■劉亞男 田義文 張明波

我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償立法分析

■劉亞男 田義文 張明波

經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展必須以農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展為前提。而農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度又是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律制度，無(wú)論從立法上還是實(shí)際運(yùn)行過(guò)程之中都存在著種種不足。這種狀況嚴(yán)重影響到我國(guó)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。文章主要對(duì)建立農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度的必要性，其在立法上存在的問(wèn)題進(jìn)行了分析，并為農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律制度的完善提供了一些建議。

農(nóng)業(yè)是安天下的產(chǎn)業(yè)，以往，農(nóng)業(yè)僅僅被視為提供糧食等農(nóng)產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)只是注重其農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)功能，忽視農(nóng)業(yè)的生態(tài)服務(wù)功能，甚至犧牲農(nóng)業(yè)的生態(tài)服務(wù)功能來(lái)?yè)Q取短期的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)。這種對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)只是一味索取的行為導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能退化，進(jìn)而又影響到農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的能力?，F(xiàn)今，人們逐漸認(rèn)識(shí)到農(nóng)業(yè)生態(tài)服務(wù)功能的重要性。通過(guò)建立農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度，利用農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償，可促使農(nóng)業(yè)生態(tài)服務(wù)功能得到恢復(fù)和保持，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

一、建立健全農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度的必要性

（一）實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的需要

自1992年的聯(lián)合國(guó)環(huán)境發(fā)展大會(huì)里約地球峰會(huì)在《21世紀(jì)議程》中提出“農(nóng)業(yè)的多方面功能”這一概念以來(lái)，人們逐漸認(rèn)識(shí)到農(nóng)業(yè)除了具有農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)功能，同時(shí)還發(fā)揮著防止洪澇災(zāi)害、涵養(yǎng)水源、防止土壤侵蝕和水土流失、處理有機(jī)廢棄物、凈化空氣、提供綠色景觀和自然景觀等多方面的非農(nóng)產(chǎn)品功能和其他非生產(chǎn)性功能。

在我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式下，農(nóng)業(yè)的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)功能的實(shí)現(xiàn)以消耗公共資源為代價(jià)。換句話說(shuō)，在當(dāng)前的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式下，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境利益相沖突。當(dāng)我們?cè)絹?lái)越重視環(huán)境利益時(shí)，我們肯定不認(rèn)同農(nóng)民放棄環(huán)境利益，只追求經(jīng)濟(jì)利益的生產(chǎn)方式。但讓農(nóng)民這一弱勢(shì)群眾以經(jīng)濟(jì)利益減損為代價(jià)，獨(dú)自承擔(dān)環(huán)境利益的實(shí)現(xiàn)成本，為其他社會(huì)成員提供享受環(huán)境利益的便車，這種方式因其不可持續(xù)也是不可取的。解決此問(wèn)題關(guān)鍵在于，建立一個(gè)合理的制度將農(nóng)民獨(dú)自承擔(dān)的能惠及整個(gè)社會(huì)的環(huán)境利益所付出的成本社會(huì)化，使得農(nóng)民在采取農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)保護(hù)型的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式之下，既能避免傳統(tǒng)生產(chǎn)方式之下所付出的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)代價(jià)又能獲得至少不低于傳統(tǒng)的產(chǎn)品收入。而農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度恰恰是實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)的重要措施。

（二）實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的需要

眾所周知，維護(hù)社會(huì)公平是政府的責(zé)任。從橫向公平來(lái)看，如果讓農(nóng)民獨(dú)自承擔(dān)這過(guò)高的環(huán)境生態(tài)成本，犧牲其經(jīng)濟(jì)利益，而其他社會(huì)成員不付出任何代價(jià)享受其成果，這顯然是不公平的，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,農(nóng)民所面對(duì)的巨大生存壓力遲早會(huì)導(dǎo)致生態(tài)的重新破壞，最終影響全社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

從縱向公平來(lái)看，有必要在農(nóng)業(yè)活動(dòng)上建立合理的補(bǔ)償機(jī)制。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，農(nóng)村在工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的不平等交換形成的價(jià)格，剪刀差價(jià)中提供了6000～8000億資金的代價(jià)；改革開放以來(lái)，通過(guò)征用農(nóng)民土地，至少使農(nóng)民蒙受了2萬(wàn)億元的損失。農(nóng)村為城市經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作出了巨大的犧牲，自身卻帶來(lái)了嚴(yán)重的生態(tài)破壞和資源的耗竭。我國(guó)已經(jīng)到了城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的階段，農(nóng)業(yè)作為農(nóng)村居民最主要的生產(chǎn)活動(dòng)和收入來(lái)源,有必要在農(nóng)業(yè)活動(dòng)上建立合理的補(bǔ)償機(jī)制。

二、我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償法律制度在立法層面上存在的不足

（一）農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償立法缺乏系統(tǒng)性

農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償環(huán)境是一個(gè)整體和系統(tǒng)，而我國(guó)現(xiàn)行的相關(guān)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆伞⒎ㄒ?guī)及規(guī)章確是分段、分割的。從現(xiàn)行相關(guān)法律的層級(jí)上看，中央和國(guó)務(wù)院只出臺(tái)關(guān)于農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼?，并沒(méi)有專門的法律，有關(guān)這方面的精神和文字，散布在不同的法律政策文件之中。作為我國(guó)環(huán)境基本法的《環(huán)境保護(hù)法》，由于當(dāng)時(shí)時(shí)代背景的限制，注重污染防治，對(duì)于環(huán)境補(bǔ)償只字未提。之后修訂的《草原法》、《農(nóng)業(yè)法》僅對(duì)生態(tài)補(bǔ)償作出了原則性規(guī)定。有關(guān)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償方面的行政法規(guī)、地方規(guī)章為數(shù)較少。從整體上看，由于我國(guó)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償立法體系統(tǒng)一性、系統(tǒng)性不足，使得單行法在農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償具體內(nèi)容時(shí)容易產(chǎn)生沖突。

（二）補(bǔ)償主體不明確

農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖滓獑?wèn)題是解決誰(shuí)補(bǔ)償誰(shuí)的問(wèn)題,即補(bǔ)償主體問(wèn)題。立法中關(guān)于農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償主體的規(guī)定，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償體制的運(yùn)行至關(guān)重要。我國(guó)關(guān)于農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕姆?、行政法?guī)及規(guī)章條款如下：《防沙治沙法》第二十五條、第三十三條、第三十五條；《農(nóng)業(yè)法》第六十二條、第六十三條；《草原法》第三十五條、第四十八條；《森林法》第八條、第十四條；《退耕還林條例》第四十五條、第四十九條；《退牧還草和禁牧舍飼陳化糧供應(yīng)監(jiān)管暫行辦法》第五條、第六條、第十八條；《水生野生動(dòng)物保護(hù)條例》第十條。

通過(guò)對(duì)上述法律法規(guī)的梳理，筆者發(fā)現(xiàn)在我國(guó)法律法規(guī)及規(guī)章之中，補(bǔ)償主體大都規(guī)定為國(guó)家，像對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境直接造成嚴(yán)重?fù)p害的企業(yè)或其他組織，這類市場(chǎng)性補(bǔ)償主題，根本沒(méi)有涉及。補(bǔ)償主體的規(guī)定單一。除此之外，這一單一補(bǔ)償主體本身也存在問(wèn)題。立法之明確了生態(tài)補(bǔ)償義務(wù)的承擔(dān)者為國(guó)家，大多是情況下，并沒(méi)有對(duì)代表補(bǔ)償主體的補(bǔ)償機(jī)關(guān)予以明確的規(guī)定。正是這種不明確性帶來(lái)了受償主體求償無(wú)門，補(bǔ)償機(jī)關(guān)相互推諉責(zé)任的問(wèn)題。

（三）補(bǔ)償方式過(guò)于單一

從我國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)生態(tài)法律補(bǔ)償制度看，生態(tài)補(bǔ)償方式雖然有資金補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償和政策補(bǔ)償這三種方式。但最常采用的是資金補(bǔ)償。資金補(bǔ)償是具有很強(qiáng)的輸血功能，但由于資金補(bǔ)償是總量補(bǔ)償，缺少結(jié)構(gòu)性補(bǔ)償?shù)尼槍?duì)性；而且資金補(bǔ)償多數(shù)情況下為一次性補(bǔ)償形成不了連續(xù)補(bǔ)償機(jī)制。這些缺陷使得資金補(bǔ)償很難在造血層面上發(fā)揮作用。而能夠更根本的解決農(nóng)業(yè)生態(tài)問(wèn)題的具有造血功能補(bǔ)償方式，像智力補(bǔ)償、技術(shù)補(bǔ)償方式的缺失，使得農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢(shì)很難得到遏制和扭轉(zhuǎn)。

（四）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)

生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是生態(tài)補(bǔ)償?shù)年P(guān)鍵要素之一。農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的良好運(yùn)行離不開科學(xué)合理的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。但通過(guò)對(duì)上文中所提及的相關(guān)的法律、法規(guī)和規(guī)章中的梳理發(fā)現(xiàn)，我國(guó)立法中很少對(duì)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確的規(guī)定，若有涉及，更多情況下僅僅以“適當(dāng)”、“合理”此類抽象詞匯對(duì)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)加以限制。對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有具體規(guī)定的僅有一個(gè)部門規(guī)章，即《退耕還草和禁牧舍飼陳化糧供應(yīng)監(jiān)管暫行辦法》。由此可見，農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償立法中補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)的現(xiàn)象普遍。立法不科學(xué)，一方面，留給了行政機(jī)關(guān)在生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上極大的自由裁量空間,當(dāng)行政機(jī)關(guān)面對(duì)補(bǔ)償資金的短缺或誘惑時(shí)，很難保證受償主體利益得到保證；另外一方面，當(dāng)行政機(jī)關(guān)面對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償巨大責(zé)任的時(shí)候，常以此為借口推諉責(zé)任。

（五）生態(tài)補(bǔ)償程序不規(guī)范

對(duì)于實(shí)體法中直接或間接賦予行政機(jī)關(guān)在農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償中的裁量權(quán)，科學(xué)合理的補(bǔ)償程序可以對(duì)行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)進(jìn)行合理的限制，可以為農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦﹃P(guān)系人提供一個(gè)表達(dá)意見的渠道,確保農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償更為公平的實(shí)現(xiàn)。但是，現(xiàn)有的法律、法規(guī)即部門規(guī)章中對(duì)此規(guī)定很不規(guī)范或者根本沒(méi)有規(guī)定。而生態(tài)補(bǔ)償程序的不規(guī)范或缺失為行政機(jī)關(guān)在補(bǔ)償方式、手段、步驟上留下了很大的裁量空間。由于正義的分配看不見，使得正義更難實(shí)現(xiàn),正如在農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐中，由于缺少程序中參與環(huán)節(jié)的規(guī)定，使得補(bǔ)償通常是由行政機(jī)關(guān)通過(guò)簡(jiǎn)單地使用行政強(qiáng)制力量迫使受償農(nóng)民接受補(bǔ)償方案實(shí)現(xiàn)的。以此方式實(shí)現(xiàn)的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償，其效果則可想而知。

三、完善農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度的立法建議

（一）加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償環(huán)境立法的系統(tǒng)性

從整體上看，要求加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償立法的整體性和體系性。在國(guó)家立法層面，需要對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康?、范圍、方針、原則、重要措施、救濟(jì)途徑等明確規(guī)定?？紤]到進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ｉT立法對(duì)社會(huì)產(chǎn)生的廣泛影響，可以先嘗試制定一部位階較低的法規(guī)或規(guī)章，先使這一制度確定下來(lái)。在地方層面，地方立法機(jī)關(guān)可以在其立法的職權(quán)范圍借鑒國(guó)內(nèi)外的立法和時(shí)間經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況，有針對(duì)性地加強(qiáng)和完善生態(tài)補(bǔ)償立法。

（二）明確補(bǔ)償主體

對(duì)于現(xiàn)行的立法中規(guī)定的補(bǔ)償主體---國(guó)家，還要具體對(duì)其補(bǔ)償機(jī)關(guān)進(jìn)行明確規(guī)定。如此，才能使農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度僅僅停留在制度層面。除此之外，考慮到農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償資金的龐大級(jí)政府補(bǔ)償不可避免的滯后性和低效率性。我們不得不思考建立其他補(bǔ)償模式。其實(shí)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之下，市場(chǎng)性補(bǔ)償主體的培養(yǎng)不可忽視。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之下，政府、地區(qū)、單位和個(gè)人都可以作為受益人成為補(bǔ)償主體。這種市場(chǎng)激勵(lì)式的可行性，從國(guó)外已經(jīng)推行實(shí)施的環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易制度、環(huán)保資金等制度的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中可以看得見。當(dāng)然，對(duì)于市場(chǎng)性補(bǔ)償主體的培養(yǎng)發(fā)展同樣離不開相關(guān)法律、法規(guī)或規(guī)章對(duì)其地位的確認(rèn)。

（三）確立多元補(bǔ)償方式

農(nóng)業(yè)補(bǔ)償機(jī)制的順利運(yùn)行離不開補(bǔ)償?shù)馁Y金、物質(zhì)、技術(shù)的順利流動(dòng)，離不開補(bǔ)償者提供的補(bǔ)償方式像受償者所需要的補(bǔ)償方式轉(zhuǎn)換。這些要求的滿足則需要通過(guò)補(bǔ)償方式的多樣化來(lái)實(shí)現(xiàn)。補(bǔ)償方式大體可分為四種：一是貨幣補(bǔ)償。對(duì)于受償主體來(lái)說(shuō)也是最便利地方式；二是實(shí)物補(bǔ)償，給予受償主體一定物質(zhì)產(chǎn)品、土地使用權(quán)，以改善其生活條件，增強(qiáng)生產(chǎn)能力；三是智力補(bǔ)償，即向受償主體提供智力服務(wù)；四是政策性補(bǔ)償，中央政府給予地方政府、上級(jí)政府給予下級(jí)政府或各級(jí)政府給予其管轄范圍內(nèi)的社會(huì)成員某些優(yōu)惠政策。生態(tài)補(bǔ)償方式應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況，多樣化地使用補(bǔ)償方式。

（四）制定科學(xué)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)需要一系列復(fù)雜的過(guò)程。農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)從性質(zhì)上分類，可以分為恢復(fù)和保護(hù)價(jià)值型標(biāo)準(zhǔn)、出讓型標(biāo)準(zhǔn)、激勵(lì)(約束)型標(biāo)準(zhǔn)。在對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定之前，我國(guó)必須對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的性質(zhì)進(jìn)行選擇。除此之外還會(huì)涉及到對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的核算。采用哪種核算方式亦是面臨重大課題。除了在自然科學(xué)范圍內(nèi)進(jìn)行研究外，要使得生態(tài)補(bǔ)償真正得以實(shí)現(xiàn)，還需要考慮社會(huì)、市場(chǎng)和公民的承受能力。

（五）完善補(bǔ)償程序

這里的生態(tài)補(bǔ)償程序，主要是針對(duì)補(bǔ)償主體為行政機(jī)關(guān)時(shí)所應(yīng)遵循地程序。由于筆者自身能力限制，對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償程序地設(shè)計(jì)，在此僅作簡(jiǎn)單提及，以拋磚引玉。生態(tài)補(bǔ)償程序應(yīng)該包括對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目、補(bǔ)償資金、補(bǔ)償方案的公告，及聽證會(huì)的設(shè)計(jì)。

[1]程宇光.健全農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償制度的若干問(wèn)題探析[J].生態(tài)經(jīng)濟(jì),2010（6）.

[2]高清.生態(tài)補(bǔ)償法律制度略論[J].河北法學(xué),2008(9).

[3]田義文,田晨,徐堃.再論生態(tài)補(bǔ)償“誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益、獲補(bǔ)償”原則的確立[J].理論導(dǎo)刊,2011(4).

[4]洪尚群,吳曉青,段昌群,陳國(guó)謙,葉文虎.補(bǔ)償途徑和方式多樣化是生態(tài)補(bǔ)償基礎(chǔ)和保障 [J].環(huán)境科學(xué)與技術(shù),2001（S2）.

劉亞男，女，漢族，河南焦作人，西北農(nóng)林科技大學(xué)人文學(xué)院2010級(jí)法學(xué)碩士研究生，研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)；田義文（1953-）男，陜西周至人，西北農(nóng)業(yè)科技大學(xué)人文學(xué)院教授，法學(xué)專業(yè)碩士研究生指導(dǎo)教師，主要從事環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)研究；張明波，女，彝族，云南普洱人，西北農(nóng)林科技大學(xué)人文學(xué)院2010級(jí)法學(xué)碩士研究生，研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。）