李志平

（中共湘潭市委黨校 湖南湘潭 411100）

制度創(chuàng)新:地方政府善政現(xiàn)實之路

李志平

（中共湘潭市委黨校 湖南湘潭 411100）

如何通過制度促使善政，以制度保障善政，是各級地方政府迫切需要求解的時代課題，唯有通過制度創(chuàng)新才能解決好這個既古老又現(xiàn)代的命題。制度才是地方政府善政的根本保障；當(dāng)前一些地方公共治理存在制度缺陷；通過制度創(chuàng)新，構(gòu)筑地方政府善政現(xiàn)實之路。

制度創(chuàng)新；地方政府善政；現(xiàn)實之路

如何執(zhí)政，怎樣實現(xiàn)善政，這是一個既古老又現(xiàn)代的命題?？v觀中外歷史與現(xiàn)實，不管是如何上臺的執(zhí)政者，也不論是哪一級別層次的執(zhí)政者，只要想延續(xù)執(zhí)政，都會重視它研究它。今天的中國，正處于經(jīng)濟社會文化發(fā)展全面轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時刻，在黨中央國務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下，如何通過制度促使善政，以制度保障善政依然是各級地方政府需要面對的時代課題，唯有通過制度創(chuàng)新才能解決好這個既古老又現(xiàn)代的命題。

一、制度才是地方政府善政的根本保障

善政是公眾對于執(zhí)政者的執(zhí)政過程以及后果的一種價值評判。如果說執(zhí)政為民是政府的執(zhí)政理念，那么善政則是公眾對于政府執(zhí)政為民狀況的評價，是人民對政府執(zhí)政為民的認同。善政作為公眾對政府的期望和理想，不同時代不同時期有不同的滿足方式方法，但制度的重要性卻是從來就不容忽視的。制度是根本，好的實踐成果也要靠制度來鞏固。中國的社會主義建設(shè)與發(fā)展的實踐反復(fù)證明，任何善政都需要制度保障，沒有制度保障的善政往往是難以兌現(xiàn)的空洞口號，最多也只能夠算得上是善舉，而善舉經(jīng)常是因人而異，因人而設(shè)，實為人治，唯有制度才是地方政府善政的根本保障。

1．制度能保證善政的科學(xué)性。制度的選擇和建立的根本意義在于確保各種約束、制度和機構(gòu)能降低自私的政治行為的重要性。 “若沒有約束，我們將生存在霍布斯主義的叢林中，也就不可能有文明的存在”[1]。而科學(xué)的制度既能保證公眾的合理利益地位，進而維持公眾對制度的滿意狀態(tài)；也能約束個體（群體）利益的最大化行為，使個體利益與公共利益不相違背[2]。

第一、科學(xué)的制度能防止過分強調(diào)局部利益，導(dǎo)致壟斷。壟斷是市場的天敵，當(dāng)代中國的地方各級政府難免本能地有追求本域利益最大化沖動，這種沖動常常會導(dǎo)致一些地方在推動加快本地經(jīng)濟社會發(fā)展過程中，可能會不顧及全國整體利益進行不良競爭甚或是以損害其他地區(qū)利益和全國整體利益為代價而進行惡性競爭。科學(xué)的制度作為理性的制度，它是一切非理性沖動的良方。

第二、科學(xué)的制度能防止過分強調(diào)短期利益，忘記可持續(xù)發(fā)展。在推動經(jīng)濟社會發(fā)展過程中，有的地方及部門特別是把握較大公共權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)干部，常常會有意無意地把追求自身利益最大化當(dāng)作奮斗目標(biāo)，以實現(xiàn)其任期內(nèi)的收益最大化。近年來，屢見不鮮的一些地方政府不顧全國發(fā)展大局和長遠目標(biāo)考慮，喜好于那些投資少、見效快技術(shù)含量低、資源浪費、甚至是嚴(yán)重的環(huán)境污染產(chǎn)業(yè)，就是典型例證。科學(xué)的制度作為和諧的制度，能夠瞻前顧后確保持續(xù)發(fā)展。

第三、科學(xué)的制度能防止影響中央決策落實，阻礙改革進程。我國的改革進程實質(zhì)上是中央政府主導(dǎo)的制度變遷過程，但是由于各級政府都有著與中央不一致的追求，結(jié)果導(dǎo)致某些地方政府越來越傾向于表面上聽中央指示，實際上是“你說你的話我干我的事”甚或“各說各的，各干各的”，嚴(yán)重影響中央權(quán)威，阻礙整體改革進程。科學(xué)的制度作為負責(zé)的制度，能顧及大局敢于擔(dān)當(dāng)。

2.制度能防止阻礙善政的經(jīng)濟社會發(fā)展無效狀態(tài)出現(xiàn)。從總體上講，一個有效的制度，將盡可能使每個利益主體的權(quán)利和責(zé)任明確并相互對稱，使個人努力與個人報酬對等，“使個人的收益率不斷接近社會收益率，使個人主要通過創(chuàng)造性努力而不是分配性努力去實現(xiàn)自身利益最大化，從而使人們追求自身利益最大化的行為直接導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)的增加和經(jīng)濟效率的提高”[3]。

3.制度能保障善政所追求的社會公正。當(dāng)代社會中，任何社會群體或個人的行為的無序與錯亂，其本身就反映出制度價值觀的不健全。善政的制度規(guī)范會鼓勵人們自覺地“抑惡從善”，而不健全的社會制度則為“從惡”提供方便，甚至?xí)谝欢ǔ潭壬弦种啤靶猩啤钡脑竿蛣訖C。制度不僅能保障整個社會的道德狀態(tài)需要的善的價值引導(dǎo)與精神塑造，也能為執(zhí)政者提供善政所需要的公正有效的社會行為規(guī)范。當(dāng)代中國社會的道德狀況在很大程度上取決于執(zhí)政者的倫理狀況，而執(zhí)政者的倫理狀況又取決于社會制度及其所提供的社會結(jié)構(gòu)方式、社會調(diào)控手段的內(nèi)容和方式。因此，對于執(zhí)政者而言，唯有制度方能保障善政追求的社會公正。

二、當(dāng)前一些地方公共治理存在制度缺陷

善政是地方政府施政所必須時刻銘記的信條，一段時期以來，一些地方事端事故頻發(fā)，實質(zhì)上是其善政信條迷失導(dǎo)致的惡果。在革命與奪取政權(quán)的年代，善政常常作為美好的向往而成為我們黨聚集人心，推翻舊統(tǒng)治強有力的武器；在人民共和國的新時代，善政又通過憲法、黨章規(guī)定給人民堅決擁護積極參與的美好期許，并且在經(jīng)過數(shù)十年風(fēng)風(fēng)雨雨之后，這種美好期許已通過改革開放獲得了初步兌現(xiàn)。如今到了經(jīng)濟社會文化發(fā)展轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，這種本應(yīng)進一步兌現(xiàn)的美好承諾，卻遭遇到前所未有的挑戰(zhàn)，一些既定的制度已經(jīng)嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟社會文化發(fā)展要求，有的地方政府在迎接新時代的新問題新矛盾挑戰(zhàn)中，雖然也在盡力應(yīng)對，并且也獲得了不少成功經(jīng)驗與成果，但所面臨的壓力卻是空前的：無論是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，推進經(jīng)濟又好又快發(fā)展,促進經(jīng)濟社會發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)，切實走出一條有別于傳統(tǒng)模式的工業(yè)化、城市化發(fā)展新路；還是深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展與社會和諧，形成有利于社會管理公共服務(wù)的改革與穩(wěn)定共兼顧的執(zhí)政行政體制；抑或是促進文化發(fā)展和傳統(tǒng)繼承相融會、探索前瞻與顧后相統(tǒng)一的文化體制。其中每一項向前的那怕是一點點推進，都將可能步履維艱，不會一蹴而就。

目前，中國的各項事業(yè)發(fā)展已全面進入深層次推進階段，所謂的矛盾凸顯期已到來，在眾多新矛盾新問題中，一些地方因制度的缺陷、制度的不適應(yīng)與滯后所遇到的困境，所暴露出來的問題尤顯突出。

第一、管理制度滯后。當(dāng)下的一些地方政府行政管理的制度體制機制已經(jīng)明顯落后于現(xiàn)實的經(jīng)濟社會文化發(fā)展要求，實難以擔(dān)當(dāng)振興區(qū)域經(jīng)濟社會文化發(fā)展重任，有的甚至于起著相反作用。

第二、作為手段落后。一些地方政府以為“有形之手”可以無所不包、無所不能，有的甚至有意或無意模糊自身角色、隨意亂用自由載量。其主要表現(xiàn)：一是在社會領(lǐng)域政府習(xí)慣包攬一切；二是在經(jīng)濟領(lǐng)域政府習(xí)慣以權(quán)力強行配置資源；三是在文化領(lǐng)域政府經(jīng)常迷惘無措。

第三、責(zé)任制度不完善，守法成本高，違法成本低。一些地方缺乏明確的以科學(xué)發(fā)展為導(dǎo)向的經(jīng)濟社會文化發(fā)展責(zé)任制和嚴(yán)格的行政問責(zé)制，某些制度本身甚至存在設(shè)計的缺陷和預(yù)留處罰空間不夠，導(dǎo)致在經(jīng)濟社會文化發(fā)展方面，守法成本高，違法成本低。

第四、公眾參與程度低。公眾參與程度的高低直接決定經(jīng)濟社會文化發(fā)展的成效，直接決定經(jīng)濟社會文化發(fā)展初衷的成功與否。目前公眾對地方政府經(jīng)濟社會文化發(fā)展決策參與程度比較低，在決策和管理層面，缺乏公眾參與的具體程序機制和規(guī)則；在問題解決方面，缺乏相應(yīng)的制度引導(dǎo)和對公眾參與矛盾調(diào)適處理的角色定位。

第五、地方立法不足，出現(xiàn)法律制度操作性差問題。由于我國的國情和各地經(jīng)濟社會文化發(fā)展?fàn)顟B(tài)的不同，我國的法律在制度設(shè)置層面原則性規(guī)定甚多，這需要地方根據(jù)本地經(jīng)濟社會發(fā)展的要求，明確可操作性的規(guī)則?，F(xiàn)實的情況是一些地方相應(yīng)的制度立法相對較少，已有的地方法制與執(zhí)法中對現(xiàn)實問題關(guān)注很不夠，缺乏明確的規(guī)則安排，導(dǎo)致法治難以真正實施；某些制度規(guī)定更是因為缺乏銜接性的操作規(guī)程而常常導(dǎo)致該規(guī)定在實際執(zhí)法中無法執(zhí)行。

三、通過政府制度創(chuàng)新，謀求地方政府善政的現(xiàn)實路徑

鄧小平同志說：“改革是中國的第二次革命”[4]。改革不是細枝末節(jié)的修剪，而是對原有制度、體制的根本性變革，改革主要是改制度。根本性變革必然要求以制度創(chuàng)新作為最高形式，改革的過程歸根結(jié)底是制度創(chuàng)新的過程。對于地方政府而言，制度創(chuàng)新的首要任務(wù)是突破原有制度體制機制障礙,為地方經(jīng)濟社會文化發(fā)展建設(shè)提供完善的制度保障。

1．地方政府善政是一個系統(tǒng)的制度工程，它涵蓋經(jīng)濟社會文化等等諸多方面，其制度創(chuàng)新的基本要求包括：

第一、遵循客觀規(guī)律， 構(gòu)建制度內(nèi)容。客觀規(guī)律是不依人們的意志為轉(zhuǎn)移的客觀內(nèi)在必然, 人們的活動必須符合客觀規(guī)律的要求。地方政府在創(chuàng)設(shè)相關(guān)制度時，一定要遵循相應(yīng)的客觀“紅線”和“底線”。

第二、本著可持續(xù)發(fā)展宗旨，建立制度綜合決策機制。可持續(xù)發(fā)展關(guān)系到經(jīng)濟和社會發(fā)展的全局，建立制度綜合決策機制，就是要以制度確立制度創(chuàng)新提出的正當(dāng)性、以制度保障制度執(zhí)行過程的合法性、以制度實現(xiàn)制度前瞻與顧后相統(tǒng)一；以制度規(guī)范經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益的均衡，實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展；以制度的常態(tài)防止政府行為的異常，避免因不當(dāng)造成重大損失。

第三、通過制度創(chuàng)新來落實制度的應(yīng)用性，實現(xiàn)制度的系統(tǒng)化和可操作化。要通過制度創(chuàng)新，保證制度內(nèi)容本身清晰明確、權(quán)責(zé)分明，實現(xiàn)制度內(nèi)容相互之間協(xié)調(diào)以及配套制度有效銜接。

2．目前，地方政府的制度創(chuàng)新重點在于基礎(chǔ)領(lǐng)域的體制和關(guān)鍵領(lǐng)域的機制方面。

第一、管理制度的創(chuàng)新。地方政府應(yīng)當(dāng)拆除所有不利于區(qū)域經(jīng)濟社會文化發(fā)展的種種壁壘，建立綜合立體統(tǒng)一的管理體制；當(dāng)前特別是要建立科學(xué)、民主的決策機制，合法正當(dāng)?shù)膱?zhí)法體制，公開透明的監(jiān)督機制，核心是要通過制度建設(shè)推動政府變被動為主動、變自主為自覺地為人民服務(wù)。通過強化約束和激勵,積極探索民生、民主等制度實現(xiàn)的新路徑，引導(dǎo)社會生活方式向友善美好的方向轉(zhuǎn)變；通過制度開辟新的追責(zé)途徑，探索新的社會保障和社會福利機制公正有效的制度方法，充分利用科學(xué)技術(shù)的發(fā)展成果，提高政府政務(wù)水平，更好地服務(wù)于社會服務(wù)于公眾。

第二、責(zé)任制度的創(chuàng)新。就政府而言，要積極探索建立較完善的體系內(nèi)決策行政監(jiān)督相對獨立相互制約制度，解決決策不當(dāng)行政不公和監(jiān)督不嚴(yán)問題；要實行明確細化操作性強的目標(biāo)責(zé)任機制和考核機制，加強公開性，防止不作為緩作為亂作為，通過提高違法成本，促進政府自覺履行義務(wù)，提高執(zhí)政水平，提升善政檔次。

第三、地方立法制度的創(chuàng)新。在既有立法體制下, 有立法權(quán)的人大和政府均可以依照具體情況， 制定地方性法規(guī)、規(guī)章，將國家法律的規(guī)定制度化、具體化和可操作化，對國家法律還沒有規(guī)定的制度，可通過嘗試新的管理制度和政策，營造的新體制和新秩序，根據(jù)自身的情況進行建設(shè)，以服務(wù)于社會服務(wù)于公眾。

3. 制度創(chuàng)新要力求立場、智慧、技術(shù)的科學(xué)搭配。制度創(chuàng)新涉及立場、智慧、技術(shù)的科學(xué)搭配，弘揚價值科學(xué)創(chuàng)設(shè)是制度創(chuàng)新重點。在中國現(xiàn)行的治理結(jié)構(gòu)下，地方政府所有行為都與相關(guān)制度緊密相聯(lián)，作為地方經(jīng)濟社會文化發(fā)展的主體，肩負著公共制度創(chuàng)新的責(zé)任。這就要求地方政府在制度創(chuàng)新過程中，既要客觀理性地審視既有制度的缺失、遺忘與漏洞，更要秉承合法性正當(dāng)性合理性，圍繞執(zhí)政理念需要，堅持去舊布新與拾遺補缺堵漏相結(jié)合，科學(xué)創(chuàng)設(shè)與凸顯彰顯核心價值相貫通，設(shè)計出經(jīng)得歷史考驗，呼應(yīng)時代要求的有利于地方社會管理和公共服務(wù)、促進區(qū)域經(jīng)濟社會文化發(fā)展要求的制度體制機制。

第一、把握好制度定位，體現(xiàn)價值觀。制度的合法性、合理性取決于制度的價值觀，任何制度都是以一定的價值認識、價值判斷和價值取舍為前提的，地方政府的制度創(chuàng)新要弘揚時代核心價值，要遵照時代核心價值觀來建構(gòu)。

第二、設(shè)定好制度程序，堅持科學(xué)性。地方政府要嚴(yán)格規(guī)范制度的創(chuàng)設(shè)過程，善于從眾多方案中選優(yōu)擇良，堅持制度程序的完備化、制度論證的民主化與制度設(shè)計方式方法的現(xiàn)代化相結(jié)合。始終堅持以公開性保證程序正義性，以公平性保證聽證合理性，以操作性保證機制完善性，以嚴(yán)謹性限制自由裁量權(quán)的底線。

第三、規(guī)范好政府自身，堅守公共性。要通過制度安排來嚴(yán)格界定政府管理的范圍、內(nèi)容、重點，政府不要盲目地將自身置于所有矛盾中心，導(dǎo)致許多問題因無法解決而惡化，要把不該由政府管理的事項轉(zhuǎn)移出去，把該由政府管理的事項切實管好，重點是加強提供公共服務(wù)的責(zé)任，規(guī)范好自身行為，實行服務(wù)與監(jiān)管公開透明化的制度。要通過制度的建立健全上下級政府之間的權(quán)力分配，防止重職權(quán)、輕責(zé)任，重審批、輕監(jiān)督；防止有利的事情爭著管，擔(dān)責(zé)的事情不愿管，出了問題沒人管。通過強化責(zé)任約束，實現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任的平衡，確保政府職能的有效履行和發(fā)展目標(biāo)的順利實現(xiàn)。

注釋：

[1]參見[美]諾斯：經(jīng)濟史中的結(jié)構(gòu)與變遷[M]，三聯(lián)書店，1994，227。

[2]參見李志平：地方政府責(zé)任倫理研究[M]，湖南大學(xué)出版社，2010，98。

[3]參見[美]諾斯：財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷[M]，三聯(lián)出版社，1994，164。

[4]《鄧小平文選》第3卷，第113頁。

李志平（1961-），男，中共湘潭市委黨校馬列教研部副教授。