屋是可以設(shè)定抵押權(quán)的。[4]616

但是筆者認(rèn)為,上述觀點(diǎn)是僅從理論與法條的角度來分析的。我國(guó)《擔(dān)保法》第三十七條明確規(guī)定宅基地不得抵押?！稇椃ā吩谝?guī)定土地屬于國(guó)有和集體所有的情況下,其第十三條又規(guī)定:“國(guó)家保護(hù)公民的合法收入、儲(chǔ)蓄、房屋和其他合法財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)。”顯然,法律是承認(rèn)建筑物所有權(quán)與土地所有權(quán)相分離的原則的。但是我國(guó)法律又規(guī)定房屋所有權(quán)和該房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)必須同時(shí)轉(zhuǎn)讓、抵押,所以在房地產(chǎn)方面,我國(guó)遵循的是“房地一體主義”。因此,我國(guó)法律雖然沒有明文規(guī)定排除農(nóng)村私有房屋可設(shè)定抵押,但是可以設(shè)想,如果村民以自家的私有房屋設(shè)定了抵押,申請(qǐng)銀行貸款或者其他借款,當(dāng)主債務(wù)無法履行時(shí),抵押物就面臨被拍賣或者變賣的可能,然而根據(jù)“法定基地使用權(quán)”原則,①因行使抵押而設(shè)立基地使用權(quán),是指當(dāng)土地所有人以其土地上的房屋單獨(dú)為抵押標(biāo)的物時(shí),在抵押權(quán)人行使抵押權(quán)而拍賣該房屋,此時(shí),取得該房屋所有人同時(shí)就取得了基地使用權(quán)。這種不依土地所有人意志而設(shè)立的基地使用權(quán),因?yàn)槭歉鶕?jù)法律規(guī)定而直接設(shè)立的,因此稱為“法定基地使用權(quán)”同注[1]676。以及房屋與宅基地不可分的現(xiàn)實(shí),宅基地也面臨著被同時(shí)拍賣或者變賣的風(fēng)險(xiǎn),這顯然是與我國(guó)《土地管理法》保護(hù)集體土地所有權(quán)的立法精神不相符的,而房屋脫離土地單獨(dú)被拍賣或者變賣來實(shí)現(xiàn)抵押權(quán),這又與不動(dòng)產(chǎn)的擔(dān)保原則有沖突,因此,筆者認(rèn)為農(nóng)村私有房屋是不得設(shè)定抵押的。從理論上說,這是為了保護(hù)集體土地所有權(quán)不因?yàn)檗r(nóng)村私有房屋的抵押行為而被變相處分,造成集體土地的流失,因?yàn)楫吘拐厥菬o償取得的。從實(shí)踐上看,若以農(nóng)村私有房屋設(shè)定抵押,產(chǎn)生的結(jié)果要么是抵押權(quán)很難得到實(shí)現(xiàn),要么就是集體土地所有權(quán)得不到保障。

可是在對(duì)待鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)方面,我國(guó)法律規(guī)定可以以企業(yè)的廠房等建筑物設(shè)定抵押,其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時(shí)抵押。同樣是集體土地,對(duì)待方式卻截然不同。如果說禁止農(nóng)村私有房屋設(shè)定抵押是為了防止集體土地的流失,那么允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)利用廠房設(shè)定抵押,從客觀上講,同樣存在集體土地所有權(quán)被侵犯的可能性,因?yàn)槠髽I(yè)經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)明顯會(huì)高于農(nóng)民借貸的風(fēng)險(xiǎn),因此,以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)廠房設(shè)定抵押與農(nóng)民以私有房屋設(shè)定抵押相比,最后被拍賣或變賣而導(dǎo)致集體土地流失的風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)高很多。而且根據(jù)《擔(dān)保法》的原則,土地和地上物在實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)是不可分的,只是在拍賣或變賣后,可以就所得價(jià)款進(jìn)行劃分。

三、嘗試明確涉及農(nóng)村私有房屋權(quán)利之法律規(guī)范,改變目前司法現(xiàn)狀:尋找對(duì)策

(一)根據(jù)我國(guó)對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)遵循的原則,確立農(nóng)村私有房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律依據(jù)

我國(guó)有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)移的立法規(guī)定,采用意思主義與登記主義之結(jié)合 (債權(quán)形式主義),登記為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的生效要件,除此之外,既不承認(rèn)有物權(quán)合意,也不承認(rèn)物權(quán)變動(dòng)的無因構(gòu)成。[5]191在房屋買賣合同中,登記是物權(quán)變動(dòng)的生效要件,并非是買賣合同的生效要件,非經(jīng)登記,不發(fā)生物權(quán)變動(dòng)的效力,不得對(duì)抗第三人。

確定房屋所有權(quán)本是行政機(jī)關(guān) (登記管理機(jī)關(guān))的職責(zé),但是由于農(nóng)村私有房屋缺乏登記制度,因此法院在處理民事糾紛時(shí),有時(shí)會(huì)越權(quán)行使確權(quán)職責(zé)?？催@樣一個(gè)案例:一起離婚案件的原告稱其曾購(gòu)買本村其他村民房屋五間,但房款未全額付清,離婚時(shí)要求分割該房產(chǎn),且自己作為另外一起民事案件的賠償主體,因無力賠償,法院已將該房產(chǎn)查封,關(guān)于房屋所有權(quán)問題,原告主張同村村民都可以證明是其在婚姻存續(xù)期間購(gòu)買的房屋。但是被告在答辯時(shí)卻主張由于沒有全額支付房屋價(jià)款,因此原賣方不認(rèn)可房屋所有權(quán)已經(jīng)轉(zhuǎn)移,原被告雙方?jīng)]有房屋的所有權(quán),反對(duì)分割房產(chǎn)。于是,調(diào)查房屋所有權(quán)問題又成為解決離婚案件的一個(gè)關(guān)鍵。造成雙方各執(zhí)一詞的原因就在于農(nóng)村私有房屋流轉(zhuǎn)缺乏登記制度,說賣了就賣了,說沒賣就沒賣,使得所有權(quán)變得不確定,增加法院審理案件的難度,也容易造成本不應(yīng)由法院來確定的所有權(quán)問題被法院從側(cè)面加以確定,一方面法院工作量加大,另一方面也促成法院越權(quán)的嫌疑。

據(jù)此,在規(guī)范農(nóng)村私有房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)讓這一法律關(guān)系上,應(yīng)當(dāng)設(shè)立登記制度。登記制度雖然是行政行為介入民事行為的一種形式,但是就目前中國(guó)國(guó)情與世界各國(guó)普遍作法而言,登記制度更有利于不動(dòng)產(chǎn)管理,也有利于保護(hù)交易雙方以及第三人的利益,避免當(dāng)事人利用法律的缺陷謀取不正當(dāng)利益。雖然登記制度可能造成交易程序的復(fù)雜、交易成本的提高、交易時(shí)間的增加,但是其所帶來的積極作用較之相比,還是主要的。從法院的司法實(shí)踐來看,農(nóng)村私有房屋一旦登記,對(duì)于法院確權(quán)、分割、析產(chǎn)等都有積極的意義。

(二)保護(hù)買賣雙方及第三人利益,維護(hù)當(dāng)事人意思自治及合同的法律效力,應(yīng)當(dāng)考慮確立農(nóng)村私有房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)讓登記制度

在分析了目前由于沒有建立農(nóng)村私有房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)讓登記制度的情況下所帶來的種種法律和社會(huì)問題,筆者認(rèn)為,買賣合同屬于雙方意思自治的表現(xiàn),即使出于保護(hù)集體土地所有權(quán)的目的,也并不與確立農(nóng)村私有房屋所有權(quán)登記制度沖突,登記制度具有很強(qiáng)的公示力,與之相伴的產(chǎn)權(quán)證是權(quán)利義務(wù)的載體,能夠使買方和第三人相信所有權(quán)人有充分處分自己財(cái)產(chǎn)的權(quán)利,從而縮短締約過程,降低締約成本,還能有效防止無權(quán)處分人擅自處分他人財(cái)產(chǎn)。

同時(shí),只要買賣雙方的合同不違反法律、法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定,都應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為有效,法律應(yīng)當(dāng)給予當(dāng)事人充分的締約自由以及合同穩(wěn)定性、約束力的保護(hù)。不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的登記制度就是在維護(hù)當(dāng)事人意思自治和締約自由的前提下,給予合同合法性、穩(wěn)定性的確認(rèn)和保護(hù)。

(三)以禁止農(nóng)村私有房屋出售給居民或者居民申請(qǐng)宅基地建造私有房屋為由限制農(nóng)村私有房屋自由流轉(zhuǎn),不利于農(nóng)民對(duì)個(gè)人財(cái)產(chǎn)行使處分權(quán)

土地性質(zhì)分為國(guó)有和集體所有,對(duì)于集體土地,雖然所有權(quán)是屬于集體的,但是并非國(guó)家就不參與管理,完全由集體處分。土地性質(zhì)的不同,不應(yīng)當(dāng)成為阻礙農(nóng)村私有房屋所有權(quán)自由變動(dòng)的因素,買賣雙方身份的不同,也不會(huì)造成土地性質(zhì)的轉(zhuǎn)變,購(gòu)買房屋的所有權(quán),并非連同土地所有權(quán)一并購(gòu)買。我國(guó)并沒有法律禁止農(nóng)民購(gòu)買商品房,說明在農(nóng)民購(gòu)買商品房后,并不會(huì)發(fā)生土地性質(zhì)由國(guó)有轉(zhuǎn)變?yōu)榧w的情況,那么認(rèn)為居民購(gòu)買集體土地上的農(nóng)民住宅會(huì)產(chǎn)生非法轉(zhuǎn)讓土地的后果,筆者認(rèn)為似乎沒有這種可能性,同樣,購(gòu)買農(nóng)村私有房屋的是居民,就認(rèn)為是炒賣土地,似乎也沒有什么依據(jù),而且這種想法稍顯過激。因此,維護(hù)集體土地所有權(quán)并非一定要以犧牲農(nóng)村私有房屋所有權(quán)自由變動(dòng)為代價(jià)。

我國(guó)《土地管理法》也并沒有明確禁止居民購(gòu)買農(nóng)村私有房屋,而且,從現(xiàn)實(shí)中看,居民購(gòu)買農(nóng)村私有房屋多半是用于居住(以購(gòu)買農(nóng)村私有房屋為名實(shí)際進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的除外,而且居民以個(gè)人身份無法在購(gòu)得農(nóng)村私有房屋之后進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)),即使日后房屋由于涉及拆遷而導(dǎo)致增值,也不是居民或者農(nóng)民在發(fā)生買賣行為時(shí)所能預(yù)料到的,合同的雙方應(yīng)當(dāng)對(duì)預(yù)期的利益和風(fēng)險(xiǎn)有充分的估計(jì)。筆者認(rèn)為,如果法院認(rèn)定當(dāng)初買賣雙方的合同無效而判令返還,那么無疑是對(duì)當(dāng)事人意思自治的干涉,保護(hù)了賣方的利益卻損害了買方的利益。從另外一個(gè)角度來講,由于買賣合同的風(fēng)險(xiǎn)劃分遵循的是交付主義,那么如果在農(nóng)民交付了房屋之后,房屋發(fā)生毀損或者價(jià)值降低,風(fēng)險(xiǎn)本應(yīng)由買方承擔(dān),但是買方能否以合同無效要求賣方返還價(jià)款呢?所以說,禁止居民購(gòu)買農(nóng)村私有房屋并不利于農(nóng)民自主行使財(cái)產(chǎn)處分權(quán)。

(四)建立農(nóng)村私有房屋有條件抵押制度

由于農(nóng)村私有房屋以宅基地使用權(quán)為基礎(chǔ),“宅基地使用權(quán),即公民享有的在國(guó)有或集體所有的土地上使用宅基地建造房屋的權(quán)利,與土地使用權(quán)也是有區(qū)別的,因?yàn)檎氐氖褂脵?quán)人不能將土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓或投資入股,也不能從事各種經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。同時(shí)取得宅基地使用權(quán)的審批手續(xù)也不同于土地使用權(quán)?！盵6]8土地的所有制性質(zhì)雖然可以不同,但在其上建造建筑物或者其他附著物時(shí),僅就此產(chǎn)生的物權(quán)關(guān)系而言,則沒有什么不同。[1]648所以說,城鎮(zhèn)房屋與農(nóng)村私有房屋就物權(quán)關(guān)系而言,沒什么不同。那么,所有權(quán)人在行使物權(quán)上,也應(yīng)當(dāng)具有一致性。城鎮(zhèn)房屋可以自由設(shè)定抵押,農(nóng)村私有房屋雖然沒有明確禁止可以設(shè)定抵押,可由于宅基地不能抵押,因此,行使農(nóng)村私有房屋的抵押權(quán)上,就存在瑕疵。但是,對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)來講,權(quán)利就是完全的。

因此,既然能允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)利用廠房設(shè)定抵押 (設(shè)定抵押時(shí)要連同土地一起進(jìn)行抵押),不因?yàn)槠髽I(yè)行為可能導(dǎo)致集體土地所有權(quán)被侵害,那就可以嘗試在一定程度上也明確放開對(duì)農(nóng)村私有房屋抵押權(quán)設(shè)定的限制。因?yàn)楦鶕?jù)目前農(nóng)村的實(shí)際狀況,許多農(nóng)民家中最值錢的可能就是私有房屋,如果可以利用該房屋設(shè)定抵押來達(dá)到貸款或者融資的目的,客觀上有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

筆者認(rèn)為,買賣農(nóng)村私有房屋不會(huì)因?yàn)橘I方的身份輕易引發(fā)土地所有權(quán)性質(zhì)的轉(zhuǎn)變,那么,如果房屋設(shè)定抵押,最終因?yàn)橐獙?shí)現(xiàn)抵押權(quán)而對(duì)房屋進(jìn)行拍賣或變賣,即使買方是居民或者非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員,只要法律明確規(guī)定房屋購(gòu)買人必須要是自然人身份以及不得擅自改變宅基地用途,也就不會(huì)輕易發(fā)生土地所有權(quán)性質(zhì)的變化。

現(xiàn)階段,法院在遇到涉及農(nóng)村房屋的案件時(shí),經(jīng)常會(huì)因?yàn)樗袡?quán)問題影響整個(gè)案件的審理,當(dāng)事人都主張自己對(duì)房屋擁有所有權(quán),但是又都沒有房屋所有權(quán)證這種明確、有力的證據(jù),因此就要尋找許多旁證,比如證人證言,而每多一個(gè)間接證據(jù),法院的審判難度就會(huì)加大一些,難度越大,審理效率就越低。目前法院解決涉及農(nóng)村私有房屋買賣的案件所采取的方式大多是以實(shí)際履行為準(zhǔn);解決涉及抵押的案件時(shí),大多認(rèn)為無效。可以說,法院處理這類案件時(shí)處境很尷尬。

四、充分肯定農(nóng)民行使私有房屋處分權(quán)的意義

無論是確立農(nóng)村私有房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記制度還是明確農(nóng)村私有房屋抵押制度,都是充分肯定農(nóng)民行使私有房屋處分權(quán)的表現(xiàn)形式。總體來說,目前農(nóng)民的生活水平還并不高,能自主處分的不動(dòng)產(chǎn)很有限,房屋關(guān)系到其生存的權(quán)益,作用并不亞于賴以生存的土地。因此,只有充分肯定農(nóng)民對(duì)自己財(cái)產(chǎn)的處分權(quán),才能更好地維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。但是權(quán)利與義務(wù)是對(duì)等的,在農(nóng)民行使處分權(quán)時(shí),就應(yīng)當(dāng)意識(shí)到自己行為可能帶來的后果:《土地管理法》明確規(guī)定農(nóng)村在出賣、出租房屋后,再申請(qǐng)宅基地的,不予批準(zhǔn)。

買賣是一種合同行為,在沒有損害國(guó)家、集體利益的時(shí)候,應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為有效。合同同時(shí)又是一種民事法律行為,國(guó)家也應(yīng)當(dāng)充分尊重合同雙方的意思表示,因此,設(shè)立農(nóng)村私有房屋登記制度能充分保護(hù)買賣雙方的合法權(quán)益,肯定農(nóng)民行使不動(dòng)產(chǎn)處分權(quán)的效力,在一定程度上還能有效防止非所有權(quán)人利用篡改買賣協(xié)議達(dá)到侵占他人財(cái)產(chǎn)的結(jié)果的發(fā)生;明確農(nóng)村私有房屋抵押制度,客觀上能夠促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展,使不動(dòng)產(chǎn)能最大限度發(fā)揮其本身固有的價(jià)值。

五、結(jié)論:理想中的對(duì)策

明確了權(quán)利,才能正確行使權(quán)利,才能在權(quán)利被侵害時(shí)要求保護(hù)和救濟(jì)。因此明確涉及農(nóng)村私有房屋各項(xiàng)權(quán)利,及時(shí)改變農(nóng)村私有房屋權(quán)利不完善性,不僅符合當(dāng)前不斷發(fā)展的社會(huì)現(xiàn)狀,符合新農(nóng)村建設(shè)的需要,而且對(duì)于法院在司法實(shí)踐中正確處理相關(guān)案件具有積極意義,使法院不再因?yàn)閷?duì)房屋權(quán)利的疑問影響到最后判決的公正性。

最后,筆者認(rèn)為,目前我國(guó)出現(xiàn)了立法熱潮,各種法律不斷產(chǎn)生?？煞呻m然頒布了,但其實(shí)踐性究竟在哪兒,法院在司法實(shí)踐中究竟如何適用,適用這些法律在解決實(shí)際案件時(shí),能否體現(xiàn)立法精神,這些也應(yīng)成為立法者在立法的時(shí)候考慮的一個(gè)問題,而且彌補(bǔ)以前法律中存在漏洞以及與現(xiàn)實(shí)不和諧的規(guī)定才是今后立法的一個(gè)重點(diǎn)。避免出現(xiàn)立法是立法,很少考慮司法實(shí)踐中究竟能不能行得通;司法是司法,不推敲立法者的立法目的這種立法與司法實(shí)踐相脫節(jié)的局面。再打個(gè)比方說,生產(chǎn)什么樣的產(chǎn)品要看是什么樣的機(jī)器,產(chǎn)品好不好,一方面取決于機(jī)器本身,機(jī)器不好,無法生產(chǎn)出令人滿意的產(chǎn)品;另一方面,機(jī)器雖然很好,但操作者素質(zhì)不高,不懂得如何駕馭,也無法生產(chǎn)出優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品,而機(jī)器的好壞,取決于機(jī)器的制造者。可以這樣認(rèn)為,法律就好比一臺(tái)機(jī)器,立法就是制造機(jī)器,司法就是操作機(jī)器,司法為民就是產(chǎn)品。于是,法律、立法和司法三者相互影響、相互制約,只有三者共同努力,協(xié)調(diào)發(fā)展,才能“生產(chǎn)出優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品”。這也是解決當(dāng)代司法面臨的挑戰(zhàn)的解決之道。

[1] 梁慧星.中國(guó)物權(quán)法研究 (下).北京:法律出版社,1998

[2] 林嘉.外國(guó)民商法.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2000

[3] 劉景一著.合同法新論.北京:人民法院出版社,1999

[4] 宋海萍,何志,畢獻(xiàn)星.合同法總則判解研究與適用.北京:人民法院出版社,2001

[5] 梁慧星主編.中國(guó)物權(quán)法研究 (上).北京:法律出版社,1998

[6] 王利明.關(guān)于我國(guó)物權(quán)法制訂中的若干疑難問題的探討 (下).政法論壇,1995

A Study on the Application of Law for Private Houses in Rural Areas——Based on Registration andMortgage issues

Lin Chengduo Han Jiayi

Recently,more and more cases involving private houses in rural areas appeared and have caused many heated debates.However,problems like how to regulate the trading behavior existed in many sections in the application of law for private houses in rural areas and confused stakeholders.This entire phenomenon is frequently faced during the new countryside construction process and needed considered by court.Hence,how to successfully resolve these cases became a challenge to the contemporary judicial practice.

Rural private houses;Registration;Mortgage;Judicial practice

2011-03-28

林承鐸,中國(guó)人民大學(xué)國(guó)際學(xué)院博士后,講師,北京大學(xué)法學(xué)院民商法學(xué)博士,郵編:100872;韓佳益,北京市君致律師事務(wù)所律師,郵編:100027。

(責(zé)任編輯:常 英)