■浦善新

縣改區(qū)熱觀察

■浦善新

科學(xué)、合理、有序的縣改區(qū)，有利于促進(jìn)中心城市的發(fā)展。但盲目的縣改區(qū)熱則必然造成縣改區(qū)的泛濫，由此產(chǎn)生的危害，我們應(yīng)高度警覺(jué)。

自1997年縣改市凍結(jié)以來(lái)，我國(guó)縣級(jí)以上行政區(qū)劃變動(dòng)頻率明顯減緩，但縣（縣級(jí)市）改為市轄區(qū)，或者與其他市轄區(qū)重組（以下簡(jiǎn)稱縣改區(qū)）卻相對(duì)呈上升趨勢(shì)，成為縣級(jí)以上行政區(qū)劃調(diào)整的主要部分。

前不久，“蘇北第一大縣”銅山縣正式撤縣并入徐州市，改為銅山區(qū)。據(jù)了解，有著“中部第一縣”之稱的長(zhǎng)沙縣和“西部第一縣”雙流縣等諸多地方，都在積極推動(dòng)撤縣改區(qū)。2005年，中央開(kāi)始從嚴(yán)控制縣改區(qū)，但近年來(lái)，地方要求放松對(duì)縣改區(qū)限制的呼聲日益高漲?？h改區(qū)熱的形成，原因究竟何在？

如何判斷是否應(yīng)該縣改區(qū)？

為追求規(guī)模效益，城市不斷擴(kuò)大投資規(guī)模，建成區(qū)迅速向外擴(kuò)張，使得城市回旋的余地日趨減少，發(fā)展空間受阻，從而出現(xiàn)了調(diào)整市縣邊界、擴(kuò)大市區(qū)地域的熱潮。

隨著1980年代初整縣改市模式的確立和市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的推廣，少量縣域劃歸市區(qū)已經(jīng)不能滿足城市政府的胃口，市縣合并、縣改區(qū)開(kāi)始登上舞臺(tái)。1980年代初至1990年代末，由于縣改市是行政區(qū)劃的熱點(diǎn)，縣改區(qū)問(wèn)題不突出。1997年凍結(jié)縣改市后，縣改區(qū)開(kāi)始成為行政區(qū)劃新的熱點(diǎn)，1998年-2004年縣改區(qū)數(shù)量達(dá)62個(gè)。

2005年開(kāi)始，縣改區(qū)受到限制，除了重慶下轄的4個(gè)縣級(jí)市改區(qū)外，近5年只有新疆米東區(qū)、江蘇省南通市通州區(qū)等4個(gè)。隨著城市化加速和“省直管縣”的推進(jìn)，很多地方撤縣改區(qū)的要求越來(lái)越強(qiáng)烈，這是值得關(guān)注的新現(xiàn)象。

判斷一個(gè)地方是否應(yīng)該縣改區(qū)，一是看市的發(fā)展是否受到地域空間的制約，二是看縣與市在經(jīng)濟(jì)、交通等方面的聯(lián)系是否緊密，三是看縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平。三個(gè)條件中第一個(gè)是必要條件，其他兩個(gè)是參考因素。

如果要給一個(gè)相對(duì)明確標(biāo)準(zhǔn)，筆者認(rèn)為切塊設(shè)置的地級(jí)市一般可以將切塊保留的縣改區(qū)。除此以外，普通省會(huì)和規(guī)模較大的地級(jí)市可以再將1個(gè)縣改為區(qū)，區(qū)域性中心城市（如沈陽(yáng)、哈爾濱、南京、武漢、廣州、成都、西安等）縣改區(qū)數(shù)量應(yīng)該控制在2個(gè)以內(nèi)。

從面積和常住人口的關(guān)系上考慮，縣改區(qū)應(yīng)該滿足的條件是，常住人口超過(guò)1000萬(wàn)人、市區(qū)人口密度超過(guò)每平方千米4000人，常住人口500萬(wàn)人-1000萬(wàn)人、市區(qū)人口密度超過(guò)每平方千米3500人，常住人口500萬(wàn)人以下、市區(qū)人口密度超過(guò)每平方千米3000人。

也就是說(shuō)一個(gè)常住人口1000萬(wàn)人的市，如果市區(qū)面積已經(jīng)達(dá)到2500平方千米就沒(méi)有縣改區(qū)的必要，一個(gè)常住人口300萬(wàn)人的市，只有市區(qū)面積不足1000平方千米才有考慮縣改區(qū)的必要。

對(duì)照上述標(biāo)準(zhǔn)，改革開(kāi)放初期的部分縣改區(qū)，特別是切塊設(shè)市的地方確有必要。但后來(lái)隨著縣改區(qū)熱的形成，不少地方存在盲目擴(kuò)大化的問(wèn)題。從總體上講，1983年以來(lái)的108個(gè)縣改區(qū)一半以上是沒(méi)有必要的。

縣改區(qū)背后驅(qū)動(dòng)力

地方要求縣改區(qū)的理由歸結(jié)起來(lái)，就是城市發(fā)展空間受到限制，為了充分發(fā)揮中心城市的輻射作用，便于城市規(guī)劃的實(shí)施。但只要簡(jiǎn)單地分析一下，就會(huì)發(fā)現(xiàn)不少地方縣改區(qū)的理由明顯缺乏說(shuō)服力。我們不禁要問(wèn)，城市發(fā)展真是需要這樣大的市區(qū)面積嗎？

從全球范圍看，常住人口1000萬(wàn)人以上的超級(jí)大城市寥寥無(wú)幾。一個(gè)1000萬(wàn)人的超級(jí)大城市，按每平方千米建成區(qū)1萬(wàn)人計(jì)算，需要1000平方千米，城郊比按1：1.5配備，市區(qū)面積2500平方千米就夠了。而我國(guó)，現(xiàn)在市區(qū)面積超過(guò)2500平方公里的市（不包括西部地區(qū)因特殊原因面積過(guò)大、人口不多的市），不下幾十個(gè)，其中不少是近幾年由于縣市改區(qū)造成的。

如果一個(gè)常住人口500萬(wàn)人的城市在1500平方千米的區(qū)域內(nèi)無(wú)法進(jìn)行城市規(guī)劃，我們完全有理由認(rèn)為該規(guī)劃本身缺乏科學(xué)性、可行性。

那么，縣改區(qū)熱的真正原因何在？從思想根源上分析，關(guān)鍵是“貪大”觀念在作祟。只求數(shù)量，不講質(zhì)量，都想成為中國(guó)乃至世界第一，實(shí)在不行也要當(dāng)個(gè)區(qū)域老大，縣改區(qū)被當(dāng)成通過(guò)數(shù)字游戲快速做大的捷徑。類似的事例在建設(shè)大學(xué)城、大機(jī)場(chǎng)等方面，已表現(xiàn)得相當(dāng)突出。

從時(shí)機(jī)上看，20世紀(jì)末開(kāi)始的擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣、省直管縣體制的推行，增強(qiáng)了市要求縣改區(qū)的緊迫感，也加大了其縣改區(qū)的胃口，在客觀上對(duì)縣改區(qū)熱起到了推波助瀾的作用。2000年-2002年連續(xù)3年，縣改區(qū)達(dá)兩位數(shù)。

從利益驅(qū)動(dòng)方面分析，縣改區(qū)后包括土地、財(cái)政、城市規(guī)劃和建設(shè)、司法等大量含金量很高的權(quán)限集中到市，方便城市政府在更大的范圍內(nèi)集中財(cái)力、資源做大中心城區(qū)，在較短的時(shí)間內(nèi)創(chuàng)造“驕人”的“政績(jī)”。

因此，有的市將縣改區(qū)視為擴(kuò)大城市規(guī)模的“大好機(jī)遇”，增加市級(jí)財(cái)政收入的“天賜良方”。結(jié)果是縣改區(qū)成為繼市領(lǐng)導(dǎo)縣體制后，市對(duì)周圍縣、城市對(duì)農(nóng)村又一次更徹底的利益剝奪。

正是因?yàn)榭h改區(qū)不利于縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不少著名的縣、縣級(jí)市改區(qū)后，不同程度地削弱了縣域的活力和競(jìng)爭(zhēng)力。所以在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，縣改區(qū)受到縣的普遍抵制。

而有些地方縣改區(qū)得以實(shí)施，原因一是縣迫于市的壓力，被迫同意；二是因?yàn)榭h改市一直沒(méi)有解凍，為加快本地的城市化步伐，而同意并入市改區(qū)；三是直轄市、副省級(jí)市的縣（市）改區(qū)可以提高行政等級(jí)，行政級(jí)別分別水漲船高，這也是縣改區(qū)容易在直轄市、副省級(jí)市推廣的原因所在；四是縣改區(qū)為縣干部往城區(qū)調(diào)動(dòng)、子女往城區(qū)轉(zhuǎn)學(xué)提供了方便。

縣改區(qū)泛濫之害

科學(xué)、合理、有序的縣改區(qū)，特別是在切塊設(shè)市、市縣同駐一地的地方，有利于打破城鄉(xiāng)分割、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、惡性競(jìng)爭(zhēng)、重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)的被動(dòng)局面，解決中心城市發(fā)展空間明顯不足的問(wèn)題，有利于促進(jìn)中心城市的發(fā)展。但盲目的縣改區(qū)熱則必然造成縣改區(qū)的泛濫，由此產(chǎn)生的危害，我們應(yīng)高度警覺(jué)。

從現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì)看，城鄉(xiāng)屬于兩個(gè)不同的范疇，城市和農(nóng)村的差別與不同需要十分明顯，彼此之間的獨(dú)特性突出，管理上的不一致客觀存在。城市要求作為一個(gè)整體，實(shí)行高度集中統(tǒng)一的管理模式，而農(nóng)村則需要相對(duì)獨(dú)立的管理體制。因此，有必要對(duì)城鄉(xiāng)進(jìn)行分別治理，這也是產(chǎn)生城市行政區(qū)劃的根本原因。

正是城鄉(xiāng)對(duì)管理體制、模式的不同要求，決定了市轄區(qū)不同于縣，市轄區(qū)是出于為市分擔(dān)城市管理服務(wù)的需要而設(shè)置的。它實(shí)質(zhì)上具有市的行政分治區(qū)的地位，是市的一種內(nèi)部結(jié)構(gòu)，不可能完全承擔(dān)縣的各種管理職權(quán)，也不具有一般地方行政區(qū)那樣的相對(duì)獨(dú)立性。

縣改區(qū)后很多決策權(quán)和管理職能上收到市，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自主權(quán)也大打折扣，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上很多原來(lái)的獨(dú)立部門改為市的分支機(jī)構(gòu)，以條條領(lǐng)導(dǎo)為主、塊塊領(lǐng)導(dǎo)為輔。如果將本該自成一體的縣盲目改區(qū)，必然帶來(lái)一系列的問(wèn)題。

一是城市管理和建設(shè)面臨大量既復(fù)雜又具體的事務(wù)，市政府要為居民提供許多鄉(xiāng)村地區(qū)所沒(méi)有的社會(huì)公共服務(wù)，承擔(dān)各種城市社會(huì)管理職責(zé)，如果又要直接領(lǐng)導(dǎo)廣大的農(nóng)村，往往顧此失彼。而縣改區(qū)后獨(dú)立性下降，失去獨(dú)立的決策權(quán)，必然削弱對(duì)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的管理、服務(wù)及扶持，結(jié)果普遍存在重城市輕農(nóng)村、重工業(yè)輕農(nóng)業(yè)的現(xiàn)象，在一定程度上損害了農(nóng)民的利益，加劇了“三農(nóng)”問(wèn)題的嚴(yán)重性，最終有可能影響區(qū)域的整體發(fā)展。

二是從體制上為城市掠奪農(nóng)村的資金、資源提供了便利，對(duì)城市的政績(jī)工程、形象工程起到了推波助瀾的作用。直轄市、副省級(jí)市管轄的縣（市）改區(qū)還存在機(jī)構(gòu)升格、干部升級(jí)、增加行政開(kāi)支的問(wèn)題。部分地方為了在短時(shí)間內(nèi)改變城市面貌，強(qiáng)化中心城市的功能，利用行政手段將原來(lái)縣的資源往市中心聚集，對(duì)縣域的剝奪尤為嚴(yán)重，忽視農(nóng)村、農(nóng)民利益和農(nóng)業(yè)發(fā)展，拉大了城鄉(xiāng)差距。

三是從行政體制上促使城市外延式擴(kuò)張，形成“攤大餅”模式，不利于衛(wèi)星城市的發(fā)展，給城市的交通、環(huán)境保護(hù)帶來(lái)無(wú)法解決的嚴(yán)重問(wèn)題。而過(guò)于寬松的市區(qū)地域空間，則容易造成土地等寶貴資源的浪費(fèi)。

四是城郊比例嚴(yán)重失調(diào)，市區(qū)農(nóng)村人口比重過(guò)大，城鄉(xiāng)概念模糊，給城鄉(xiāng)統(tǒng)計(jì)特別是城鎮(zhèn)人口的統(tǒng)計(jì)工作增加新的困難。“假性城市化”造成城市化水平的混亂，不僅給統(tǒng)計(jì)帶來(lái)困難，也容易對(duì)中央和地方制訂相關(guān)政策產(chǎn)生誤導(dǎo)。

（作者單位：中國(guó)社會(huì)新聞出版總社）