張 亮

（山東黃河河務局 山東 濟南 250011）

所謂部門預算是編制政府預算的一種制度和方法，由政府各個部門編制，反映政府各部門所有收入和支出情況的政府預算。通俗地講，部門預算就是一個部門一本預算。部門預算的實施，嚴格了預算管理，增加了政府工作的透明度，是防止腐敗的重要手段和預防措施之一，是當前財政改革的重要內(nèi)容。

1 中央部門預算的內(nèi)容

實行部門預算制度，需要將部門的各種財政性資金、部門所屬單位收支全部納入預算編制。部門預算收支既包括行政單位預算，也包括事業(yè)單位預算；既包括一般收支預算，也包括政府基金收支預算；既包括基本支出預算，也包括項目支出預算；既包括財政部門直接安排預算，也包括有預算分配權(quán)部門安排的預算，還包括預算外資金安排的預算。

今年財政部對2012年中央部門預算進行了調(diào)整，取消了預算外資金，并將報表體系調(diào)整為兩部分，一部分改為公共預算另一部分仍然是政府性基金預算。部門預算表調(diào)整為23張，比2011年增加3張。

2 部門預算編制方法

收入預算編制采用收入預算法。通過對國民經(jīng)濟運行情況和重點稅源調(diào)查，建立收入動態(tài)數(shù)據(jù)庫和國民經(jīng)濟綜合指標庫，對經(jīng)濟、財源進行分析論證的基礎上，選取財政收入相關指標，建立標準收入預算模型，根據(jù)可預見的經(jīng)濟性、政策性和管理性等因素，確定修正系數(shù)，編制標準收入預算。

支出預算編制采用零基預算法。支出預算包括基本支出預算和項目支出預算。其中，基本支出預算實行定員定額管理，人員支出預算按照工資福利標準和編制定員定額核定；日常共用支出預算按照部門性質(zhì)、職責、工作量差別等劃分若干檔次，制定中長期項目安排計劃，結(jié)合財力狀況，在預算中優(yōu)先安排急需可行的項目。在此基礎上，編制具有綜合財政預算特點的部門預算。

3 部門預算實施的作用

部門預算是事業(yè)發(fā)展計劃的綜合反映，是加強單位宏觀調(diào)控能力、改善資金使用狀況的有效手段，是涉及單位管理的各個方面、集預測與決策一體的綜合性工作。因此，單位法人以及相關領導必須高度重視部門預算編制工作，切實履行預算工作的主體責任，有效組織相關部門共同完成編制預算工作，提高預算編制的準確性、真實性、合理性。各相關部門應按照單位的統(tǒng)一部署，努力做好職責單位內(nèi)的預算編制工作，切實實現(xiàn)預算從基層編起，夯實預算準確性的基礎。

4 部門預算存在的問題

4.1 部門預算編制沒有標準定額，計劃彈性大

完整、科學的支出定額體系是衡量預算編制是否科學合理的標準，也是編制的預算能夠順利執(zhí)行，年度工作任務順利完成的保證。我們現(xiàn)在之所以還擺脫不了傳統(tǒng)的“基數(shù)加增長”的預算編制方式，關鍵就是缺乏這樣一套支出定額體系。另外，沒有定額標準，也很難確定工作合理的支出規(guī)模，如何保證、保證多少很難做到比較客觀地加以衡量，也給預算工作帶來很大的困難。

如果預算編制不能真正符合實際開支的需要，不能避免“跑、冒、滴、漏”現(xiàn)象，就不可避免地出現(xiàn)執(zhí)行中的各種問題，計劃的隨意性大，預算漫天要價，擠占挪用，鋪張浪費，事業(yè)任務不能順利完成。如果說前一階段的預算改革主要的是在形式上取得了一定的效果，那么支出定額標準就是下一步繼續(xù)深化改革、在預算編制的內(nèi)涵上進行突破所亟待解決的一個突出的問題。

4.2 部門預算編制難以做到自下而上

我們的部門預算改革推行至今已杜絕了代編代報的問題，但仍存在一些現(xiàn)實問題。財政部門預算控制數(shù)下達各部門后，各部門編報正式預算的時間只有10天左右。在這么短的時間內(nèi)，根本不可能完全做到從基層單位逐級編報匯總預算。水利部所屬預算單位有5級，由于預算編制期間，預算統(tǒng)計口徑經(jīng)常變化以及突發(fā)事件較多，因此導致預算編制并不能徹底地從5級預算單位匯總而來，只能由主管單位代為修改。一方面預算的準確性和科學性受到很大限制，另一方面基層單位不能了解最新的預算政策和要求，預算管理很難進行。

預算編制過程中，由于時間和傳統(tǒng)做法的影響，財政部門和業(yè)務部門之間、部門上下級之間缺乏溝通，對實際需求了解不夠。財政部門或主管單位財務部門在核定預算時，缺乏客觀依據(jù)，該安排的項目沒有安排，不該安排的項目安排了，或者對所報項目的預算金額統(tǒng)統(tǒng)削減一部分，這些做法都對預算的科學性、合理性造成一定的損害。

在這個問題上，西方發(fā)達國家的做法是大幅度提前預算編制的啟動時間，拉長預算編制周期。以美國為例，從開始準備到編制完成開始執(zhí)行往往要24個月，其中大量的工作和時間都用在進行宏觀形勢的預測、年度工作計劃的制定以及業(yè)務管理部門和財政管理部門之間的反復充分的磋商。這樣下來，預算編制可以得到有關各方面的充分研究分析和醞釀，可以比較好地反映實際需求和財政支持的結(jié)合。這種做法很值得我們借鑒。

5 對部門預算改革的思考

5.1 盡快制定科學合理的預算單位支出定額

制定預算支出定額是一項非常復雜的系統(tǒng)工程，首先要有比較科學合理的業(yè)務工作量化指標體系，然后才能測算確定單項業(yè)務工作的定額標準。

首先，把經(jīng)費支出按性質(zhì)劃分為基本人員機構(gòu)支出、基本業(yè)務經(jīng)費支出和項目支出三大部分。

其次，對業(yè)務工作的內(nèi)容加以分類歸納整理，逐類制訂業(yè)務支出定額。

目前，水利部已制定推出了維修養(yǎng)護經(jīng)費定額、水利信息系統(tǒng)定額、水資源費定額等，下一步準備制定防汛項目定額。這些項目定額的推出提高了預算編制的科學性，確保了國家財政資金的使用效益。

5.2 大力推行部門預算，從基層單位開始規(guī)范編制，逐級匯總編報，真正做到自下而上全面實行

從基層單位開始編報預算，是保證水利部部門預算完整、真實、科學的基礎，是增強基層單位預算管理，完善國庫集中支付制度和政府采購制度的必要前提。因此必須在目前取得成績的基礎上，繼續(xù)下大力氣推行。要借此機會改革體制、創(chuàng)新機制，按定員定額的原則重新理順各級單位的預算、財務管理體系，把預算管理推行到四級、五級預算單位。這項工作有一定難度，但一定要堅持做下去。

5.3 加強預算編制過程中財政部門之間，上下級單位之間，單位財務部門與業(yè)務部門之間的溝通，保證部門預算服務于本部門、本單位的中心工作。

從預算編制工作情況來看，在預算編制過程中至少應有3至4個月的時間進行廣泛的磋商。通過這個過程，可以根據(jù)目前水利各項事業(yè)發(fā)展任務和國家財力的可能，盡可能地爭取國家投入，同時盡可能地將有限的財政資金用于最重要、最急需的項目，按新的機構(gòu)設置、編制方案和業(yè)務性質(zhì)，配合治水思路的轉(zhuǎn)變，改變傳統(tǒng)的“基數(shù)加增長”的經(jīng)費分配模式，逐步調(diào)整財政資金的支出結(jié)構(gòu)，提高水利業(yè)務工作的資金保障力度，從而提高資金使用效率。

5.4 按《預算法》的要求進一步細化預算

細化預算的工作，除了按照財政部門的統(tǒng)一部署按調(diào)整細化的預算科目和支出定額編制安排各項事業(yè)經(jīng)費的支出預算外，關鍵在于水利基本建設支出和專項業(yè)務支出預算的細化。水利部基本建設支出的規(guī)模很大，在我國每年基本建設投資中也占有相當大的比重。財政部門已決定在水利部進行基本建設投資項目預算編制試點，今后我們還要做大量的工作。

5.5 進一步樹立預算的法律權(quán)威性

經(jīng)批復的部門預算是我國總預算的組成部分，是按《預算法》規(guī)定的程序編制，經(jīng)過國家最高權(quán)力機關批準實施的，具有很強的法律效力。預算一經(jīng)確定，必須嚴格執(zhí)行，任何人不經(jīng)規(guī)定的程序?qū)徟?，都無權(quán)進行修改。過去我們在預算編制方面強調(diào)得比較多，在執(zhí)行方面抓得力度不夠，管理不嚴；抓財務人員多，對實際用款部門的領導和職工宣傳不夠。因此預算的權(quán)威性一直沒有樹立起來。隨意改變資金用途和規(guī)模、不經(jīng)財務部門同意任意開支、上級業(yè)務管理部門向下級單位隨意發(fā)指令調(diào)撥資金等等的情況屢有發(fā)生。隨著預算的進一步細化，這方面的問題會更加突出，必須引起我們各級領導的重視。同時，還要從制度上強化對預算執(zhí)行的監(jiān)管，推行國庫集中支付、政府采購，健全內(nèi)控機制，抓好源頭治理。