張 亮

（山東黃河河務(wù)局 山東 濟(jì)南 250011）

所謂部門預(yù)算是編制政府預(yù)算的一種制度和方法，由政府各個(gè)部門編制，反映政府各部門所有收入和支出情況的政府預(yù)算。通俗地講，部門預(yù)算就是一個(gè)部門一本預(yù)算。部門預(yù)算的實(shí)施，嚴(yán)格了預(yù)算管理，增加了政府工作的透明度，是防止腐敗的重要手段和預(yù)防措施之一，是當(dāng)前財(cái)政改革的重要內(nèi)容。

1 中央部門預(yù)算的內(nèi)容

實(shí)行部門預(yù)算制度，需要將部門的各種財(cái)政性資金、部門所屬單位收支全部納入預(yù)算編制。部門預(yù)算收支既包括行政單位預(yù)算，也包括事業(yè)單位預(yù)算；既包括一般收支預(yù)算，也包括政府基金收支預(yù)算；既包括基本支出預(yù)算，也包括項(xiàng)目支出預(yù)算；既包括財(cái)政部門直接安排預(yù)算，也包括有預(yù)算分配權(quán)部門安排的預(yù)算，還包括預(yù)算外資金安排的預(yù)算。

今年財(cái)政部對(duì)2012年中央部門預(yù)算進(jìn)行了調(diào)整，取消了預(yù)算外資金，并將報(bào)表體系調(diào)整為兩部分，一部分改為公共預(yù)算另一部分仍然是政府性基金預(yù)算。部門預(yù)算表調(diào)整為23張，比2011年增加3張。

2 部門預(yù)算編制方法

收入預(yù)算編制采用收入預(yù)算法。通過(guò)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況和重點(diǎn)稅源調(diào)查，建立收入動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)庫(kù)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)綜合指標(biāo)庫(kù)，對(duì)經(jīng)濟(jì)、財(cái)源進(jìn)行分析論證的基礎(chǔ)上，選取財(cái)政收入相關(guān)指標(biāo)，建立標(biāo)準(zhǔn)收入預(yù)算模型，根據(jù)可預(yù)見(jiàn)的經(jīng)濟(jì)性、政策性和管理性等因素，確定修正系數(shù)，編制標(biāo)準(zhǔn)收入預(yù)算。

支出預(yù)算編制采用零基預(yù)算法。支出預(yù)算包括基本支出預(yù)算和項(xiàng)目支出預(yù)算。其中，基本支出預(yù)算實(shí)行定員定額管理，人員支出預(yù)算按照工資福利標(biāo)準(zhǔn)和編制定員定額核定；日常共用支出預(yù)算按照部門性質(zhì)、職責(zé)、工作量差別等劃分若干檔次，制定中長(zhǎng)期項(xiàng)目安排計(jì)劃，結(jié)合財(cái)力狀況，在預(yù)算中優(yōu)先安排急需可行的項(xiàng)目。在此基礎(chǔ)上，編制具有綜合財(cái)政預(yù)算特點(diǎn)的部門預(yù)算。

3 部門預(yù)算實(shí)施的作用

部門預(yù)算是事業(yè)發(fā)展計(jì)劃的綜合反映，是加強(qiáng)單位宏觀調(diào)控能力、改善資金使用狀況的有效手段，是涉及單位管理的各個(gè)方面、集預(yù)測(cè)與決策一體的綜合性工作。因此，單位法人以及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)必須高度重視部門預(yù)算編制工作，切實(shí)履行預(yù)算工作的主體責(zé)任，有效組織相關(guān)部門共同完成編制預(yù)算工作，提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性、真實(shí)性、合理性。各相關(guān)部門應(yīng)按照單位的統(tǒng)一部署，努力做好職責(zé)單位內(nèi)的預(yù)算編制工作，切實(shí)實(shí)現(xiàn)預(yù)算從基層編起，夯實(shí)預(yù)算準(zhǔn)確性的基礎(chǔ)。

4 部門預(yù)算存在的問(wèn)題

4.1 部門預(yù)算編制沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)定額，計(jì)劃彈性大

完整、科學(xué)的支出定額體系是衡量預(yù)算編制是否科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)，也是編制的預(yù)算能夠順利執(zhí)行，年度工作任務(wù)順利完成的保證。我們現(xiàn)在之所以還擺脫不了傳統(tǒng)的“基數(shù)加增長(zhǎng)”的預(yù)算編制方式，關(guān)鍵就是缺乏這樣一套支出定額體系。另外，沒(méi)有定額標(biāo)準(zhǔn)，也很難確定工作合理的支出規(guī)模，如何保證、保證多少很難做到比較客觀地加以衡量，也給預(yù)算工作帶來(lái)很大的困難。

如果預(yù)算編制不能真正符合實(shí)際開支的需要，不能避免“跑、冒、滴、漏”現(xiàn)象，就不可避免地出現(xiàn)執(zhí)行中的各種問(wèn)題，計(jì)劃的隨意性大，預(yù)算漫天要價(jià)，擠占挪用，鋪張浪費(fèi)，事業(yè)任務(wù)不能順利完成。如果說(shuō)前一階段的預(yù)算改革主要的是在形式上取得了一定的效果，那么支出定額標(biāo)準(zhǔn)就是下一步繼續(xù)深化改革、在預(yù)算編制的內(nèi)涵上進(jìn)行突破所亟待解決的一個(gè)突出的問(wèn)題。

4.2 部門預(yù)算編制難以做到自下而上

我們的部門預(yù)算改革推行至今已杜絕了代編代報(bào)的問(wèn)題，但仍存在一些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。財(cái)政部門預(yù)算控制數(shù)下達(dá)各部門后，各部門編報(bào)正式預(yù)算的時(shí)間只有10天左右。在這么短的時(shí)間內(nèi)，根本不可能完全做到從基層單位逐級(jí)編報(bào)匯總預(yù)算。水利部所屬預(yù)算單位有5級(jí)，由于預(yù)算編制期間，預(yù)算統(tǒng)計(jì)口徑經(jīng)常變化以及突發(fā)事件較多，因此導(dǎo)致預(yù)算編制并不能徹底地從5級(jí)預(yù)算單位匯總而來(lái)，只能由主管單位代為修改。一方面預(yù)算的準(zhǔn)確性和科學(xué)性受到很大限制，另一方面基層單位不能了解最新的預(yù)算政策和要求，預(yù)算管理很難進(jìn)行。

預(yù)算編制過(guò)程中，由于時(shí)間和傳統(tǒng)做法的影響，財(cái)政部門和業(yè)務(wù)部門之間、部門上下級(jí)之間缺乏溝通，對(duì)實(shí)際需求了解不夠。財(cái)政部門或主管單位財(cái)務(wù)部門在核定預(yù)算時(shí)，缺乏客觀依據(jù)，該安排的項(xiàng)目沒(méi)有安排，不該安排的項(xiàng)目安排了，或者對(duì)所報(bào)項(xiàng)目的預(yù)算金額統(tǒng)統(tǒng)削減一部分，這些做法都對(duì)預(yù)算的科學(xué)性、合理性造成一定的損害。

在這個(gè)問(wèn)題上，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的做法是大幅度提前預(yù)算編制的啟動(dòng)時(shí)間，拉長(zhǎng)預(yù)算編制周期。以美國(guó)為例，從開始準(zhǔn)備到編制完成開始執(zhí)行往往要24個(gè)月，其中大量的工作和時(shí)間都用在進(jìn)行宏觀形勢(shì)的預(yù)測(cè)、年度工作計(jì)劃的制定以及業(yè)務(wù)管理部門和財(cái)政管理部門之間的反復(fù)充分的磋商。這樣下來(lái)，預(yù)算編制可以得到有關(guān)各方面的充分研究分析和醞釀，可以比較好地反映實(shí)際需求和財(cái)政支持的結(jié)合。這種做法很值得我們借鑒。

5 對(duì)部門預(yù)算改革的思考

5.1 盡快制定科學(xué)合理的預(yù)算單位支出定額

制定預(yù)算支出定額是一項(xiàng)非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程，首先要有比較科學(xué)合理的業(yè)務(wù)工作量化指標(biāo)體系，然后才能測(cè)算確定單項(xiàng)業(yè)務(wù)工作的定額標(biāo)準(zhǔn)。

首先，把經(jīng)費(fèi)支出按性質(zhì)劃分為基本人員機(jī)構(gòu)支出、基本業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)支出和項(xiàng)目支出三大部分。

其次，對(duì)業(yè)務(wù)工作的內(nèi)容加以分類歸納整理，逐類制訂業(yè)務(wù)支出定額。

目前，水利部已制定推出了維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)定額、水利信息系統(tǒng)定額、水資源費(fèi)定額等，下一步準(zhǔn)備制定防汛項(xiàng)目定額。這些項(xiàng)目定額的推出提高了預(yù)算編制的科學(xué)性，確保了國(guó)家財(cái)政資金的使用效益。

5.2 大力推行部門預(yù)算，從基層單位開始規(guī)范編制，逐級(jí)匯總編報(bào)，真正做到自下而上全面實(shí)行

從基層單位開始編報(bào)預(yù)算，是保證水利部部門預(yù)算完整、真實(shí)、科學(xué)的基礎(chǔ)，是增強(qiáng)基層單位預(yù)算管理，完善國(guó)庫(kù)集中支付制度和政府采購(gòu)制度的必要前提。因此必須在目前取得成績(jī)的基礎(chǔ)上，繼續(xù)下大力氣推行。要借此機(jī)會(huì)改革體制、創(chuàng)新機(jī)制，按定員定額的原則重新理順各級(jí)單位的預(yù)算、財(cái)務(wù)管理體系，把預(yù)算管理推行到四級(jí)、五級(jí)預(yù)算單位。這項(xiàng)工作有一定難度，但一定要堅(jiān)持做下去。

5.3 加強(qiáng)預(yù)算編制過(guò)程中財(cái)政部門之間，上下級(jí)單位之間，單位財(cái)務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門之間的溝通，保證部門預(yù)算服務(wù)于本部門、本單位的中心工作。

從預(yù)算編制工作情況來(lái)看，在預(yù)算編制過(guò)程中至少應(yīng)有3至4個(gè)月的時(shí)間進(jìn)行廣泛的磋商。通過(guò)這個(gè)過(guò)程，可以根據(jù)目前水利各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展任務(wù)和國(guó)家財(cái)力的可能，盡可能地爭(zhēng)取國(guó)家投入，同時(shí)盡可能地將有限的財(cái)政資金用于最重要、最急需的項(xiàng)目，按新的機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制方案和業(yè)務(wù)性質(zhì)，配合治水思路的轉(zhuǎn)變，改變傳統(tǒng)的“基數(shù)加增長(zhǎng)”的經(jīng)費(fèi)分配模式，逐步調(diào)整財(cái)政資金的支出結(jié)構(gòu)，提高水利業(yè)務(wù)工作的資金保障力度，從而提高資金使用效率。

5.4 按《預(yù)算法》的要求進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算

細(xì)化預(yù)算的工作，除了按照財(cái)政部門的統(tǒng)一部署按調(diào)整細(xì)化的預(yù)算科目和支出定額編制安排各項(xiàng)事業(yè)經(jīng)費(fèi)的支出預(yù)算外，關(guān)鍵在于水利基本建設(shè)支出和專項(xiàng)業(yè)務(wù)支出預(yù)算的細(xì)化。水利部基本建設(shè)支出的規(guī)模很大，在我國(guó)每年基本建設(shè)投資中也占有相當(dāng)大的比重。財(cái)政部門已決定在水利部進(jìn)行基本建設(shè)投資項(xiàng)目預(yù)算編制試點(diǎn)，今后我們還要做大量的工作。

5.5 進(jìn)一步樹立預(yù)算的法律權(quán)威性

經(jīng)批復(fù)的部門預(yù)算是我國(guó)總預(yù)算的組成部分，是按《預(yù)算法》規(guī)定的程序編制，經(jīng)過(guò)國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)批準(zhǔn)實(shí)施的，具有很強(qiáng)的法律效力。預(yù)算一經(jīng)確定，必須嚴(yán)格執(zhí)行，任何人不經(jīng)規(guī)定的程序?qū)徟紵o(wú)權(quán)進(jìn)行修改。過(guò)去我們?cè)陬A(yù)算編制方面強(qiáng)調(diào)得比較多，在執(zhí)行方面抓得力度不夠，管理不嚴(yán)；抓財(cái)務(wù)人員多，對(duì)實(shí)際用款部門的領(lǐng)導(dǎo)和職工宣傳不夠。因此預(yù)算的權(quán)威性一直沒(méi)有樹立起來(lái)。隨意改變資金用途和規(guī)模、不經(jīng)財(cái)務(wù)部門同意任意開支、上級(jí)業(yè)務(wù)管理部門向下級(jí)單位隨意發(fā)指令調(diào)撥資金等等的情況屢有發(fā)生。隨著預(yù)算的進(jìn)一步細(xì)化，這方面的問(wèn)題會(huì)更加突出，必須引起我們各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的重視。同時(shí)，還要從制度上強(qiáng)化對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)管，推行國(guó)庫(kù)集中支付、政府采購(gòu)，健全內(nèi)控機(jī)制，抓好源頭治理。