■特約記者 蘆 垚 特邀嘉賓 楊雪冬 李 凡

地方創(chuàng)新需與制度對接

■特約記者 蘆 垚 特邀嘉賓 楊雪冬 李 凡

地方創(chuàng)新為何會出現(xiàn)“孤本”現(xiàn)象？如何給地方創(chuàng)新輸送動力，使其貢獻(xiàn)于中國的整體改革？專家指出，越是草根的、民間的，創(chuàng)新性越強，但也正是這些很容易變成改革孤本，除了因為它的影響力和自身獲得的支持最弱，還有很重要的一點是，它和制度的對接程度也是最弱的。

政府被社會“包圍”

□地方創(chuàng)新的動力主要來自哪里？

■楊雪冬：創(chuàng)新的動力來自很多方面，比如追求更好的政績（比我們批判的政績觀更高一些的政績），希望做出些成績對社會有好處；希望回應(yīng)當(dāng)?shù)孛媾R的發(fā)展問題，地方政府在這方面的第一目標(biāo)往往是改善投資環(huán)境，獲得更多資金；還有回應(yīng)上級，特別是中央精神，這和追求政績是聯(lián)系在一起的，因為政績必須是在體制里。

我們研究發(fā)現(xiàn)，創(chuàng)新獎（中央編譯局推出的地方政府創(chuàng)新獎）大部分不是原創(chuàng)的創(chuàng)新，都是回應(yīng)中央的，價值理念都在中央文件里體現(xiàn)出來了，地方政府做了一些創(chuàng)造性的改善。這是地方改革很重要的一個特征。到今年為止，我們評出了5屆地方政府創(chuàng)新獎。在總共113個入圍項目中，落實型的占到88個，純粹原創(chuàng)型的只有12個。雖然如此，敢于回應(yīng)的還是少數(shù)。

當(dāng)然，還有一些地方改革是偶然因素促成的。

值得注意的是，地方改革動力和地方發(fā)展情況有很大關(guān)系。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和文化對改革的影響是很大的，不同的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的政府行為是不一樣的。

□改革的地方因素，具體表現(xiàn)是什么？

楊雪冬：比如廣東，文化很低調(diào)，政府面臨最緊迫的是投資環(huán)境問題，所以廣東的改革大多是針對這個問題。但在勞工關(guān)系等方面，他們就比較落后。

■李凡：中國的地方改革主要出在3個地方：廣東、四川、浙江。這3個地方的改革各具特色。但現(xiàn)在廣東的改革面子上的東西比較多，實質(zhì)性的改革還是出自四川和浙江。

浙江的改革特點是社會發(fā)達(dá)，自主獨立。浙江的很多官員，家庭成員或者親戚都是經(jīng)商的。他們背后有這個背景，和社會有千絲萬縷的聯(lián)系，這些人很了解社會在想什么。政府被公民社會“包圍”，浙江的改革就有社會基礎(chǔ)和社會需要，是在社會推動下進(jìn)行的自發(fā)性改革。這些改革者大多也不求升官，他們認(rèn)為是做了應(yīng)該做的事情。

浙江的社會高度發(fā)達(dá)，大家覺得不當(dāng)官也照樣活得好好的，而且將來退休了我也不指望你，所以眼睛不盯著升官。反觀四川，社會相對不發(fā)達(dá)，所有人眼光都盯著政府。官員都想著升官，不升官我干什么？

所以從2000年開始，四川的改革基本上都是各級組織部門在那兒做的試驗，形成了一個四川模式：上面要求做，下面就找一個機構(gòu)來做。凡是做得好的，就升官。因此四川的改革比較反映高層意見，或者是省委或者是中央，基本上是黨內(nèi)民主的模式。

改革要和制度對接

□但是眾多地方政府創(chuàng)新人走政息的現(xiàn)實表明“升官激勵”并不能為創(chuàng)新提供持久的動力，很容易使改革成為孤本。

■李凡：對，這也是地方改革成為孤本的一個主要原因。地方改革大部分都是地方官員自己做的，這樣就有一個問題：我是縣委書記，這是我做的改革，等我走了，下面的人認(rèn)不認(rèn)？個人做的，又沒有得到上面的認(rèn)可，一般到下一任的書記都不承認(rèn)。這是上一任書記的政績，我干嗎要承認(rèn)你？中央和省里都不承認(rèn)，我干嗎要承認(rèn)你？不承認(rèn)，接下來就不做了。

地方改革成為孤本的另一個重要原因是它們都是地方探討，沒有上級政府或中央的政策支持。而且，一些改革是跟現(xiàn)行法律相沖突的，得不到法律的配合。如果這些改革能納入到中央的試驗范圍，就沒有這些問題了。

■楊雪冬：從上級來說，對下面的試驗往往還是不評價，不發(fā)表意見。但有時候下面做事情需要支持，沉默反倒變成否定。這取決于官員的政治技巧，所以這也變成了個人化而不是制度化的東西。

□地方改革成功的關(guān)鍵是什么？如何才能避免“人走政息”和“曇花一現(xiàn)”？

■楊雪冬：所有的改革，個體需要制度配合才能進(jìn)行下去。我們回訪發(fā)現(xiàn)，地方政府的創(chuàng)新很矛盾，一方面沒有新理念問題解決不了；但另一方面，地方政府認(rèn)為只靠自己創(chuàng)新沒有前途，中國的改革必須要由上往下改。如果有了更多層次、更高的黨委部門參與進(jìn)來，對改革的推廣是更有價值的。

綜觀這些年的地方改革，會發(fā)現(xiàn)越是草根的、民間的，創(chuàng)新性越強，但也正是這些很容易變成改革孤本，除了因為它的影響力和自身獲得的支持最弱，還有很重要的一點是，它和制度的對接程度也是最弱的。

地方改革和整個大的制度環(huán)境是有關(guān)系的，必須要和整個制度對接，不然很難做下去。這其中最典型的案例是海南建省改革。我看1988年海南建省時的文件發(fā)現(xiàn)，當(dāng)時提出的理念都是最新的。比如當(dāng)時明確提出建立“小政府大社會”，整個海南省的政府結(jié)構(gòu)設(shè)計都是小的，相當(dāng)于現(xiàn)在的大部制。但是這幾年海南的部門越來越細(xì)，人員越來越多，都在回潮，向原來的體制靠攏。為什么？因為所有資源分配的方式還都是按照原來舊的體制分配的，你必須要跟它對上才行。

■李凡：地方改革要想獲得成功，很重要的一點在于是否符合現(xiàn)有體制。為什么溫嶺的改革能生長？很重要的原因是放到了現(xiàn)有的體制內(nèi)。不管哪任領(lǐng)導(dǎo)來了，人代會都得開。像洛陽的改革，把網(wǎng)友選為人大代表，這個就不合理，個人因素太大，換個領(lǐng)導(dǎo)就可以不要。

很多地方改革都想在體制外搞一套東西，這是不能成功的重要原因。因為制度沒有，領(lǐng)導(dǎo)在的時候可以讓這個東西活下來，一旦領(lǐng)導(dǎo)走了就不行了。溫嶺這個就是跟現(xiàn)行制度結(jié)合，改進(jìn)了現(xiàn)行制度。

社會的倒逼

□既然如此，制度上需要給地方改革以怎樣的支持？

李凡：在目前的體制下，中央不同意，地方改革就進(jìn)行不下去，必須要有中央和地方的聯(lián)合改革。地方要有自己的積極性，但就有一個問題，地方的積極性從哪里來？中央不承認(rèn)，地方活不下去，就沒有戲了。

■楊雪冬：現(xiàn)在公眾對中央充滿期待，所以中央必須在宏觀層面上發(fā)揮應(yīng)有作用。國家社會關(guān)系要重新調(diào)整，這種調(diào)整主要是在地方政府行使權(quán)力時做出的。如果地方政府調(diào)整不好，矛盾就會累積起來。所以大家誰也離不開誰，都很重要。

地方改革，既需要上面的認(rèn)定，也要有社會的發(fā)展。對于中央政府來講，主要就是給地方政府創(chuàng)新提供授權(quán)支持，同時提供法律支持，以此為改革創(chuàng)新營造環(huán)境。

□近些年，社會的土壤對地方改革的影響如何？

■楊雪冬：真正的地方改革應(yīng)該是更多民眾參與、民眾支持的。我們的調(diào)查顯示，從官員角度來看，他們也認(rèn)識到創(chuàng)新很重要的一點就是民眾的參與。從這個標(biāo)準(zhǔn)看，廣義上地方改革的土壤正變得越來越好?，F(xiàn)在參與渠道雖然有很多限制，但實際上還是擴大了。一些舊的渠道被封掉又產(chǎn)生了新的，比如網(wǎng)絡(luò)，這些都推動政府做事情。政府老講倒逼機制，實際上就是社會的參與。沒有社會的倒逼，政府不會產(chǎn)生壓力。

（楊雪冬：中央編譯局當(dāng)代馬克思主義研究所副所長。李凡：世界與中國研究所所長。）

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