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        完善流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎ńㄗh

        2011-08-15 00:43:40張明波田義文劉亞男
        群文天地 2011年18期
        關(guān)鍵詞:生態(tài)

        ■張明波 田義文 劉亞男

        流域生態(tài)補(bǔ)償是生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾M成部分,開展流域生態(tài)補(bǔ)償有利于協(xié)調(diào)流域上下游之間的利益沖突,保障流域生態(tài)安全,實現(xiàn)流域內(nèi)環(huán)境保護(hù)與水資源開發(fā)利用的公平公正。文章通過研究我國流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)法律問題,提出構(gòu)建我國流域生態(tài)補(bǔ)償法律制度的有益建議。

        一、流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆审w系和基本原則

        (一)構(gòu)建合理的流域生態(tài)補(bǔ)償法律體系

        首先,應(yīng)該彌補(bǔ)我國流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄈ甭?,?gòu)建完善的流域生態(tài)補(bǔ)償法律體系,使流域生態(tài)補(bǔ)償在實踐中有法可依,具有可操作性。具體來說,完善的流域生態(tài)補(bǔ)償法律體系應(yīng)該包括以下幾個方面:其一,我國《環(huán)境保護(hù)法》對生態(tài)補(bǔ)償做出原則性規(guī)定。在可持續(xù)發(fā)展理念的指導(dǎo)下,把自然資源有償使用確立為《環(huán)境保護(hù)法》的基本原則,把生態(tài)補(bǔ)償制度作為環(huán)境保護(hù)的一項基本制度,對原有法律規(guī)范中沒有規(guī)定的環(huán)境保護(hù)手段如運(yùn)用市場機(jī)制解決環(huán)境問題等內(nèi)容加以補(bǔ)充。其二,在相關(guān)的水環(huán)境保護(hù)單行法規(guī)——《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》中對流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)內(nèi)容做出相應(yīng)的規(guī)定。其三,加快推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償立法。目前國家層面的生態(tài)補(bǔ)償立法嚴(yán)重缺失,我國各地生態(tài)補(bǔ)償實踐缺乏明確的法律依據(jù),嚴(yán)重阻礙了我國生態(tài)補(bǔ)償?shù)陌l(fā)展進(jìn)度,因此,必須加快推進(jìn)《生態(tài)補(bǔ)償條例》的出臺。通過宏觀層面的生態(tài)補(bǔ)償立法,明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t,確立相關(guān)利益主體間的權(quán)利義務(wù)和保障措施,并以此為依據(jù),進(jìn)一步明確流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶嵤┘?xì)則。其四,基于流域的不同類型,制定相應(yīng)的政策法規(guī)。國務(wù)院水行政主管部門應(yīng)結(jié)合已有的流域生態(tài)補(bǔ)償實踐經(jīng)驗和當(dāng)前主體功能區(qū)建設(shè),針對流域的不同類型及其突出問題,制定適當(dāng)?shù)恼叻ㄒ?guī)。對于省內(nèi)跨市的中小流域,各個省政府可以制定開展流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡木唧w辦法。

        (二)完善流域補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t

        1.“誰保護(hù)、誰受益、獲補(bǔ)償”原則

        《關(guān)于開展生態(tài)補(bǔ)償試點工作的指導(dǎo)意見》將生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t規(guī)定為“誰開發(fā)、誰保護(hù),誰破壞、誰恢復(fù),誰受益、誰補(bǔ)償,誰污染、誰付費(fèi)”,該原則雖然明確了流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任主體,體現(xiàn)了受益者補(bǔ)償?shù)乃枷?;但沒有確定流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖軆斨黧w,沒有體現(xiàn)出“預(yù)防為主”的生態(tài)環(huán)境保護(hù)的基本理念。筆者贊同有關(guān)專家的建議,在該原則的基礎(chǔ)上在生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)中確立“誰保護(hù)、誰受益、獲補(bǔ)償”的基本原則,以完善生態(tài)補(bǔ)償法律體系和充分發(fā)揮生態(tài)補(bǔ)償正面激勵之功能,遏制生態(tài)環(huán)境日益惡化之趨勢,實現(xiàn)保證國家生態(tài)安全之目的。

        2.政府引導(dǎo),市場驅(qū)動原則

        流域是典型的公共資源,具有外部性,需要政府承擔(dān)保護(hù)流域的主要責(zé)任。我國仍然存在公共資源產(chǎn)權(quán)不明確、所有權(quán)與使用權(quán)分離等問題,明確各級政府、相關(guān)部門在流域管理中的責(zé)任分工是開展流域生態(tài)補(bǔ)償工作的基礎(chǔ),發(fā)揮政府的統(tǒng)一協(xié)調(diào)作用始終是整個流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)靡杂行嵤┑年P(guān)鍵。然而,在流域管理中,單純的行政行為具有費(fèi)用高、經(jīng)濟(jì)效率低,公共權(quán)力尋租等特點,因而在建立流域生態(tài)補(bǔ)償制度的過程中,應(yīng)該遵循市場規(guī)律,積極發(fā)揮市場機(jī)制的作用,逐步建立多元化的資金籌集渠道和市場化的運(yùn)作方式。

        3.統(tǒng)籌協(xié)調(diào),共建共享原則

        流域生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性及水體的流動性要求流域管理應(yīng)從生態(tài)系統(tǒng)的整體性出發(fā),統(tǒng)籌全流域的利益,對全流域進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃管理。然而,我國的許多重大江河,流域面積廣闊,涉及多個省市。流域生態(tài)系統(tǒng)的整體性被行政區(qū)域人為地割裂,而且這種人為的分割并不具有科學(xué)性。因此,有必要建立流域共建共享機(jī)制,加強(qiáng)流域上下游各方利益主體間的協(xié)調(diào)與合作,促進(jìn)流域一體化開發(fā),突破行政區(qū)域的限制,實現(xiàn)流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的雙贏。

        二、流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w內(nèi)容

        (一)明確流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w

        明確流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w是建立流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的前提,即解決“誰補(bǔ)償誰”的問題。流域生態(tài)補(bǔ)償主體包括生態(tài)受益者和生態(tài)破壞者。生態(tài)受益者是指從流域生態(tài)服務(wù)中受益,但未向生態(tài)保護(hù)者支付或足額支付生態(tài)保護(hù)成本的社會經(jīng)濟(jì)實體,具體包括中央政府、地方政府、受益群體(即受益的區(qū)域、企業(yè)和個人)。生態(tài)破壞者是指違反有關(guān)法律法規(guī),造成水環(huán)境破壞,生態(tài)惡化的責(zé)任主體,具體指流域中上游的超標(biāo)排放者。

        接受補(bǔ)償主體:流域水資源利用或保護(hù)活動將對利益相關(guān)者產(chǎn)生正面或負(fù)面的外部性效應(yīng),根據(jù)損益關(guān)系的不同,接受補(bǔ)償?shù)闹黧w具體可以分為兩類:一是生態(tài)保護(hù)者;二是受生態(tài)破壞影響者。生態(tài)保護(hù)者是指為保護(hù)和建設(shè)生態(tài)環(huán)境付出大量成本的貢獻(xiàn)者以及為維持良好的流域生態(tài)環(huán)境而喪失發(fā)展機(jī)會的利益受損者,包括進(jìn)行生態(tài)移民、水污染防治、水土流失治理、水源涵養(yǎng)林建設(shè)等方面工作的區(qū)域、單位和個人。受生態(tài)破壞影響者是指當(dāng)區(qū)域內(nèi)流域水資源的利用或污染物的排放總量超過相應(yīng)的總量控制或跨界斷面的標(biāo)準(zhǔn)時,利益受到損害的區(qū)域、單位和個人。

        (二)確定流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)

        補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定是流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)暮诵膯栴},即“補(bǔ)多少”才能達(dá)到改善恢復(fù)流域水環(huán)境的目標(biāo),才能實現(xiàn)流域內(nèi)相關(guān)主體的利益均衡。根據(jù)國內(nèi)的理論和實踐,我國流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)臏y算標(biāo)準(zhǔn)主要有三種:基于水質(zhì)水量的測算標(biāo)準(zhǔn);基于上游地區(qū)水環(huán)境保護(hù)的直接投入及機(jī)會損失成本的測算標(biāo)準(zhǔn);基于流域生態(tài)環(huán)境重建或恢復(fù)的測算標(biāo)準(zhǔn)。筆者建議根據(jù)流域的不同類型及特點,制定科學(xué)合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

        下游對上游的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn):當(dāng)上游保持了良好的流域生態(tài)環(huán)境,為下游提供了優(yōu)質(zhì)充足的水資源時,下游地區(qū)應(yīng)該為其享用的生態(tài)服務(wù)價值付費(fèi),流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)臏y算標(biāo)準(zhǔn)主要是按照實際投入與機(jī)會損失來確定。根據(jù)流域水資源共建共享理念,流域水源涵養(yǎng)與維持生態(tài)環(huán)境的成本包括實際保護(hù)投入和因發(fā)展受到限制而造成的機(jī)會損失。實際保護(hù)投入包括上游地區(qū)水源地涵養(yǎng)林建設(shè)、水土流失治理、生態(tài)移民和水污染防治等主要措施的投入。發(fā)展機(jī)會損失的計算則通過對關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)企業(yè)的實證調(diào)查分析與鄰近區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)驗對比分析兩種方法相互驗證,得出合理的估算成本。

        上游對下游的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn):當(dāng)上游對水資源過度開發(fā),造成下游水資源短缺或水污染加劇時,上游地區(qū)應(yīng)該就造成的損失給下游地區(qū)補(bǔ)償。補(bǔ)償量則是根據(jù)相應(yīng)的總量控制標(biāo)準(zhǔn)和跨界斷面的考核標(biāo)準(zhǔn),結(jié)合超標(biāo)污染物的濃度、種類、超標(biāo)時間、水量等因素進(jìn)行測算。

        上下游共同治理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn):對于生態(tài)環(huán)境長期持續(xù)惡化的流域,由于水資源的長期過度利用和污染物的長期過量排放,往往存在嚴(yán)重的歷史遺留,當(dāng)務(wù)之急是治理流域的污染問題。流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)測算應(yīng)該基于生態(tài)重建或恢復(fù)的成本進(jìn)行計算,以上下游的生態(tài)受益程度、支付意愿和污染治理成本為依據(jù),將生態(tài)重建或恢復(fù)成本在上下游主體之間進(jìn)行分?jǐn)偂?/p>

        (三)建立長效的流域生態(tài)補(bǔ)償模式

        根據(jù)補(bǔ)償方式發(fā)生作用時間的長短,生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐緩较鄬梢苑譃檩斞脱a(bǔ)償和造血型補(bǔ)償兩類,前者包括資金補(bǔ)償、實物補(bǔ)償;后者包括政策補(bǔ)償、項目補(bǔ)償和智力技術(shù)補(bǔ)償。輸血型補(bǔ)償是最有效最直接的補(bǔ)償方式,完善這種“輸血”式的生態(tài)補(bǔ)償補(bǔ)償模式對于保護(hù)我國流域生態(tài)環(huán)境具有重要的意義。但是,“輸血”型生態(tài)補(bǔ)償模式無法解決生態(tài)保護(hù)和建設(shè)投入的自我積累問題,不能實現(xiàn)受補(bǔ)償?shù)貐^(qū)的自我發(fā)展。因此,要建立流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈L效機(jī)制,就必須以“造血”式補(bǔ)償模式為主?!霸煅笔降牧饔蛏鷳B(tài)補(bǔ)償模式應(yīng)當(dāng)靈活多樣,因地制宜。對于資金缺乏、經(jīng)濟(jì)薄弱的流域上游,政府應(yīng)該加大在投資項目、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和財政稅收等方面支持和優(yōu)惠的力度,為上游地區(qū)的發(fā)展建立一種長效機(jī)制。同時,在國家宏觀政策指導(dǎo)下,大力調(diào)整流域上下游地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),把下游地區(qū)對上游地區(qū)的補(bǔ)償落實到具體的產(chǎn)業(yè)項目上,把流域作為一個整體來考慮,在流域框架內(nèi)考慮上下游間的產(chǎn)業(yè)的布局與資源配置,壯大與發(fā)展流域上游產(chǎn)業(yè),增強(qiáng)其自身的造血功能,縮小上下游之間的發(fā)展差距。

        三、流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋U洗胧?/h2>

        (一)完善流管理機(jī)構(gòu)職能,制定流域管理規(guī)劃

        建立權(quán)責(zé)明晰的流域管理機(jī)構(gòu),不僅是流域生態(tài)系統(tǒng)本質(zhì)特性的直接要求,而且是流域生態(tài)補(bǔ)償有序?qū)嵤┑慕M織保證。長期以來,我國流域管理部門間權(quán)力配置沖突,決策混亂,導(dǎo)致我國流域生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化。筆者建議,從流域的整體性出發(fā),建立流域管理機(jī)構(gòu),對流域進(jìn)行統(tǒng)一管理,徹底解決過去流域管理中“多龍治水”的問題。跨省的重大江河流域不僅涉及到流域內(nèi)各個區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展,良好的生態(tài)環(huán)境,更關(guān)系到國家的生態(tài)安全,中央政府作為公共物品的買方或中間人,負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)流域上下游之間的利益關(guān)系,建立健全權(quán)威高效的流域管理機(jī)構(gòu)。流域管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)統(tǒng)一開展全流域管理規(guī)劃,流域管理規(guī)劃中應(yīng)當(dāng)明確流域內(nèi)水資源在各行政區(qū)進(jìn)出口斷面的水質(zhì)要求;確定流域內(nèi)各行政區(qū)的總配給水量、排污總量;建立流域內(nèi)供水分配的協(xié)調(diào)機(jī)制、排污檢測控制機(jī)制、監(jiān)督和獎懲機(jī)制。對于省內(nèi)跨市層面的流域生態(tài)補(bǔ)償管理,各省政府可以結(jié)合本省實際,設(shè)立流域管理小組;管理小組應(yīng)以流域為基本單元,應(yīng)考慮流域上下游的生態(tài)功能,制定適合的流域管理規(guī)劃。

        (二)建立流域跨界斷面水質(zhì)考核機(jī)制

        流域跨界斷面水質(zhì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是指為了達(dá)到跨界水質(zhì)的目標(biāo),實現(xiàn)流域的可持續(xù)發(fā)展,政府根據(jù)流域水污染防治規(guī)劃或者上下游政府達(dá)成的跨界斷面水質(zhì)目標(biāo)協(xié)議,依據(jù)跨界斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)程度以及污染物的排放量,核定生態(tài)補(bǔ)償和污染賠償金,簡稱流域水質(zhì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。流域跨界斷面水質(zhì)考核是利用環(huán)境質(zhì)量的改善反映區(qū)域污染物減排的效果,也是解決跨界環(huán)境污染的有效手段。為了確??缃缢|(zhì)考核制度的實施,需要研究建立全國跨界水體在線監(jiān)測制度,加強(qiáng)上下游地區(qū)在水環(huán)境質(zhì)量檢測方面的合作,建立和完善現(xiàn)代化的水環(huán)境在線監(jiān)測網(wǎng)絡(luò),提高水環(huán)境保護(hù)和監(jiān)測的科技水平。

        (三)建立多元補(bǔ)償資金籌措機(jī)制

        建立多元化、多渠道的流域生態(tài)補(bǔ)償資金籌集方式是流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)靡杂行嵤┑馁Y金保障。在生態(tài)補(bǔ)償資金的籌集過程中應(yīng)充分發(fā)揮政府宏觀調(diào)控、市場機(jī)制調(diào)節(jié)、社會公眾參與的作用,擴(kuò)寬生態(tài)補(bǔ)償資金的籌集途徑。首先,加強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控。政府通過財政轉(zhuǎn)移支付建立跨行政區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償專項基金,重點支持生態(tài)環(huán)境脆弱的上游地區(qū)。政府的資金主要來源于水污染、水環(huán)境破壞主體的排污費(fèi)、生態(tài)稅、違反上下游總量控制目標(biāo)的補(bǔ)償金的等。其次,積極發(fā)揮市場的調(diào)控作用。對于流域生態(tài)環(huán)境的受益者,根據(jù)使用的水質(zhì)、水量、獲得利益的大小,對生態(tài)保護(hù)者給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。第三,其他資金來源。通過企業(yè)贊助、社會捐助、生態(tài)標(biāo)志等途徑籌集資金。

        [1]田義文,王寧軍,孫永信.論生態(tài)補(bǔ)償“誰保護(hù)、誰受益、獲補(bǔ)償”原則的確立[J].理論導(dǎo)刊,2007(7).

        [2]周雪玲.國內(nèi)外流域生態(tài)補(bǔ)償研究進(jìn)展[J].生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)版,2010(1).

        [3]許鳳冉,阮本清,王成麗.流域生態(tài)補(bǔ)償理論探索與案例研究[M].中國水利水電出版社,2010.

        [4]吳箐,王金武.完善我國流域生態(tài)補(bǔ)償制度的思考——以東江為例[J].生態(tài)環(huán)境學(xué)報,2010(3).

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