◎熊宇 賈靖（四川師范大學(xué)法學(xué)院，四川 成都 610066）

我國(guó)食品安全監(jiān)管的現(xiàn)狀分析及對(duì)策探討

◎熊宇 賈靖（四川師范大學(xué)法學(xué)院，四川 成都 610066）

食品安全靠市場(chǎng)機(jī)制無法得以根本解決，必須依靠國(guó)家食品安全監(jiān)管權(quán)力才能得到保障。每一起食品安全事件的背后都存在監(jiān)管滯后或監(jiān)管不力的問題，食品安全問題其實(shí)是市場(chǎng)失靈和監(jiān)管失靈的共同結(jié)果。我國(guó)食品安全監(jiān)管有必要從構(gòu)建獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)、公共治理模式和行政問責(zé)機(jī)制等方面予以完善。

食品安全；食品監(jiān)管；應(yīng)對(duì)策略；問責(zé)機(jī)制

人類進(jìn)入工業(yè)化社會(huì)以來，食品安全問題越來越成為困擾人們的重大問題。從表面看來，每一起食品安全事件都是因?yàn)槭称飞a(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的違規(guī)或者違法行為所致，但究其根源，食品安全事件的背后都存在著監(jiān)管不力的問題。因此，有必要從我國(guó)食品安全監(jiān)管的現(xiàn)狀分析入手，提出完善我國(guó)食品安全監(jiān)管制度的若干對(duì)策。

一、我國(guó)食品安全監(jiān)管的現(xiàn)狀分析

對(duì)食品安全的重視在我國(guó)具有相當(dāng)悠久的歷史。新中國(guó)成立以后，我國(guó)黨和政府歷來重視食品安全監(jiān)管，尤其是2009年《中華人民共和國(guó)食品安全法》的頒布，開啟了食品安全監(jiān)管工作的新紀(jì)元。但毋庸諱言，我國(guó)食品安全事件仍層出不窮，食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀不容樂觀，存在以下問題。

（一）食品安全監(jiān)管領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)缺乏權(quán)威性

我國(guó)食品安全監(jiān)管采用分段監(jiān)管模式，這種模式易導(dǎo)致監(jiān)管信息溝通不力、執(zhí)法協(xié)調(diào)不夠、監(jiān)管銜接不到位、監(jiān)管盲區(qū)頻現(xiàn)等問題。為了彌補(bǔ)分段監(jiān)管模式的不足，我國(guó)《食品安全法》第四條規(guī)定，國(guó)務(wù)院設(shè)立食品安全委員會(huì)，但該法并未確定其具體工作職責(zé)，只是授權(quán)國(guó)務(wù)院規(guī)定。而國(guó)務(wù)院在2009年7月8日通過的《中華人民共和國(guó)食品安全法實(shí)施條例》中卻并未規(guī)定食品安全委員會(huì)的職責(zé)，這使得《食品安全法》的這一亮點(diǎn)黯然失色。2010年2月6日，國(guó)務(wù)院下發(fā)設(shè)立食品安全委員會(huì)的通知，明確食品安全委員會(huì)由三位副總理任主任、副主任，委員則包括負(fù)主要監(jiān)管職責(zé)的7位正部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，職能定位為高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，主要行使分析食品安全形勢(shì)，研究部署、統(tǒng)籌指導(dǎo)食品安全工作；提出食品安全監(jiān)管的重大政策措施；督促落實(shí)食品安全監(jiān)管責(zé)任等職責(zé)。從人員組成來看，食品安全委員會(huì)規(guī)格相當(dāng)高，足見國(guó)家對(duì)食品安全工作的重視。但從全國(guó)食品安全監(jiān)管領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的職能配置而言，其權(quán)威性和執(zhí)行力卻有待加強(qiáng)。首先，食品安全委員會(huì)定位于議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，而不是強(qiáng)有力的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，這對(duì)于解決我國(guó)現(xiàn)階段食品安全分段監(jiān)管模式所存在的信息溝通不力、執(zhí)法協(xié)調(diào)不夠、監(jiān)管銜接不到位、監(jiān)管盲區(qū)頻現(xiàn)等問題難以起到真正的作用。其次，從人員構(gòu)成來看，難以對(duì)食品安全監(jiān)管起到高效有序的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)作用。食品安全委員會(huì)成員包括副總理和各部部長(zhǎng)，前者協(xié)助總理在全國(guó)范圍內(nèi)行使行政領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，后者在各部的職能范圍內(nèi)承擔(dān)行政領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，均身負(fù)重任，行政事務(wù)繁忙?？陀^而論，就算把以上組成成員協(xié)調(diào)起來開個(gè)會(huì)都很難，然后再由食品安全委員會(huì)出面組織協(xié)調(diào)各自為政的食品安全監(jiān)管部門，其實(shí)效性令人擔(dān)憂。第三，食品安全委員會(huì)的工作缺乏程序性的規(guī)定。行政監(jiān)管權(quán)力的運(yùn)行如果沒有程序性的規(guī)定，很難落到實(shí)處，其后果不是濫用職權(quán)就是怠于行使職權(quán)。就食品安全委員會(huì)的情形看來，因缺乏工作程序的規(guī)定而怠于行使職權(quán)的可能性更大。對(duì)此，日本食品安全委員會(huì)的工作議事規(guī)則即工作程序可作良好的借鑒。比如該議事規(guī)則規(guī)定，委員會(huì)由委員長(zhǎng)召集，委員會(huì)每周開會(huì)一次，除此例會(huì)外，可在必要時(shí)臨時(shí)召集。委員會(huì)每次開會(huì)的預(yù)定時(shí)間和地點(diǎn)等均為公開。委員會(huì)在委員長(zhǎng)和三名以上委員出席時(shí)，方可召開會(huì)議、作出決議；會(huì)議原則上公開舉行；委員會(huì)的議事，經(jīng)出席者過半數(shù)同意決定，可否人數(shù)相同時(shí)，由委員長(zhǎng)決定等等。[1]由于我國(guó)食品安全委員會(huì)在職責(zé)定位、人員組成、工作程序等幾方面均不完善，所以從《食品安全法》頒布實(shí)施以來，監(jiān)管實(shí)踐中很難看見食品安全委員會(huì)的身影，其作為食品安全監(jiān)管領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的權(quán)威性、執(zhí)行力明顯不足。

（二）食品安全監(jiān)管模式較為單一

在我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過程中，政府行政權(quán)力的推動(dòng)起著重要作用。而市場(chǎng)機(jī)制因固有的缺陷，無法解決環(huán)境污染、貧富分化、社會(huì)保險(xiǎn)、食品安全等社會(huì)問題，客觀上要求政府行政權(quán)力的介入。其中的食品安全問題，不僅關(guān)系到人民群眾的生命健康權(quán)，還關(guān)系到社會(huì)的安寧、政權(quán)的穩(wěn)定，更離不開行政權(quán)力的規(guī)制。于是，在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域，我國(guó)形成了以行政權(quán)力為主導(dǎo)的行政性監(jiān)管模式。行政性監(jiān)管模式是指政府通過立法、執(zhí)法、司法和法律監(jiān)督等法律和行政管理手段來對(duì)食品安全進(jìn)行規(guī)制的機(jī)制和體制、模式，主要通過制定行政規(guī)制體制、頒布規(guī)制法律、法規(guī)和執(zhí)行法律法規(guī)并對(duì)食品安全違法行為進(jìn)行處罰和制裁。[2]但這種單一的行政性監(jiān)管模式存在明顯的弊病。首先，單一的行政性監(jiān)管很難涵蓋整個(gè)食品鏈。國(guó)務(wù)院新聞辦公室2007年8月17日發(fā)表的《中國(guó)的食品質(zhì)量安全狀況》白皮書表明：2006年至2007年上半年，中國(guó)政府共對(duì)7880家企業(yè)的11104批次食品進(jìn)行了國(guó)家監(jiān)督抽查。2006年，工商部門在食品安全專項(xiàng)整治中，檢查重點(diǎn)食品市場(chǎng)1.6萬個(gè)，檢查食品經(jīng)營(yíng)主體1040萬戶次。然而，據(jù)了解，我國(guó)共有食品生產(chǎn)加工企業(yè)44.8萬家，其中規(guī)模在10人以上的企業(yè)為6.9萬家，10人以下小企業(yè)小作坊35.3萬家。截至2006年年底，全國(guó)共有食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)34.58萬家，個(gè)體工商戶253.94萬家。[3]試比較以上兩組數(shù)據(jù)，很容易得出結(jié)論：?jiǎn)我坏男姓员O(jiān)管模式從時(shí)間到空間上都留有很大的監(jiān)管真空，很難做到食品安全的無縫隙監(jiān)管。其次，單一的行政性監(jiān)管模式還受到信息不對(duì)稱的嚴(yán)重約束。在食品安全行政性監(jiān)管模式下，政府行政權(quán)力要達(dá)到監(jiān)管預(yù)期目標(biāo)，必須獲知完整的信息。由于食品市場(chǎng)的分散化，有關(guān)食品安全信息同樣分散，分析匯總這些信息難度極大。受監(jiān)管的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者還可利用自己的優(yōu)勢(shì)操縱信息制造障礙，比如選擇性地提交信息，把監(jiān)管引向他們的陷阱；或者將大量的信息推給規(guī)制機(jī)構(gòu)，使其難以掌握信息所反映的真實(shí)情況；甚至通過技術(shù)性處理提供相反的信息等，最終導(dǎo)致信息不對(duì)稱，限制了政府行政權(quán)力對(duì)食品安全監(jiān)管的效率。再次，單一的行政監(jiān)管模式下，監(jiān)管者容易受被監(jiān)管者俘獲。規(guī)制俘獲理論認(rèn)為，對(duì)于社會(huì)中的每一個(gè)被監(jiān)管的行業(yè)來說，政府既是一種潛在的資源，也是一種潛在的威脅。為了利用政府的監(jiān)管資源，消弭政府的監(jiān)管威脅，從而獲得最大利益，被監(jiān)管者會(huì)想方設(shè)法以利益誘導(dǎo)掌握政府監(jiān)管資源的監(jiān)管者。而部分監(jiān)管人員為了謀取私利，樂于被利益誘導(dǎo)。然后行使食品安全監(jiān)管權(quán)時(shí)踐踏法律和人民群眾的利益，為各種偽劣食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為大開綠燈。甚至在發(fā)生食品安全問題時(shí)，還會(huì)欺上瞞下幫助被監(jiān)管者逃脫法律的制裁。最終導(dǎo)致監(jiān)管權(quán)力的異化，食品安全市場(chǎng)失范，食品安全事件層出不窮。

（三）食品安全監(jiān)管社會(huì)監(jiān)督機(jī)制有待完善

實(shí)踐證明，食品安全監(jiān)管僅僅靠政府行政監(jiān)管權(quán)力為主導(dǎo)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，應(yīng)該大力發(fā)動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)、自治組織和社會(huì)公眾積極參與，通過完善食品安全監(jiān)管社會(huì)監(jiān)督機(jī)制來實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目的?！妒称钒踩ā繁M管對(duì)公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)作了規(guī)定，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能達(dá)到構(gòu)建完善的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制的要求。首先，我國(guó)還缺乏有效的食品安全監(jiān)管信息披露制度，公眾的知情權(quán)難以得到保障。陽光、公開、透明是建立完善的食品安全監(jiān)管社會(huì)監(jiān)督機(jī)制的前提?！妒称钒踩ā返?0條對(duì)此作了規(guī)定，任何組織或者個(gè)人有權(quán)向有關(guān)部門了解食品安全信息。按照該條款的規(guī)定，公眾有權(quán)知曉在政府行政監(jiān)管權(quán)力運(yùn)行中所獲取的食品安全信息，也有權(quán)知曉政府行政監(jiān)管權(quán)力的運(yùn)行狀況。公眾作為知情權(quán)的權(quán)利主體，其義務(wù)主體就是政府相關(guān)食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，公眾知情權(quán)的滿足要求建立有效的食品安全監(jiān)管信息披露制度。對(duì)此，《食品安全法》卻只字未提，使得公眾知情權(quán)缺乏制度性保障，形同虛設(shè)。其次，缺乏社會(huì)監(jiān)督機(jī)制的程序性規(guī)定。沒有程序性權(quán)利的保障，實(shí)體性權(quán)利無法真正得以享有。盡管我國(guó)《食品安全法》第10條作了明文規(guī)定，任何組織或者個(gè)人有權(quán)舉報(bào)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中違反本法的行為，有權(quán)對(duì)食品安全監(jiān)督管理工作提出意見和建議。但其中的舉報(bào)、建議權(quán)的行使沒有程序性的規(guī)定，更像是紙面上的權(quán)利。法條中涉及的舉報(bào)權(quán)針對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中的行為做出，而我國(guó)食品安全監(jiān)管是分段監(jiān)管制，公眾在發(fā)現(xiàn)違法的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為后，面臨的現(xiàn)實(shí)困境是該向哪個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)舉報(bào)？這顯然不是一個(gè)普通公民所能解決的問題。而批評(píng)建議權(quán)的針對(duì)對(duì)象是掌握食品安全監(jiān)管權(quán)力的監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其工作人員，《食品安全法》沒有明確規(guī)定對(duì)食品安全工作進(jìn)行指導(dǎo)監(jiān)督的主體機(jī)構(gòu)，由此造成對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)督的空泛化與虛置化，使對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督難以落到實(shí)處。[4]所以公眾批評(píng)建議權(quán)行使的效果并不理想。第三，食品安全監(jiān)管社會(huì)監(jiān)督機(jī)制缺乏第三部門組織的參與。第三部門組織是指以供給準(zhǔn)公共產(chǎn)品為主要取向,不以盈利為主要目標(biāo),不具有強(qiáng)制性,實(shí)行自愿和自治式運(yùn)作,獨(dú)立于政府主體和私人主體之外的組織機(jī)構(gòu)。它具有以下特征：準(zhǔn)公共性、非強(qiáng)制性、獨(dú)立性、專業(yè)性和民間性。[5]實(shí)踐中主要包括食品中介組織、行業(yè)協(xié)會(huì)、自治組織等。第三部門組織參與社會(huì)監(jiān)督機(jī)制具有降低執(zhí)行成本、降低交易成本、降低規(guī)制制度均衡成本等優(yōu)勢(shì)，這在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，均取得了很好的效果。然而在我國(guó)，第三部門組織還沒有得到應(yīng)有的重視，現(xiàn)有的行業(yè)協(xié)會(huì)運(yùn)行并不規(guī)范，沒能充分發(fā)揮食品安全社會(huì)監(jiān)督功能。

二、健全我國(guó)食品安全監(jiān)管的對(duì)策探討

（一）構(gòu)建強(qiáng)有力的食品安全獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)

我國(guó)的食品安全監(jiān)管模式與美國(guó)類似，都是屬于“分段監(jiān)管為主”“品種監(jiān)管為輔”的模式。由于食品安全監(jiān)管要涵蓋從“農(nóng)田到餐桌”的每一環(huán)節(jié)，包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)、食品加工環(huán)節(jié)以及食品流通環(huán)節(jié)等，這種分段監(jiān)管模式從食品安全本身的特性出發(fā)，本著客觀的態(tài)度來對(duì)待食品安全監(jiān)管工作，有其科學(xué)性。由此，我國(guó)食品安全監(jiān)管涉及到農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、環(huán)保、工商、質(zhì)檢等諸多部門。這種多頭監(jiān)管模式的好處在于職責(zé)明確、監(jiān)管范圍清楚、專業(yè)性較強(qiáng)；不利之處在于職能重復(fù)、信息溝通和協(xié)調(diào)工作滯后，容易產(chǎn)生權(quán)力的積極沖突或者消極沖突。因此，建立獨(dú)立的監(jiān)管部門來集中行使監(jiān)管權(quán)力成為發(fā)展的趨勢(shì)。如美國(guó)政府1998年成立了“總統(tǒng)食品安全管理委員會(huì)”來協(xié)調(diào)全國(guó)的食品安全工作。該委員會(huì)的成員由農(nóng)業(yè)部、商業(yè)部、衛(wèi)生部、管理與預(yù)算辦公室、環(huán)境保護(hù)局、科學(xué)與技術(shù)政策辦公室等有關(guān)職能部門的負(fù)責(zé)人組成。[6]通過幾年的運(yùn)行效果證明，美國(guó)“總統(tǒng)食品安全管理委員會(huì)”對(duì)于協(xié)調(diào)各監(jiān)管部門的工作，克服分段監(jiān)管的不足起到了較好作用，美國(guó)很少發(fā)生較大的食品安全事件。對(duì)于我國(guó)怎么解決現(xiàn)階段食品安全分段監(jiān)管的弊端，有學(xué)者提出了兩種改革方案：多機(jī)構(gòu)聯(lián)合監(jiān)管模式下的改革和獨(dú)立監(jiān)管模式。第一種方案就是建立直屬于國(guó)務(wù)院的食品安全委員會(huì)，領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)全國(guó)的食品安全監(jiān)管并統(tǒng)一制定食品安全監(jiān)管的政策和食品標(biāo)準(zhǔn)體系。[7]我國(guó)《食品安全法》的頒布，規(guī)定在國(guó)務(wù)院設(shè)立食品安全委員會(huì)，意味著我國(guó)采用了多機(jī)構(gòu)聯(lián)合監(jiān)管模式下的改革方式。由于食品安全委員會(huì)在地方各級(jí)政府暫無對(duì)口部門予以銜接，通過一年多的實(shí)踐證明，該委員會(huì)在食品安全監(jiān)管中尚未起到突出的作用。因分段監(jiān)管而出現(xiàn)的監(jiān)管不力和監(jiān)管盲區(qū)仍然存在，在2010年就先后發(fā)生了地溝油、一滴香、植物奶油、硫磺姜、毒豇豆、假冒五常香米等嚴(yán)重食品安全事件，對(duì)人民的生命健康權(quán)造成嚴(yán)重危害。因此，組建強(qiáng)有力的食品安全獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)刻不容緩。首先，從組織機(jī)構(gòu)模式來說，食品安全獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)可隸屬于國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，按照行政區(qū)劃層層設(shè)立。其組成人員由省級(jí)食品安全獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)統(tǒng)一招考，經(jīng)費(fèi)來源由中央財(cái)政支持，類似于現(xiàn)在國(guó)稅、海關(guān)等國(guó)務(wù)院垂直領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的設(shè)置。中央垂直領(lǐng)導(dǎo)的主要目的是防止食品安全監(jiān)管中出現(xiàn)地方保護(hù)主義，打破各地可能存在的監(jiān)管者與被監(jiān)管者間的利益共同體。其次，食品安全獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)是食品安全預(yù)防應(yīng)急；提出食品安全監(jiān)管的重大政策措施；統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)各食品安全管理部門的監(jiān)管工作；對(duì)各級(jí)政府和各個(gè)食品安全管理部門的監(jiān)管工作予以監(jiān)督；督促安全管理監(jiān)管信息披露制度的落實(shí)等。再次，為了保障食品安全獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，應(yīng)授予其對(duì)于本級(jí)人民政府和各食品安全管理部門的一票否決權(quán)。一旦被否決，相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)人承擔(dān)相應(yīng)行政責(zé)任。這種食品安全獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置，在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)各部門共同執(zhí)法，克服各部門行使職權(quán)的積極和消極沖突，形成強(qiáng)有力的監(jiān)管機(jī)制的同時(shí)，保留了各部門現(xiàn)有的權(quán)力配置，沒有涉及現(xiàn)存的利益格局，在實(shí)踐中具有很大的可行性。

（二）建立食品安全監(jiān)管的公共治理模式

在公域之治的進(jìn)程中，國(guó)家行政權(quán)力經(jīng)歷了幾個(gè)演進(jìn)階段。一是夜警國(guó)家階段。資本主義國(guó)家普遍奉行自由放任的自由經(jīng)濟(jì)政策，奉行管得最少的政府就是管得最好的政府的原則。政府的職能就是“守夜人”，只限于國(guó)防、治安、收稅和郵政等方面。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市場(chǎng)機(jī)制出現(xiàn)失靈，社會(huì)矛盾日趨尖銳，政府應(yīng)對(duì)行政管理事務(wù)日益復(fù)雜，行政權(quán)力急劇擴(kuò)張，行政國(guó)家出現(xiàn)。二是國(guó)家管理階段。為了彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的不足，羅斯福新政采用了凱恩斯的政府干預(yù)理論，大規(guī)模干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活，標(biāo)志著國(guó)家管理階段的來臨。國(guó)家管理模式是以國(guó)家為唯一管理主體，以封閉性和單向度為基本特征。[8]國(guó)家管理階段，行政機(jī)構(gòu)日益龐大，行政管理人員急劇增加，形成了高度集權(quán)化的典型官僚制體制，產(chǎn)生了政府失靈。三是公共治理階段。政府一元為主的公共管理模式開始轉(zhuǎn)向由政府主導(dǎo)多方參與的多元公共治理模式。就治理主體而言，該模式主張不僅包括國(guó)家，還包括其他公權(quán)力主體如行業(yè)協(xié)會(huì)、自治團(tuán)體等，各種治理主體在公域之治中應(yīng)各展其長(zhǎng)、各得其所。進(jìn)入公共治理階段以后，國(guó)家不能憑借一元制的行政權(quán)力來管理社會(huì)，而應(yīng)廣泛接納其他公權(quán)力主體如行業(yè)協(xié)會(huì)、自治團(tuán)體來參與國(guó)家治理。在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域，傳統(tǒng)以行政監(jiān)管權(quán)為主導(dǎo)的監(jiān)管模式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)性監(jiān)管模式，從而成為食品安全監(jiān)管的公共治理模式的標(biāo)志。所謂社會(huì)性監(jiān)管，主要是指行業(yè)協(xié)會(huì)等公共組織和消費(fèi)者個(gè)人的監(jiān)管，即政府以外的社會(huì)監(jiān)管。[9]社會(huì)性監(jiān)管的重點(diǎn)在于打破行政權(quán)力獨(dú)家監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)食品安全監(jiān)管的社會(huì)參與機(jī)制，擴(kuò)大食品安全監(jiān)管的覆蓋面。而社會(huì)性監(jiān)管的主體是特定的第三部門。這里的第三部門是指以供給準(zhǔn)公共產(chǎn)品為主要取向，不以盈利為主要目標(biāo)，不具有強(qiáng)制性,實(shí)行自愿和自治式運(yùn)作，獨(dú)立于政府主體和私人主體之外的民間組織機(jī)構(gòu)。[10]其具有準(zhǔn)公共性、非強(qiáng)制性、獨(dú)立性、專業(yè)性等特征。食品安全監(jiān)管第三部門主要包括：食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定機(jī)構(gòu)，食品安全的檢測(cè)機(jī)構(gòu)以及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、信用評(píng)估機(jī)構(gòu)、信息收集、分析、披露機(jī)構(gòu)等。但第三部門在我國(guó)法律定位尚不明確，《食品安全法》以食品行業(yè)協(xié)會(huì)和社會(huì)團(tuán)體指代第三部門，沒有授予它們?nèi)魏螀f(xié)助監(jiān)管的權(quán)力，反倒將其作為被監(jiān)管的對(duì)象。實(shí)踐中，第三部門遠(yuǎn)未得到重視，還處于起步階段。為此，應(yīng)通過立法措施，培育第三部門參與監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)社會(huì)性監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，從而建立食品安全監(jiān)管的公共治理模式。首先，應(yīng)修訂《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》。第三部門就其性質(zhì)而言屬于社會(huì)團(tuán)體，通過立法對(duì)其予以完善包含兩個(gè)層面的內(nèi)容，一是完善整個(gè)社團(tuán)立法。現(xiàn)階段我國(guó)對(duì)于公民的結(jié)社權(quán)通過《憲法》和《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》予以保障，但對(duì)于成立社團(tuán)的程序要求過于嚴(yán)格，明顯具有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的痕跡。比如，《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第九條規(guī)定，申請(qǐng)成立社會(huì)團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意，由發(fā)起人向登記管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)籌備，這就是典型的審批前置程序。但是實(shí)踐中很多第三部門根本無法確立業(yè)務(wù)主管單位，即便有業(yè)務(wù)主管單位也難以得到審查同意。由于是一個(gè)內(nèi)置審批程序，在行政法上也無法得到救濟(jì)。因此，通過立法確立第三部門的法律定位必先修訂《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，簡(jiǎn)化設(shè)立社會(huì)團(tuán)體的程序。其次，通過立法授予第三部門食品安全監(jiān)管職權(quán)。食品安全監(jiān)管中很多監(jiān)管行為屬于行政事實(shí)行為，如食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定和食品安全的檢測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、信用評(píng)估、信息收集、分析、披露等等。這些行為需要較高的專業(yè)技能，并不具有強(qiáng)制性，也不會(huì)直接影響相對(duì)人的利益，完全可以由第三部門來實(shí)施。所以通過立法來明確了第三部門的法律定位，建立食品安全監(jiān)管的公共治理模式，不僅可以節(jié)約行政資源，還有利于監(jiān)管工作的開展。

（三）打造食品安全監(jiān)管行政問責(zé)機(jī)制

打造責(zé)任制政府是“依法治國(guó)”方略的必然要求。所謂責(zé)任政府包含兩層意思，一是從間接民主制的角度來理解。如在《布萊克法律辭典》中，對(duì)責(zé)任政府的解釋是：“這個(gè)術(shù)語通常用來指這樣的政府體制，在這種政府體制里，政府必須對(duì)其公共政策和國(guó)家行為負(fù)責(zé)，當(dāng)議會(huì)對(duì)其投不信任票或他們提出的重要政策遭到失敗，表明其大政方針不能令人滿意時(shí)，他們必須辭職?！盵11]這個(gè)定義主要是指，公民通過行使選舉權(quán)選出民意代表，然后由民意代表組成代議制機(jī)關(guān)，再由代議制機(jī)關(guān)產(chǎn)生政府。政府必須向代議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，其實(shí)質(zhì)是向人民負(fù)責(zé)。二是從行政法治的角度來理解。行政法治是行政法的一項(xiàng)基本原則，主要包含依法行政、職權(quán)法定、控制自由裁量權(quán)、權(quán)責(zé)一致等內(nèi)容，其中責(zé)權(quán)一致是構(gòu)建責(zé)任政府的基礎(chǔ)。責(zé)權(quán)一致是指政府的行政權(quán)力來源于人民的授權(quán)，政府一旦獲得授權(quán)，一方面就具有了管理社會(huì)的行政權(quán)力，另一方面這種權(quán)力必須為民而用。如果政府濫用權(quán)力，違背了人民授權(quán)的宗旨，或者以不作為的方式怠于行使職權(quán)，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任。落實(shí)到食品安全監(jiān)管責(zé)任追究制度的構(gòu)建上來，應(yīng)當(dāng)從以下兩個(gè)方面作出著手。首先，明確食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)。主要包括依法監(jiān)管的責(zé)任、規(guī)范食品安全標(biāo)準(zhǔn)的責(zé)任、進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)評(píng)估的責(zé)任、推進(jìn)信息公開的責(zé)任、安全教育宣傳的責(zé)任、積極受理消費(fèi)者舉報(bào)的責(zé)任、對(duì)不法食品廠商進(jìn)行查處的責(zé)任、依法接受社會(huì)各界監(jiān)督的責(zé)任等。明確食品安全監(jiān)管的責(zé)任，不僅有利于食品安全監(jiān)管部門積極履行職責(zé)，還有利于社會(huì)各界對(duì)食品安全監(jiān)管工作的督促、監(jiān)督。其次，構(gòu)建食品安全監(jiān)管責(zé)任追究制度。我國(guó)《食品安全法》的出臺(tái)，已經(jīng)明確了食品安全監(jiān)管責(zé)任追究制的舉措。《食品安全法》第九十五條規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府和各食品安全監(jiān)管部門在食品安全監(jiān)督管理中未履行職責(zé)或者濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的，依法對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予記大過或者降級(jí)的處分；造成嚴(yán)重后果的，給予撤職或者開除的處分；其主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)引咎辭職。《食品安全法》已經(jīng)引入了食品安全監(jiān)管責(zé)任追究制和引咎辭職制，較好地促進(jìn)了整個(gè)食品安全監(jiān)管工作的順利開展，但存在兩個(gè)明顯的問題影響其實(shí)施后果，一是由什么機(jī)構(gòu)來追究這些失職行為，二是在監(jiān)管職責(zé)重復(fù)交叉的時(shí)候和產(chǎn)生消極沖突導(dǎo)致監(jiān)管盲區(qū)的時(shí)候，怎么實(shí)施追究責(zé)任制度。因此，為了進(jìn)一步貫徹落實(shí)《食品安全法》規(guī)定的食品安全監(jiān)管責(zé)任追究制度，有必要設(shè)立強(qiáng)有力的食品安全獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)。否則，法律上的食品安全監(jiān)管責(zé)任追究制度規(guī)定得再完善，也只是紙上談兵。

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熊宇，四川師范大學(xué)法學(xué)院講師;賈靖，四川師范大學(xué)法學(xué)院教師。

D922.16

A

1008-9187-（2011）03-0058-05

陳學(xué)明