陳 黨

(浙江工商大學(xué)法學(xué)院,杭州 310018)

建設(shè)服務(wù)型政府需要的“六個(gè)轉(zhuǎn)變”

陳 黨

(浙江工商大學(xué)法學(xué)院,杭州 310018)

服務(wù)型政府需要通過(guò)重塑政府與公民的關(guān)系、調(diào)整政府職能結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新政府管理方式、再造政府績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制、構(gòu)建行政問(wèn)責(zé)制度、確立行政理念等基本路徑,實(shí)現(xiàn)6個(gè)根本性的轉(zhuǎn)變:從“政府本位”“權(quán)力本位”到“公民本位”“權(quán)利本位”;從“社會(huì)管理為主”到“公共服務(wù)為主”;從“基于強(qiáng)制”到“基于同意”;從“內(nèi)部評(píng)估”到“公眾滿意”;從“問(wèn)責(zé)運(yùn)動(dòng)化”到“問(wèn)責(zé)法治化”;從“為民做主”到“為民服務(wù)”。

服務(wù)型政府;政民關(guān)系;政府職能;政府績(jī)效;行政問(wèn)責(zé);行政理念

在人類社會(huì)發(fā)展的歷史中,傳統(tǒng)社會(huì)的政府以實(shí)行“政治統(tǒng)治”為主,現(xiàn)代社會(huì)的政府以進(jìn)行“社會(huì)管理”為主,后現(xiàn)代社會(huì)的政府則以提供“公共服務(wù)”為主。順應(yīng)政府職能的發(fā)展規(guī)律,2003年7月28日,胡錦濤總書(shū)記在全國(guó)防治非典工作會(huì)議上明確指出:各級(jí)政府要進(jìn)一步完善社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能,提高社會(huì)管理水平,改善公共服務(wù)質(zhì)量。2004年2月21日,溫家寶總理在中央黨校省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部“樹(shù)立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀”專題研究班結(jié)業(yè)儀式上的講話中正式提出了“建設(shè)服務(wù)型政府”的要求。2005年3月的《政府工作報(bào)告》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)指出:“努力建設(shè)服務(wù)型政府,創(chuàng)新政府管理方式,寓管理于服務(wù)之中,更好地為基層、企業(yè)和社會(huì)公眾服務(wù)。”這不僅標(biāo)志著建設(shè)“服務(wù)型政府”已成為今后我國(guó)政府改革的基本目標(biāo),同時(shí)也對(duì)各級(jí)政府提出了新的更高的要求。所謂服務(wù)型政府,“是在公民本位、社會(huì)本位理念指導(dǎo)下,在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下,通過(guò)法定程序,按照公民意志組建起來(lái)的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府?！盵1]服務(wù)型政府的內(nèi)在要求和實(shí)現(xiàn)路徑,概括起來(lái),主要有以下6個(gè)方面:

一、政府與公民關(guān)系的重塑:從“政府本位”“權(quán)力本位”到“公民本位”“權(quán)利本位”

政府與國(guó)家是兩個(gè)既有聯(lián)系又有區(qū)別的概念。國(guó)家是指一定轄域內(nèi)的、擁有一定數(shù)量人口的、享有統(tǒng)一主權(quán)的、通過(guò)公共權(quán)力聯(lián)結(jié)起來(lái)的人類共同體;而政府只是國(guó)家的一部分,或者說(shuō)是國(guó)家內(nèi)部的一種管理組織,即由國(guó)家稅收支撐的、代表其成員行使公共權(quán)力的行政機(jī)關(guān)。[2]政府與公民的關(guān)系簡(jiǎn)稱“政民關(guān)系”,實(shí)質(zhì)上就是行政權(quán)力與公民權(quán)利之間的關(guān)系。在不同的歷史時(shí)期以及不同的政府模式下,政府與公民的關(guān)系也存在著較大的差異。因此,“我們?cè)诮ㄔO(shè)服務(wù)型政府時(shí),首先必須重新確定政府與民眾的關(guān)系,這是我們一切改革的初始點(diǎn)。只有在這種“主——仆”關(guān)系下,我們所追求的政府模式才會(huì)是真正意義上的服務(wù)型政府模式?！盵3]

在“統(tǒng)治型”和“管制型”政府模式下,行政權(quán)力無(wú)限擴(kuò)張,逐漸演變?yōu)橐环N居于社會(huì)之上并控制社會(huì)的權(quán)力,而公民則處于被支配、被管制的地位,政府與公民之間完全是一種統(tǒng)治與被統(tǒng)治、管理與被管理的關(guān)系。對(duì)于政府與民眾之間的關(guān)系,資產(chǎn)階級(jí)思想家孫中山先生有過(guò)精辟的論述。他說(shuō):“政治主權(quán)在于人民,或者直接以行使之,或間接以行使之。其在間接行使之時(shí),為人民之代表或受人民之委托者,只盡其能,不竊其權(quán)。予奪之自由仍在人民?！盵4]按照孫中山的設(shè)想,國(guó)家的一切大事都要靠人民來(lái)做主,“人民以為可則可,人民以為否則否”。孫中山還從分析“政治”的定義著手,論述了人民與政府之間控制與被控制、支配與被支配的關(guān)系。他說(shuō):“政是眾人之事,集合眾人之事的大力量,便叫做政權(quán);政權(quán)就可以說(shuō)是民權(quán)?！薄爸问枪芾肀娙酥?集合管理眾人之事的大力量,便叫做治權(quán);治權(quán)就可以說(shuō)是政府權(quán)。”“所以政治之中,包含有兩個(gè)力量:一個(gè)是政權(quán),一個(gè)是治權(quán)。這兩個(gè)力量,一個(gè)是管理政府的力量,一個(gè)是政府自身的力量。”[5]“政權(quán)”即“民權(quán)”歸人民所有,“治權(quán)”即“政府權(quán)”歸政府所有。在他看來(lái),行使“治權(quán)”的政府好像一臺(tái)機(jī)器,而掌握“政權(quán)”的人民則是操縱機(jī)器的工程師。他將國(guó)家權(quán)力分為“政權(quán)”和“治權(quán)”,在此基礎(chǔ)上,提出了“權(quán)能區(qū)分”的理論,使之成為處理人民與政府關(guān)系的總的指導(dǎo)思想。所謂“權(quán)能區(qū)分”,實(shí)際上是在人民與政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)這一層面上體現(xiàn)“分權(quán)制衡”原則,實(shí)現(xiàn)政府有能,人民有權(quán),政府受制于人民,從而達(dá)到政府永遠(yuǎn)是人民的政府,而不失控;政府為人民做事,富有效率。

美國(guó)著名公共管理專家戴維·奧斯本和特德·蓋布勒在《改革政府:企業(yè)精神如何改革著公營(yíng)部門(mén)》一書(shū)中指出:“民主政府是為他們的公民服務(wù)而存在的。”在服務(wù)型政府這種新的政府模式下,政府不再是高高在上的統(tǒng)治者,而是增進(jìn)全社會(huì)福祉的一個(gè)“服務(wù)者”,其服務(wù)對(duì)象是全體社會(huì)成員,這就要求徹底摒棄長(zhǎng)期以來(lái)存在的“政府本位”“權(quán)力本位”和“官本位”,而向“公民本位”“權(quán)利本位”和“社會(huì)本位”回歸,從而在最基本的層面上確定政府與公民之間的“公仆——主人”關(guān)系。政府與公民之間的“公仆——主人”關(guān)系,同時(shí)也是一種服務(wù)提供者與服務(wù)消費(fèi)者之間的關(guān)系,政府提供的服務(wù)須以人民的意愿為基礎(chǔ)?！八械姆?wù),最低限度有兩個(gè)人進(jìn)入角色,一個(gè)是服務(wù)的消費(fèi)者,他提出需要,支配‘他人’為滿足自己的要求而活動(dòng);另一個(gè)是服務(wù)的提供者,他則是根據(jù)‘他人’的要求,即在‘他人’的支配下進(jìn)行恰當(dāng)?shù)幕顒?dòng),以達(dá)到‘他人’的目的。所以,服務(wù)總是處于被支配的地位。”[6]根據(jù)這個(gè)規(guī)律,在公共服務(wù)方面,政府提供什么樣的服務(wù),如何提供服務(wù),并不取決于政府意志,而是取決于公民的意愿和要求。也就是說(shuō),公民需要什么樣的服務(wù),政府就應(yīng)該提供什么樣的服務(wù),而不是政府愿意提供什么樣的服務(wù),公民就必須被動(dòng)地接受什么樣的服務(wù)。在這種情況下,政府必須對(duì)公民的服務(wù)要求做出前瞻性的回應(yīng),體現(xiàn)顧客導(dǎo)向。反之,政府提供什么服務(wù)、公民就得接受什么服務(wù)的強(qiáng)制服務(wù)供給方式,或者借服務(wù)之名行管制之實(shí)的做法,則是違背服務(wù)型政府本質(zhì)要求的。

二、政府職能結(jié)構(gòu)的調(diào)整:從“社會(huì)管理為主”到“公共服務(wù)為主”

政府職能是政府根據(jù)社會(huì)發(fā)展需要應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)及其作用與能力,即政府的行為方向和基本任務(wù)?！叭魏握加姓谓y(tǒng)治、社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)等項(xiàng)職能。政府的政治統(tǒng)治職能是指政府為滿足作為政治統(tǒng)治主體的統(tǒng)治階級(jí)的階級(jí)利益和需求而采取各種方法與手段,限制甚至犧牲作為統(tǒng)治客體的被統(tǒng)治階級(jí)的利益和需求的事務(wù)、行為及其過(guò)程;而政府的社會(huì)管理職能是指政府為滿足作為政治統(tǒng)治主體的統(tǒng)治階級(jí)與作為統(tǒng)治客體的被統(tǒng)治階級(jí)的共同利益和需求而限制統(tǒng)治階級(jí)和被統(tǒng)治階級(jí)各自利益和需求的事務(wù)、行為及其過(guò)程;政府的社會(huì)服務(wù)職能是指政府作為服務(wù)主體滿足被服務(wù)的客體——社會(huì)組織與公民個(gè)人的利益和需求的事務(wù)、行為及其過(guò)程。”[7]政府職能不是一成不變的,而是隨著經(jīng)濟(jì)、政治、文化、科學(xué)和社會(huì)的發(fā)展而不斷變化的。在傳統(tǒng)政府模式下,政府職能結(jié)構(gòu)的重心主要放在政治統(tǒng)治和社會(huì)管理上,但政府也要提供一定的社會(huì)服務(wù)。這是因?yàn)?“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會(huì)職能為基礎(chǔ),而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會(huì)職能時(shí)才能持續(xù)下去?！盵8]在現(xiàn)代社會(huì),政府的政治統(tǒng)治職能不斷弱化,社會(huì)管理和公共服務(wù)職能逐漸增強(qiáng)。具體來(lái)講,政府的公共服務(wù)職能主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:一是提供教育、文化、保健、通訊等方面的服務(wù);二是提供各種公共設(shè)施,如水電、道路、商場(chǎng)、體育設(shè)施等;三是向社會(huì)和公民提供生產(chǎn)、生活所需的各種自然資源;四是提供社會(huì)和公民所需要的各種信息服務(wù);五是進(jìn)行有關(guān)社會(huì)發(fā)展的研究;六是向社會(huì)成員提供社會(huì)福利、保險(xiǎn)、救濟(jì)服務(wù)。由此可見(jiàn),管制型政府甚至統(tǒng)治型政府也有一定的服務(wù)職能,而服務(wù)型政府仍然離不開(kāi)必要的社會(huì)管理。所以,區(qū)別服務(wù)型政府與非服務(wù)型政府的根本依據(jù),不是看這個(gè)政府是否提供了公共服務(wù),而是要看公共服務(wù)職能在其政府職能體系中是否居于中心位置。

服務(wù)型政府把為社會(huì)成員服務(wù)作為根本的出發(fā)點(diǎn)和歸宿,政府的職能表現(xiàn)出強(qiáng)烈的人性化特征,即服務(wù)內(nèi)容更加全面、服務(wù)方式靈活多樣、服務(wù)質(zhì)量不斷提高。在調(diào)整政府職能結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)公共服務(wù)的同時(shí),要逐步確立政府顧客服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)機(jī)制,為納稅人提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。在美國(guó),前總統(tǒng)克林頓曾于1993年發(fā)布第12862號(hào)行政命令,要求聯(lián)邦政府設(shè)定顧客服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),而且服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)必須向企業(yè)典范看齊。第12862號(hào)行政命令主要包括下列內(nèi)容:確認(rèn)行政機(jī)關(guān)的實(shí)然顧客與應(yīng)然顧客;調(diào)查顧客所期望的服務(wù)項(xiàng)目與品質(zhì),了解顧客對(duì)現(xiàn)有項(xiàng)目的滿意度;公告服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),并以此衡量成效;效法企業(yè)標(biāo)桿,提升顧客服務(wù)標(biāo)準(zhǔn);給予顧客多元的服務(wù)與輸送方式;務(wù)求信息、服務(wù)以及申訴制度的簡(jiǎn)明易用;提供暢通的顧客申訴標(biāo)準(zhǔn)。1997年,美國(guó)全國(guó)績(jī)效評(píng)估委員會(huì)匯集聯(lián)邦各機(jī)構(gòu)所制定的“服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)”,出版了有史以來(lái)第一本政府服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)手冊(cè)——《顧客至上:服務(wù)美國(guó)民眾的標(biāo)準(zhǔn)》。[9]實(shí)踐證明,作為一個(gè)政府,只有把自己的主要精力放到管理社會(huì)公共事務(wù)、提供有效的公共服務(wù)方面,才能贏得公眾的擁護(hù)和支持,從而使社會(huì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步進(jìn)行。

三、政府管理方式的創(chuàng)新:從“基于強(qiáng)制”到“基于同意”

當(dāng)代政府管理模式的發(fā)展趨勢(shì)是從“基于強(qiáng)制”到“基于同意”,與此相適應(yīng),行政權(quán)力運(yùn)作方式也出現(xiàn)了強(qiáng)制與非強(qiáng)制手段并用的多樣化局面。20世紀(jì)70年代末80年代初以來(lái),為了適應(yīng)世界經(jīng)濟(jì)一體化和新技術(shù)革命帶來(lái)的巨大變化,擺脫日益嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)、管理危機(jī)和政府信任危機(jī),增強(qiáng)公共行政的活力、效率和能力,許多國(guó)家相繼掀起了一場(chǎng)大規(guī)模的公共行政改革運(yùn)動(dòng)。盡管其名稱不盡相同,如“重塑政府”(Reinventing Government)、“再造公共部門(mén)”(Reengineering the Public Sector)和“新公共管理”(New PublicManagement)等,但改革的內(nèi)容都大同小異。概括起來(lái),主要有以下幾個(gè)方面:一是行政權(quán)力社會(huì)化。通過(guò)“分權(quán)”和“還權(quán)”,把政府不該管、管不了、管不好的事務(wù)交給企業(yè)和社會(huì),從而實(shí)現(xiàn)所謂的“小政府、大社會(huì)”的目標(biāo);二是行政方式的多樣化。逐步放松管制,引進(jìn)和運(yùn)用行政指導(dǎo)、行政合同、行政獎(jiǎng)勵(lì)等非強(qiáng)制性行政方式;三是通過(guò)擴(kuò)大公眾參與和提升行政相對(duì)人的地位,旨在實(shí)現(xiàn)真正的民主行政。

日本學(xué)者神長(zhǎng)勛認(rèn)為,行政活動(dòng)可以訴諸各種各樣的方式,包括權(quán)力行政和非權(quán)力行政。權(quán)力行政是指國(guó)家或公共團(tuán)體對(duì)相對(duì)人使用權(quán)力手段,亦即在法律上居于優(yōu)勢(shì)地位施行行政活動(dòng);而非權(quán)力行政則是指國(guó)家或公共團(tuán)體對(duì)相對(duì)人使用非權(quán)力手段,也就是在法律上處于對(duì)等地位施行行政活動(dòng)。[10]34傳統(tǒng)公共行政的強(qiáng)制和管制色彩非常濃厚,行政命令、行政處罰是政府管理的中心手段。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治的發(fā)展,傳統(tǒng)的“命令——服從”式強(qiáng)制行政行為已不能完全適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要。面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系,行政主體不再固守行政行為的單方性、命令性和強(qiáng)制性,開(kāi)始采用一些彈性、有效、便捷的非強(qiáng)制性行政方式。在這種背景下,行政指導(dǎo)、行政合同、行政獎(jiǎng)勵(lì)等權(quán)力色彩較淡的新型行政行為就應(yīng)運(yùn)而生,并在行政管理過(guò)程中發(fā)揮著愈來(lái)愈重要的作用。當(dāng)代政府管理的方式是靈活多樣的,可大致分為兩大基本類型:一類是傳統(tǒng)的剛性管理方式,如行政命令、行政處罰、行政征收、行政許可、行政檢查、行政強(qiáng)制等;另一類則是當(dāng)代的柔性管理方式,如行政指導(dǎo)、行政合同、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政資助、行政調(diào)解等。在政府管理過(guò)程中,上述這些行政手段相互配合,優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。正如室井力教授所指出的,“現(xiàn)代行政是通過(guò)多種多樣的目的與內(nèi)容來(lái)實(shí)施的。為此而采用的手段即形式也是選擇與各自目的與內(nèi)容相適應(yīng)的。既有作為公權(quán)力行使的法律行為 (如行政行為)或事實(shí)行為 (如行政上的即時(shí)強(qiáng)制)那樣的帶命令或強(qiáng)制性的手段,又有不帶命令或強(qiáng)制性的非權(quán)力行為 (如行政契約),或事實(shí)行為 (如建議、勸告等所謂的行政指導(dǎo))?！盵10]12

四、政府績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制的再造:從“內(nèi)部評(píng)估”到“公眾滿意”

建設(shè)服務(wù)型政府,需要通過(guò)政府評(píng)價(jià)機(jī)制再造,建立起以服務(wù)對(duì)象為評(píng)價(jià)主體的政府績(jī)效評(píng)估體系,逐步確立執(zhí)政為民的政績(jī)觀。在“統(tǒng)治——管制”的行政運(yùn)行模式中,政府是公共權(quán)力和公共權(quán)威的唯一擁有者,其對(duì)于社會(huì)、市場(chǎng)、公眾的管理和規(guī)制活動(dòng)體現(xiàn)出強(qiáng)自我中心主義。在這種情況下,政府通常依賴于一個(gè)層級(jí)節(jié)制的等級(jí)體系,服務(wù)評(píng)估主要是層級(jí)考核,評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)則是上級(jí)的滿意度。而服務(wù)型政府的根本特征在于扭轉(zhuǎn)了以往政府管理過(guò)程中的主體中心主義,確立了管理客體中心主義原則,在政府績(jī)效評(píng)價(jià)中更加強(qiáng)調(diào)工作的實(shí)際結(jié)果,注重產(chǎn)出和績(jī)效評(píng)估。從此,“公眾的滿意度進(jìn)入公共行政的中心,政府謀求秩序、效率的目標(biāo)也被包含在公眾的滿意度之中,原先那種行政體系自我評(píng)價(jià)、自我判斷變成了公眾的評(píng)價(jià)和判斷?！盵11]

增強(qiáng)政府回應(yīng)力是建設(shè)服務(wù)型政府的基本要求。美國(guó)行政管理學(xué)者格羅弗·斯塔林曾在其《管理公共部門(mén)》一書(shū)中,曾對(duì)“政府回應(yīng)”下過(guò)這樣一個(gè)定義:“回應(yīng)意味著政府對(duì)民眾對(duì)于政策變革的接納和對(duì)民眾要求做出的反應(yīng),并采取積極措施解決問(wèn)題。”以戴維·奧斯本和特德·蓋布勒為代表的新公共管理學(xué)家認(rèn)為,“政府服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向,政府應(yīng)重視提供服務(wù)的效率、效果和質(zhì)量,政府應(yīng)積極回應(yīng)社會(huì)公眾的需求。”究竟由誰(shuí)來(lái)對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行評(píng)估,直接影響到政府績(jī)效評(píng)估的客觀性、準(zhǔn)確性和權(quán)威性,并會(huì)對(duì)政府行為起到一定的導(dǎo)向作用。密爾曾經(jīng)說(shuō)過(guò):“一般來(lái)說(shuō),凡辦理一項(xiàng)事業(yè)或決定怎樣來(lái)辦和由誰(shuí)來(lái)辦那項(xiàng)事業(yè),最適宜的人莫若在那項(xiàng)事業(yè)上有切身利害關(guān)系的人?！盵12]既然政府是提供公共服務(wù)的主體,公眾是政府公共服務(wù)的對(duì)象,那么,政府提供的公共服務(wù)質(zhì)量如何?消費(fèi)者是否滿意?只有接受服務(wù)的公民最清楚,也最有發(fā)言權(quán)。正因?yàn)檫@樣,必須從“內(nèi)部評(píng)估”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮娫u(píng)估”,以“人民擁護(hù)不擁護(hù)、贊成不贊成、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)”作為衡量政績(jī)的最終標(biāo)準(zhǔn)。

所謂政績(jī)觀,就是對(duì)公務(wù)員履行職責(zé)所取得的成績(jī)和貢獻(xiàn)的總看法。政績(jī)觀正確與否,不僅關(guān)系到一個(gè)人、一個(gè)單位的工作好壞,而且直接關(guān)系到廣大人民群眾的切身利益。正確的政績(jī)觀要靠科學(xué)的政績(jī)考核體系作保證。政績(jī)考核體系的基本內(nèi)容主要包括3個(gè)方面:一是評(píng)價(jià)主體,即由誰(shuí)來(lái)對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)分為政府內(nèi)部評(píng)價(jià)和社會(huì)公眾評(píng)價(jià),評(píng)價(jià)主體不僅包括同級(jí)人大及其常委會(huì)、上級(jí)行政機(jī)關(guān)和有關(guān)部門(mén),而且還應(yīng)當(dāng)包括作為服務(wù)對(duì)象的企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人;二是考核的指標(biāo),即考核哪些內(nèi)容。在考核指標(biāo)體系的設(shè)置上,既要重視反映經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的指標(biāo),又要重視反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和結(jié)構(gòu)的其他指標(biāo)。按照科學(xué)發(fā)展觀和正確政績(jī)觀的要求,評(píng)價(jià)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、區(qū)域平衡發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會(huì)共同發(fā)展、民主法治、人與自然和諧等多個(gè)方面,不能片面追求經(jīng)濟(jì)指標(biāo),應(yīng)當(dāng)反映經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和人的全面發(fā)展情況;三是評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),即如何來(lái)衡量。在評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)上,既要看反映經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的真實(shí)數(shù)字,又不能唯數(shù)字,堅(jiān)決防止和糾正“干部出數(shù)字、數(shù)字出干部”的問(wèn)題發(fā)生?？傊?考核指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)必須體現(xiàn)科學(xué)的發(fā)展觀和人民的根本利益,政府績(jī)效如何主要看人民群眾的滿意度如何。只有這樣,才能真正激發(fā)各級(jí)政府及其公務(wù)人員為人民群眾服務(wù)的熱情,保證公共權(quán)力在預(yù)定的軌道上運(yùn)行,避免或減少權(quán)力腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

五、行政問(wèn)責(zé)制度的構(gòu)建:從“問(wèn)責(zé)運(yùn)動(dòng)化”到“問(wèn)責(zé)法治化”

服務(wù)型政府是一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府。每一種職權(quán)行為都必然與職責(zé)相聯(lián)系,每一個(gè)政府工作人員都應(yīng)當(dāng)為自己的違法、失職或不當(dāng)行為承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任,而且職務(wù)越高、權(quán)力越大,責(zé)任就越重。就目前我國(guó)的行政問(wèn)責(zé)情況來(lái)看,基本上停留在運(yùn)動(dòng)化問(wèn)責(zé)階段。一方面,行政問(wèn)責(zé)的適用范圍過(guò)于狹窄,大多局限于對(duì)重大安全責(zé)任事故和嚴(yán)重違法、違紀(jì)案件的事后追究,而忽略對(duì)決策失誤、用人不當(dāng)及工作效能低下的責(zé)任追究。也就是說(shuō),行政問(wèn)責(zé)制只能在一定范圍內(nèi)發(fā)揮有限的作用,而不能全方位地約束公共權(quán)力。另一方面,在行政問(wèn)責(zé)實(shí)踐中普遍存在著用道德責(zé)任代替法律責(zé)任、用行政責(zé)任代替刑事責(zé)任的問(wèn)題。不論性質(zhì)如何、責(zé)任大小,動(dòng)輒就是引咎辭職。嚴(yán)格地講,引咎辭職只是一種道德責(zé)任而不是法律責(zé)任。其結(jié)果往往是避重就輕,使問(wèn)責(zé)對(duì)象免受應(yīng)有的行政處分或刑事處罰。此外,行政問(wèn)責(zé)容易受到領(lǐng)導(dǎo)批示或社會(huì)輿論等人為因素的影響,存在畸重畸輕的情形。

上述問(wèn)題的存在,原因固然是多方面的,但行政問(wèn)責(zé)立法滯后則是其中的一個(gè)重要因素。根據(jù)依法問(wèn)責(zé)原則,哪些情形要追責(zé)責(zé)任、追究誰(shuí)的責(zé)任、由誰(shuí)來(lái)追究、如何追究以及問(wèn)責(zé)對(duì)象承擔(dān)什么樣的責(zé)任,都必須有明確的法律規(guī)定。然而,迄今為止,還沒(méi)有一部全國(guó)性的問(wèn)責(zé)法律,只有一些行政法規(guī)、政府規(guī)章和散見(jiàn)于相關(guān)法律中的零星規(guī)定。行政問(wèn)責(zé)立法滯后,主要表現(xiàn)在3個(gè)方面:(1)法律位階低,缺乏權(quán)威性。目前,除《國(guó)務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》和《行政公務(wù)員處分條例》等幾部行政法規(guī)外,專門(mén)規(guī)定行政問(wèn)責(zé)的規(guī)范性法律文件大多屬于部門(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章。這些規(guī)范性法律文件不僅適用范圍有限,而且法律位階低,缺乏必要的權(quán)威性;(2)法律規(guī)定不一,缺乏統(tǒng)一性?，F(xiàn)有的規(guī)范性法律文件在行政問(wèn)責(zé)對(duì)象、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、程序等方面的規(guī)定都不相同,不僅內(nèi)容不統(tǒng)一,還存在違反上位法的情況。在這種情況下,經(jīng)常出現(xiàn)同一種行為在甲地不被問(wèn)責(zé)而在乙地卻要被問(wèn)責(zé),在甲地要承擔(dān)這樣的責(zé)任而在乙地卻要承擔(dān)那樣的責(zé)任的情形;(3)法律規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng),缺乏可操作性。在現(xiàn)有關(guān)于行政問(wèn)責(zé)的規(guī)范性法律文件中,相當(dāng)一部分只有原則規(guī)定,內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)單,在具體界定上使用高度概括的描述,這必然導(dǎo)致相應(yīng)規(guī)定在具體適用過(guò)程中難以認(rèn)定和準(zhǔn)確把握,隨意性很大。

為規(guī)范行政問(wèn)責(zé)活動(dòng),充分發(fā)揮行政問(wèn)責(zé)的功效,必須盡快制定統(tǒng)一的行政問(wèn)責(zé)法規(guī),明確規(guī)定行政問(wèn)責(zé)的主體、對(duì)象、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、程序、形式及救濟(jì)制度,使之制度化、規(guī)范化。其基本內(nèi)容應(yīng)包括以下幾個(gè)方面:一是明確行政問(wèn)責(zé)的主體及權(quán)限,包括設(shè)定問(wèn)責(zé)主體,明確不同問(wèn)責(zé)主體的職責(zé)權(quán)限,規(guī)定問(wèn)責(zé)主體與公民、社會(huì)組織間的關(guān)系等;二是從對(duì)象和內(nèi)容兩個(gè)方面,拓寬行政問(wèn)責(zé)的適用范圍;三是統(tǒng)一行政問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任體系,使同一種行為承擔(dān)相同的責(zé)任;四是完善行政問(wèn)責(zé)程序,建立健全公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度,以保障問(wèn)責(zé)對(duì)象的合法權(quán)益。只有這樣,才能使行政問(wèn)責(zé)有法可依,做到責(zé)任法定、過(guò)罰相當(dāng),從“問(wèn)責(zé)運(yùn)動(dòng)化”到“問(wèn)責(zé)法治化”。

六、行政理念的確立:從“為民做主”到“為民服務(wù)”

從管制型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府,是政府現(xiàn)代化的一項(xiàng)重要內(nèi)容。在政府的行政管理中,“服務(wù)”一詞通常有兩種涵義:一種是指行政管理中的具體服務(wù)活動(dòng),即政府依法對(duì)行政相對(duì)人作出的授益性行為;另一種是指全部行政活動(dòng)的最終目的是為人民服務(wù),即為民服務(wù)的理念?，F(xiàn)代行政的目的不在于統(tǒng)治與管理,而在于服務(wù)與授益,其價(jià)值取向是維護(hù)社會(huì)正義,增進(jìn)社會(huì)福利。這就要求各級(jí)政府及其工作人員必須盡快改變“為民做主”的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí),逐步確立起“為民服務(wù)”的行政理念。

中國(guó)古代官吏的身份和地位一直比較特殊。一方面,官吏作為“臣仆”,要效命于君王,不折不扣地執(zhí)行君王的旨意;另一方面,官吏作為“父母官”,又要為民請(qǐng)命。這種雙重身份和特殊地位,形成了一種比較特殊的以忠君、愛(ài)民為核心內(nèi)容的行政倫理文化和道德要求。直到今天,還有一些官員依然固守“為民做主”的行政理念,把“為官一任、造福一方”作為其努力方向和奮斗目標(biāo)。在現(xiàn)代社會(huì)里,人民是國(guó)家和社會(huì)的主人,而政府官員只是為人民服務(wù)的公仆,“為民做主”不如讓人民自己做主。馬克思、恩格斯在總結(jié)巴黎公社政權(quán)建設(shè)的歷史經(jīng)驗(yàn)時(shí)指出,巴黎公社首創(chuàng)的政權(quán)形式,“徹底清除了國(guó)家等級(jí)制,以隨時(shí)可以罷免的勤務(wù)員來(lái)代替騎在人民頭上作威作福的老爺們,以真正的責(zé)任制代替虛偽的責(zé)任制,因?yàn)檫@些勤務(wù)員經(jīng)常是在公眾監(jiān)督之下進(jìn)行工作的”。[13]在建設(shè)服務(wù)型政府過(guò)程中,各級(jí)政府工作人員必須更新行政理念,牢固樹(shù)立全心全意為人民服務(wù)的思想,真正做到“為民服務(wù)”而不是“為民做主”,更不能主仆顛倒,把手中掌握的權(quán)力當(dāng)作謀取私利的手段,損害人民群眾的利益。

執(zhí)政理念的變化,不僅改變了傳統(tǒng)的行政倫理文化,而且直接影響到行政法學(xué)的理論基礎(chǔ)。早在20世紀(jì)80年代,我國(guó)行政法學(xué)者就明確提出,行政權(quán)力的根本宗旨應(yīng)當(dāng)是服務(wù)于人民、實(shí)現(xiàn)和促進(jìn)人民的利益,因而行政法的理論基礎(chǔ)是服務(wù)。1995年,陳泉生教授在《論現(xiàn)代行政法學(xué)的理論基礎(chǔ)》一文中再次指出,現(xiàn)代行政法開(kāi)始轉(zhuǎn)向服務(wù)行政法,它的基本功能仍然是保障民權(quán),但同時(shí)兼具服務(wù)與授益功能。因此,現(xiàn)代行政法學(xué)的理論基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)是“服務(wù)論”。其基本含義是:為了使政府能夠更有效地為全體人民和整個(gè)社會(huì)提供最好的服務(wù)和最大的福利,法律授予其各種必要的職權(quán),使其能夠憑借該職權(quán)積極處理行政事務(wù);但是行政職權(quán)的行使不得超越法律授權(quán)的范圍,更不得對(duì)人民的自由和權(quán)利造成侵害。[14]

綜上所述,只有確立公民與政府的主仆關(guān)系和“為民服務(wù)”的理念,堅(jiān)持“權(quán)利本位”,將政府職能結(jié)構(gòu)的重心轉(zhuǎn)到提供公共服務(wù)上面,不斷創(chuàng)新行政權(quán)力運(yùn)作方式和政府管理模式,重塑政府績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制,構(gòu)建有效的行政問(wèn)責(zé)制度,才能真正實(shí)現(xiàn)建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)。

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Abstract:Service-oriented governments can be founded by rebuilding the relationship between the governments and the citizens,adjusting the functions of the government,innovating regulatorymeasures,re-engineering government perfor mance evaluation mechanis m as well as constructing administrative accountability system and so on.Further more,six fundamental changes should be realized:(1)from“government-centered”and“power-centered”to“citizen-centered”and“right-centered”(2)from“social administration oriented”to“public service oriented”(3)from“force-based”to“negotiation-based”(4)from“internal assess ment”to“public satisfaction”(5)from“accountabilitymovement”to“accountability legalization”(6)from“making decisions for people”to“providing services for people.”

Key words:service-oriented government;government-citizen relationship;government function;government performance evaluation;administrative accountability;administrative idea

(責(zé)任編輯 陶舒亞)

“Six Transformations”for the Establishment of a Service-oriented Government

CHEN Dang
(College of Law,Zhejiang Gongshang University,Hangzhou 310018,China)

DF3

A

1009-1505(2011)01-0005-06

2010-08-20

教育部 2009年度哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大攻關(guān)項(xiàng)目《深化行政問(wèn)責(zé)制度改革研究》(09JZ D0033)階段性成果

陳黨,男,河南南陽(yáng)人,浙江工商大學(xué)法學(xué)院教授,法學(xué)博士,主要從事憲法學(xué)與行政法學(xué)研究。