■劉振海

我國縣級政府權力運行機制創(chuàng)新的訴求和策略

■劉振海

現(xiàn)階段我國縣域社會經(jīng)濟的發(fā)展和縣級政府權力運行機制處于不平衡狀態(tài)，對縣級政府權力運行機制提出了新的需求。我國政府需要理性面對這些訴求，并借鑒諾斯提出的制度創(chuàng)新理論，制定縣級政府權力運行機制創(chuàng)新新舉措。

一、我國縣級政府權力運行機制創(chuàng)新的理論基礎

（一）制度創(chuàng)新理論

制度是由一系列社會認可的非正式約束、國家規(guī)定的正式制度，及其實施機制所構成的，制度一旦形成，在一定時期內呈相對穩(wěn)定狀態(tài)，但它總是要隨著社會的運動而變化，諾斯等人用“制度創(chuàng)新”來描述和分析這一現(xiàn)象。制度本是由正式規(guī)則、非正式規(guī)則以及規(guī)則的執(zhí)行機制構成。其中正式規(guī)則是指國家或政府遵循一定的目的而創(chuàng)造的一系列的政治、經(jīng)濟規(guī)則和法律制度。制度創(chuàng)新即創(chuàng)新者為獲取高于預期成本的凈收益而對現(xiàn)存制度的變革或作出的未來安排。

（二）多中心治理理論

多中心治理理論是指以自主治理為基礎，允許多個權力中心或服務中心并存，通過相互合作給與公民更多的選擇權和更好的服務，減少了“搭便車”行為，避免“公地悲劇”和“集體行動的困境”，拓展了治理的公共性。

二、我國縣級政府權力運行機制創(chuàng)新的訴求

縣是我國擁有四套領導班子的最基礎一級政權，能夠以相對完整的政權機構直接面對社會公眾，管理縣域政治、經(jīng)濟、文化等?？h級政府權力運行機制是以縣委書記、縣長為代表的縣黨委、縣人大、縣政府、縣政協(xié)所配置的權力，按照國家規(guī)定，在黨內、人大、社會輿論等監(jiān)督之下的運行，我國縣級政府權力運行機制表現(xiàn)出以下特點和面臨新的形勢。

首先，權力過于集中，權力責任不均衡。我國實行以黨執(zhí)政、政府行政的管理模式，但我國縣級政權內仍然存在黨政不分現(xiàn)象，縣級政府甚至被縣級黨委超越而發(fā)展為其“附屬機構”，縣級黨委成為縣域管理的直接執(zhí)行者，縣級黨委權力進一步加強的同時，擴大了黨委書記的權力，但是相應的責任追求體系卻不完善。其次，權力尋租嚴重，監(jiān)督體系虛弱化。由于縣黨委書記擁有人事權和決策權，在干部提拔任命和社會經(jīng)濟項目的決策上，其擁有相當話語權，這對于需求更高政績和經(jīng)濟利益的經(jīng)濟人來說，向縣黨委書記進行權力尋租是必然。此外，縣級組織體系內的其他官員，在所分管領域里有較大的決策權，這也就為權力尋租確定了對象。同時由于領導與被領導的關系，黨內監(jiān)督、縣級人民代表大會、紀委等部門監(jiān)督無力，縣級權力運行不公開，導致社會群眾、新聞輿論無法進行監(jiān)督，這也就進一步為權力尋租和腐敗提供了條件。

三、我國縣級政府權力運行機制創(chuàng)新的策略

明晰權力配置。首先，合理徹底放權。在省管縣和擴權強縣改革過程中，對于下放權力要做到慎重和徹底，保證合理放權，實現(xiàn)財權和事權統(tǒng)一，以達到權責匹配的均衡狀態(tài)。其次，理清權力內容。根據(jù)崗位和部門職責，理清縣黨委書記、縣黨委副書記、縣長、副縣長以及縣黨委、縣人大、縣委常委為代表的各職位和部門權力，勘查和制定權力實施邊界，制定出一份權力清單。

分解權力過程。首先，權力運行制衡，主要內容是分解縣級黨委的決策權和增強部門間的相互制衡。將縣級政權的決策權分解為議決權和否決權，分別由縣政府和縣黨委行使，由政府職能部門制定方案，再交付縣委常委會議進行審議，并責成相應職能部門進行方案修改，后上提至縣委黨委會進行再審計行使否決權，如果方案沒有通過將發(fā)回職能部門再次進行完善，在此過程中縣級黨委不參與方案制定。其次，制定權力運行標準，包括權力行使條件、運行流程等，并落實權力運行各流程階段的責任人和要求，與權力制度配置形成一份完整的權力清單，同時作為其工作績效的考核標準。

完善權力監(jiān)督。首先，強化黨內監(jiān)督。建立對“一把手”教育預防機制，從權力觀、政績觀、法治觀入手，使其充分認識黨內民主的必要性和重要性，堅持民主集中制原則，堅持少數(shù)服從多數(shù)原則，避免出現(xiàn)“一言堂”現(xiàn)象。其次，強化人大監(jiān)督。創(chuàng)新監(jiān)督理念，從“無奈支持”到“權威監(jiān)督”，從“合法性”監(jiān)督到“合法、合理性”監(jiān)督。尤其要針對縣級政府的財政預算和權力運行進行全方位監(jiān)督，由上級人大派出專業(yè)法律、經(jīng)濟專家，并對其負責，不受地方縣級人大領導，在財政預算、權力運行合法性基礎上，創(chuàng)新監(jiān)督方式配合縣級人大和社會公眾，對其是否符合市場經(jīng)濟規(guī)律、是否兼顧效率與公平進行“合理性”監(jiān)督。建立一套社會監(jiān)督員專門對縣級政權權力進行監(jiān)督的機制，社會監(jiān)督員可以參加縣域發(fā)展重要決策、干部選拔全過程，進行全程監(jiān)督。

基于制度創(chuàng)新理論和多中心治理理論，以創(chuàng)新縣級黨委權力運行機制為核心，創(chuàng)新縣級政府權力運行機制。合理放權，科學權力配置；用權透明，規(guī)范權力運行；合作共治，強化權力監(jiān)督，建設服務型、有限性、法治性政府。

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廣西師范大學）