■劉振海

我國縣級(jí)政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新的訴求和策略

■劉振海

現(xiàn)階段我國縣域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和縣級(jí)政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制處于不平衡狀態(tài)，對(duì)縣級(jí)政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制提出了新的需求。我國政府需要理性面對(duì)這些訴求，并借鑒諾斯提出的制度創(chuàng)新理論，制定縣級(jí)政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新新舉措。

一、我國縣級(jí)政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新的理論基礎(chǔ)

（一）制度創(chuàng)新理論

制度是由一系列社會(huì)認(rèn)可的非正式約束、國家規(guī)定的正式制度，及其實(shí)施機(jī)制所構(gòu)成的，制度一旦形成，在一定時(shí)期內(nèi)呈相對(duì)穩(wěn)定狀態(tài)，但它總是要隨著社會(huì)的運(yùn)動(dòng)而變化，諾斯等人用“制度創(chuàng)新”來描述和分析這一現(xiàn)象。制度本是由正式規(guī)則、非正式規(guī)則以及規(guī)則的執(zhí)行機(jī)制構(gòu)成。其中正式規(guī)則是指國家或政府遵循一定的目的而創(chuàng)造的一系列的政治、經(jīng)濟(jì)規(guī)則和法律制度。制度創(chuàng)新即創(chuàng)新者為獲取高于預(yù)期成本的凈收益而對(duì)現(xiàn)存制度的變革或作出的未來安排。

（二）多中心治理理論

多中心治理理論是指以自主治理為基礎(chǔ)，允許多個(gè)權(quán)力中心或服務(wù)中心并存，通過相互合作給與公民更多的選擇權(quán)和更好的服務(wù)，減少了“搭便車”行為，避免“公地悲劇”和“集體行動(dòng)的困境”，拓展了治理的公共性。

二、我國縣級(jí)政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新的訴求

縣是我國擁有四套領(lǐng)導(dǎo)班子的最基礎(chǔ)一級(jí)政權(quán)，能夠以相對(duì)完整的政權(quán)機(jī)構(gòu)直接面對(duì)社會(huì)公眾，管理縣域政治、經(jīng)濟(jì)、文化等?？h級(jí)政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制是以縣委書記、縣長為代表的縣黨委、縣人大、縣政府、縣政協(xié)所配置的權(quán)力，按照國家規(guī)定，在黨內(nèi)、人大、社會(huì)輿論等監(jiān)督之下的運(yùn)行，我國縣級(jí)政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制表現(xiàn)出以下特點(diǎn)和面臨新的形勢(shì)。

首先，權(quán)力過于集中，權(quán)力責(zé)任不均衡。我國實(shí)行以黨執(zhí)政、政府行政的管理模式，但我國縣級(jí)政權(quán)內(nèi)仍然存在黨政不分現(xiàn)象，縣級(jí)政府甚至被縣級(jí)黨委超越而發(fā)展為其“附屬機(jī)構(gòu)”，縣級(jí)黨委成為縣域管理的直接執(zhí)行者，縣級(jí)黨委權(quán)力進(jìn)一步加強(qiáng)的同時(shí)，擴(kuò)大了黨委書記的權(quán)力，但是相應(yīng)的責(zé)任追求體系卻不完善。其次，權(quán)力尋租嚴(yán)重，監(jiān)督體系虛弱化。由于縣黨委書記擁有人事權(quán)和決策權(quán)，在干部提拔任命和社會(huì)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的決策上，其擁有相當(dāng)話語權(quán)，這對(duì)于需求更高政績和經(jīng)濟(jì)利益的經(jīng)濟(jì)人來說，向縣黨委書記進(jìn)行權(quán)力尋租是必然。此外，縣級(jí)組織體系內(nèi)的其他官員，在所分管領(lǐng)域里有較大的決策權(quán)，這也就為權(quán)力尋租確定了對(duì)象。同時(shí)由于領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，黨內(nèi)監(jiān)督、縣級(jí)人民代表大會(huì)、紀(jì)委等部門監(jiān)督無力，縣級(jí)權(quán)力運(yùn)行不公開，導(dǎo)致社會(huì)群眾、新聞?shì)浾摕o法進(jìn)行監(jiān)督，這也就進(jìn)一步為權(quán)力尋租和腐敗提供了條件。

三、我國縣級(jí)政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制創(chuàng)新的策略

明晰權(quán)力配置。首先，合理徹底放權(quán)。在省管縣和擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革過程中，對(duì)于下放權(quán)力要做到慎重和徹底，保證合理放權(quán)，實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)和事權(quán)統(tǒng)一，以達(dá)到權(quán)責(zé)匹配的均衡狀態(tài)。其次，理清權(quán)力內(nèi)容。根據(jù)崗位和部門職責(zé)，理清縣黨委書記、縣黨委副書記、縣長、副縣長以及縣黨委、縣人大、縣委常委為代表的各職位和部門權(quán)力，勘查和制定權(quán)力實(shí)施邊界，制定出一份權(quán)力清單。

分解權(quán)力過程。首先，權(quán)力運(yùn)行制衡，主要內(nèi)容是分解縣級(jí)黨委的決策權(quán)和增強(qiáng)部門間的相互制衡。將縣級(jí)政權(quán)的決策權(quán)分解為議決權(quán)和否決權(quán)，分別由縣政府和縣黨委行使，由政府職能部門制定方案，再交付縣委常委會(huì)議進(jìn)行審議，并責(zé)成相應(yīng)職能部門進(jìn)行方案修改，后上提至縣委黨委會(huì)進(jìn)行再審計(jì)行使否決權(quán)，如果方案沒有通過將發(fā)回職能部門再次進(jìn)行完善，在此過程中縣級(jí)黨委不參與方案制定。其次，制定權(quán)力運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)，包括權(quán)力行使條件、運(yùn)行流程等，并落實(shí)權(quán)力運(yùn)行各流程階段的責(zé)任人和要求，與權(quán)力制度配置形成一份完整的權(quán)力清單，同時(shí)作為其工作績效的考核標(biāo)準(zhǔn)。

完善權(quán)力監(jiān)督。首先，強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督。建立對(duì)“一把手”教育預(yù)防機(jī)制，從權(quán)力觀、政績觀、法治觀入手，使其充分認(rèn)識(shí)黨內(nèi)民主的必要性和重要性，堅(jiān)持民主集中制原則，堅(jiān)持少數(shù)服從多數(shù)原則，避免出現(xiàn)“一言堂”現(xiàn)象。其次，強(qiáng)化人大監(jiān)督。創(chuàng)新監(jiān)督理念，從“無奈支持”到“權(quán)威監(jiān)督”，從“合法性”監(jiān)督到“合法、合理性”監(jiān)督。尤其要針對(duì)縣級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算和權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行全方位監(jiān)督，由上級(jí)人大派出專業(yè)法律、經(jīng)濟(jì)專家，并對(duì)其負(fù)責(zé)，不受地方縣級(jí)人大領(lǐng)導(dǎo)，在財(cái)政預(yù)算、權(quán)力運(yùn)行合法性基礎(chǔ)上，創(chuàng)新監(jiān)督方式配合縣級(jí)人大和社會(huì)公眾，對(duì)其是否符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律、是否兼顧效率與公平進(jìn)行“合理性”監(jiān)督。建立一套社會(huì)監(jiān)督員專門對(duì)縣級(jí)政權(quán)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)制，社會(huì)監(jiān)督員可以參加縣域發(fā)展重要決策、干部選拔全過程，進(jìn)行全程監(jiān)督。

基于制度創(chuàng)新理論和多中心治理理論，以創(chuàng)新縣級(jí)黨委權(quán)力運(yùn)行機(jī)制為核心，創(chuàng)新縣級(jí)政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。合理放權(quán)，科學(xué)權(quán)力配置；用權(quán)透明，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行；合作共治，強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督，建設(shè)服務(wù)型、有限性、法治性政府。

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廣西師范大學(xué)）