■戴茂華 曾璋勇

在舉國上下努力構建和諧社會、建設社會主義新農(nóng)村和中部崛起的大背景下,農(nóng)村教育和教育公平問題一直是人們談論的熱點和焦點問題。農(nóng)村教育（主要指農(nóng)村義務教育）相對于整個教育均衡發(fā)展而言，有關教育公平的問題最突出、矛盾最集中。本文力圖在對江西農(nóng)村教育以及教育公平問題的研究探索過程中，提出一些對策和建議，以期能促進我省農(nóng)村教育公平問題的解決和我省教育事業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展，進一步推動農(nóng)村教育公平理想的實現(xiàn)。

教育公平是社會公平的重要基礎，農(nóng)村教育的好壞直接關系到國家的興衰和長治久安，作為擁有9億人口的農(nóng)村,教育關系到整個國家的未來,具有舉足輕重的作用。黨的十七大報告指出,“教育是民族振興的基石,教育公平是社會公平的重要基礎”。這就表明,促進教育公平,在我們黨領導人民全面建設小康社會、構建社會主義和諧社會的進程中,是一項具有全局性、戰(zhàn)略性的任務,也是我國教育改革和發(fā)展堅定不移追求的目標。在舉國上下努力構建和諧社會、落實科學發(fā)展觀、建設社會主義新農(nóng)村和中部崛起的大背景下,教育作為一項基礎性的產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性的事業(yè)，對于實現(xiàn)上述目標具有關鍵性的作用。而農(nóng)村教育（主要指農(nóng)村義務教育）相對于整個教育均衡發(fā)展而言，有關教育公平的問題最突出、矛盾最集中。

一、江西省農(nóng)村教育的現(xiàn)狀

農(nóng)村教育涉及農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的全局，發(fā)展農(nóng)村教育是推進江西經(jīng)濟和社會發(fā)展的一件大事。改革開放特別是進入新世紀以來，按照黨中央、國務院的決策部署，江西省委、省政府大力實施科教興贛和人才強省戰(zhàn)略，我省的農(nóng)村教育特別是農(nóng)村義務教育，在各級黨委、政府的重視及廣大教育工作者的辛勤努力下，取得了很大的成績：教育投入大幅增加，城鄉(xiāng)實行免費義務教育，教育公平邁出重要步伐，教育資源有效擴充；教育事業(yè)蓬勃發(fā)展，“兩基”（基本普及九年義務教育、基本掃除青壯年文盲）目標如期實現(xiàn)，職業(yè)教育快速發(fā)展，高等教育穩(wěn)步進入大眾化階段；加強規(guī)范管理，推動教育創(chuàng)新，提升教育質量，全省義務教育鞏固率、高中階段教育普及率、職業(yè)教育就業(yè)率、高等教育貢獻率和人民群眾對教育的滿意率不斷提高?！笆晃濉逼陂g，全省教育經(jīng)費總投入突破1600億元，預計達到1635億元，比“十五”時期的695億元增長1.4倍。2010年一年全省教育經(jīng)費投入首次突破400億元，預計達到415億元，比2006年的222億元增長87%，平均每年增長17%。江西已全面完成普及九年義務教育和掃除青壯年文盲任務。特教學校達70所，基本形成了以特教學校為骨干、普通學校特教班和隨班就讀為主體的特教格局。2007年江西省“兩基”工作通過國家驗收，2010年“兩基”人口覆蓋率100%，小學適齡兒童入學率99.9%，初中適齡人口入學率98.87%。2010年在園幼兒總數(shù)123.5萬人，比2005年增長113%。高等教育毛入學率由2000年的9.13%提高到現(xiàn)在的25.5%，超出高等教育大眾化標志線(15%)的10個百分點。2006年，江西省農(nóng)村中小學預算內(nèi)公用經(jīng)費撥款標準在原有基礎上翻了一番；從2007年春季開始,在全國率先實行城鄉(xiāng)義務教育階段公辦學校學生全部免除學雜費，此舉為經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的基礎教育的公平公正發(fā)展走出了一條新路。2008年，又提前一年達到中央要求的城鄉(xiāng)義務教育學校生均公用經(jīng)費標準，即：小學300元、初中500元。江西省預算內(nèi)義務教育保障經(jīng)費更是迅猛增長，2007年達到20.89億元，是新機制前3.1倍；2008年達到29.90億元，比2007年增長43%；2009年達到34.5億元，2010年超過40億元。

二、江西省農(nóng)村教育公平存在的問題

當前，江西省進入科學發(fā)展、進位趕超、綠色崛起的重要時期，隨著鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設的推進和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進程的加快，全省農(nóng)村教育也已進入一個新的歷史發(fā)展時期。由于我省仍是一個經(jīng)濟欠發(fā)達省份，要在未來的競爭中搶占發(fā)展制高點，贏得發(fā)展先機，發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，關鍵靠人才，基礎在教育。我們要從中部崛起大背景下和江西社會主義新農(nóng)村建設的高度充分認識我省發(fā)展農(nóng)村教育的重要性和緊迫性，高度重視農(nóng)村教育工作，清醒地認識當前江西農(nóng)村教育面臨的新情況和新問題特別是教育公平問題。必須清醒認識到目前我省農(nóng)村教育存在的具體問題：

1、農(nóng)村教育比例大，而我省農(nóng)村教育現(xiàn)有發(fā)展水平還難以適應農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展對人才的需求。農(nóng)村教育與農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展結合不夠緊密，農(nóng)村勞動力素質與中部其他各省相比還有一定差距。全省義務教育發(fā)展不夠均衡，農(nóng)村職業(yè)教育基礎較弱，各類教育資源整合不夠，教育資源不能得到有效配置，效益較低。農(nóng)村教育比例大,是江西省教育同其它經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)相比還處于落后地位的重要原因之一。并且,農(nóng)村教育比例大實際上使得潛伏著的教育發(fā)展不均衡問題更為突出?？梢灶A計,江西省農(nóng)村教育比例大于城市的這一格局還將要維持相當長的一段時期，而農(nóng)村人均收入遠遠低于城市，江西農(nóng)村教育整體薄弱的狀況仍沒有得到根本扭轉。

2、農(nóng)村教育投資體制不完善?！读x務教育法》明確規(guī)定：“義務教育經(jīng)費投入實行國務院和地方各級人民政府根據(jù)職責共同負擔，省、自治區(qū)、直轄市人民政府負責統(tǒng)籌落實的體制。”其他義務教育財政文件中也都強調(diào)中央和省級政府在地方政府財力無法滿足本地區(qū)義務教育基本要求時應給予財政支持，但都沒有明確中央和省級政府具體投入責任，這使中央和省級政府實施義務教育的責任模糊，投入不到位。同時，稅費改革雖然強調(diào)了中央政府、省政府以及縣政府的責任,但這幾者的權利和責任究竟怎么來劃分,并不是很明確。這將使各級政府在義務教育投資上容易出現(xiàn)轉移資金分配上的缺乏操作性和透明性,人為的可操作的空間比較大，這將帶來義務教育投資可能會出現(xiàn)一定程度的不平等。

3、農(nóng)村教育投入仍然不足，農(nóng)村義務教育經(jīng)費匱乏，問題突出。農(nóng)村教育經(jīng)費由地方政府負擔后，新的教育投資體制和籌資渠道還沒真正落實，農(nóng)村義務教育經(jīng)費十分匱乏，問題突出。2002年我省農(nóng)村義務教育管理體制的調(diào)整工作已基本完成，農(nóng)村義務教育也出現(xiàn)了復雜的新情況。盡管國家和省級政府采取了一些措施，大幅度增加了教育專項投入和轉移支付力度、但義務教育經(jīng)費投入狀況仍急劇惡化，造成農(nóng)村義務教育經(jīng)費總量出現(xiàn)較大缺口，部分地區(qū)的學校公用經(jīng)費、發(fā)展經(jīng)費和教師工資無法保障，特別是許多鄉(xiāng)財政困難的農(nóng)村學校，連維持義務教育運轉的基本經(jīng)費都難以為繼，情況已經(jīng)到了相當嚴重的程度。由于經(jīng)費短缺,現(xiàn)有農(nóng)村教育的辦學條件只能滿足學科教學的基本需要,與全面推進素質教育的要求相距甚遠。

4、農(nóng)村教育觀念和現(xiàn)代化教育手段相對落后，教學內(nèi)容、方法比較陳舊，中小學生課業(yè)負擔過重，農(nóng)村素質教育推進困難。長期以來，農(nóng)村教育除了培養(yǎng)了少數(shù)跳出農(nóng)門的大學生外，對農(nóng)村的生產(chǎn)發(fā)展，社會進步作用不大。雖然農(nóng)村“普九”勢頭進展很快，但在辦學思想、教學方法、教學觀念方面還比較陳舊，新一輪改革提倡多，落實少。規(guī)范教學問題沒有解決，農(nóng)村素質教育推進困難，實施難度大，仍未能走出應試教育模式。

5、農(nóng)村教育體制機制不夠完善，農(nóng)村辦學形式單一，教育結構不合理,教育脫離農(nóng)村社會的實際。多年來農(nóng)村教育形式單一、教育結構不合理、培訓目標錯位、辦學模式缺乏農(nóng)村特色等問題一直沒得到很好的解決。農(nóng)村教育的內(nèi)容和學科設置脫離農(nóng)村實際，畢業(yè)生缺乏實際的生產(chǎn)能力,人才培養(yǎng)與農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展不相適應。

6、農(nóng)村教師隊伍的職稱結構、年齡結構、學歷結構不合理，待遇偏低,教育質量難以保證。由于農(nóng)村辦學條件較差，加上教師工資偏低且經(jīng)常拖欠，醫(yī)療、保險養(yǎng)老保障制度缺乏，沒有參加繼續(xù)教育的機會等問題，嚴重挫傷了廣大農(nóng)村教師工作的積極性，導致教師隊伍不穩(wěn)定，農(nóng)村學校優(yōu)秀、年輕教師和英體美教師十分缺乏。高水平的師資不足，導致農(nóng)村教育質量難以保證。

三、實現(xiàn)江西農(nóng)村教育公平的對策和建議

根據(jù)我省農(nóng)村教育的現(xiàn)狀和存在的問題，筆者對解決我省農(nóng)村教育公平問題提出以下對策和建議：

（一）從政策入手保障農(nóng)村教育公平發(fā)展，進行農(nóng)村義務教育財政投資體制改革，強化政府責任，加大中央和省級政府對農(nóng)村義務教育財政轉移支付能力

在我國公共財政體制改革的大背景下，縣、鄉(xiāng)政府承擔了基礎教育的主要責任。伴隨著農(nóng)村稅費改革和分稅制的推行,貧困地區(qū)的地方財政困難加大,而縣、鄉(xiāng)政府則基本上喪失了預算外經(jīng)費的籌措渠道。在我省基本實現(xiàn)“普九”的現(xiàn)狀下，政府應由過去的非均衡發(fā)展教育策略轉移到均衡發(fā)展策略上來，處理好教育的快速發(fā)展和教育公平之間的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。應認真貫徹教育部下發(fā)的《教育部關于進一步推進義務教育均衡發(fā)展的若干意見》的文件精神，針對我省存在的城鄉(xiāng)之間和學校之間發(fā)展的不平衡，強化政府責任，明確各級政府的責任和義務，促使各級政府采取措施加以解決。建立我省農(nóng)村義務教育經(jīng)費的分擔機制，進一步完善各級財政分項目、按比例分擔的義務教育經(jīng)費保障機制；義務教育經(jīng)費預算單列；規(guī)范義務教育的專項轉移支付；設立義務教育的專項資金；擴大教育供給,增加教育投入,各級政府應加大對農(nóng)村、山區(qū)地區(qū)義務教育的政策傾斜。通過這些渠道，在我省逐步建立起比較完善的經(jīng)費保障機制。

（二）完善農(nóng)村教育投入體制，保障農(nóng)村教育投入，縮小差距

農(nóng)村地區(qū)廣大群眾受教育水平和受教育機會明顯落后于城市。要縮小這種教育差距，促進城鄉(xiāng)之間協(xié)調(diào)發(fā)展，必須完善農(nóng)村教育投入體制。目前我國農(nóng)村義務教育體制實行“分級管理，以縣為主”，農(nóng)村義務教育的投入構成，只有8%由中央財政支出，另外92%則由各級地方財政支出，其中大部分由縣級以下財政支出。相當一部分縣級政府財力嚴重不足，尤其是稅費改革后，農(nóng)村義務教育經(jīng)費投入明顯捉襟見肘。地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展和財政收入的不平衡，決定了以縣為主投入體制不能保證義務教育的均衡發(fā)展。由于義務教育具有全國性公共物品屬性，對農(nóng)村教育的投入應該實行以中央為主的投入體制，確立農(nóng)村義務教育在國家中央財政中的重要和優(yōu)先地位，切實發(fā)揮中央財政資金在配置農(nóng)村義務教育資源中的絕對主體作用。要健全以政府投入為主、多渠道籌集教育經(jīng)費的體制，大幅度增加農(nóng)村教育投入。各級政府要優(yōu)化財政支出結構，統(tǒng)籌各項收入，把教育尤其是農(nóng)村教育作為財政支出重點領域予以優(yōu)先保障。

（三）打破城鄉(xiāng)二元結構，大力發(fā)展農(nóng)村基礎教育，加大對《義務教育法》具體措施的貫徹和執(zhí)行

城鄉(xiāng)二元結構的長期存在不僅造成城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的巨大差距，也是造成城鄉(xiāng)教育不平等的制度根源。因此，必須打破城鄉(xiāng)之間的藩籬，加快我省城市化進程，實施城鄉(xiāng)戶籍制度改革。城鄉(xiāng)二元社會結構最為直接的表現(xiàn)就是“一國兩策”,對城市居民是一套政策,對農(nóng)民、對農(nóng)民工是另一套政策。由于我國城鄉(xiāng)二元體制在短時間內(nèi)很難消除，農(nóng)村地區(qū)普法水平不高，再加上當?shù)卣牟蛔鳛榈仍?，《義務教育法》的完全貫徹和執(zhí)行存在一定難度，有可能達不到預期的效果和目的。因此，我省必須加大宣傳《義務教育法》的力度，形成全民學法的新風尚，學會用法律保護自身的權利。尤其是在我省農(nóng)村偏遠貧困地區(qū)，普及《義務教育法》的任務更重，困難最大，但效果最明顯，成效最顯著。同時，加大對政府執(zhí)行《義務教育法》情況的監(jiān)督，形成從上而下和從下而上的雙向監(jiān)督機制，從而真正保證《義務教育法》落到實處，成為惠及農(nóng)村義務教育的強心劑和穩(wěn)定劑。

（四）促進城鄉(xiāng)公共教育資源配置的均衡化，加強區(qū)域內(nèi)教育資源的共享，加強農(nóng)村教師隊伍建設和教師資源配置

“在基礎教育尤其是義務教育的管理上，應該實現(xiàn)區(qū)域的資源共享，促進教育資源在區(qū)域內(nèi)的流動?！边@也是許多發(fā)達國家以及新興工業(yè)化國家（如日本、韓國、法國等）高質量普及義務教育的一條有益經(jīng)驗。然而在我國，過去的教師管理，把教師固定在學校，成為一個單位的教師而缺乏合理流動，造成當前城鎮(zhèn)教師普遍超編，邊遠農(nóng)村教師嚴重不足且余缺不能有效調(diào)節(jié)，導致教師資源配置不當。在此情況下，教師的合理流動是非常必要的，這有利于促進區(qū)域內(nèi)基礎教育均衡發(fā)展。

（五）完善健全學生資助體系和農(nóng)民工子女平等受教育權的救濟保障制度,落實農(nóng)村困難群體受教育權

如建立農(nóng)村義務教育階段中小學校舍維修改造長效機制;增加農(nóng)村義務教育經(jīng)費；將農(nóng)民工子女義務教育納入當?shù)卣逃l(fā)展規(guī)劃,不得加收借讀費等不合理費用。建立和完善各級各類學校家庭經(jīng)濟困難學生資助體系。逐步對農(nóng)村家庭經(jīng)濟困難和城鎮(zhèn)低保家庭子女接受學前教育予以資助。提高農(nóng)村義務教育家庭經(jīng)濟困難寄宿生生活補助標準，改善中小學生營養(yǎng)狀況。建立以國家助學金為主體，學校減免學費等為補充，社會力量積極參與的普通高中學校家庭經(jīng)濟困難學生資助政策。完善中等職業(yè)學校國家助學金和免學費政策。保護農(nóng)民工子女平等受教育權的認識，建立平等接受義務教育的觀念，完善實現(xiàn)農(nóng)民工子女平等受教育權立法，對我省的戶籍制度進行改革，制定我省城鄉(xiāng)一體統(tǒng)一的基本辦學標準，建立教育機會均等機制,從而實現(xiàn)農(nóng)民工子女平等受教育的權利?，F(xiàn)行的戶籍制度是造成城鄉(xiāng)分割的體制障礙，建議今后的戶籍政策，不再沿用農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口的城鄉(xiāng)二元戶籍體制，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，將公民戶口統(tǒng)一登記為“居民戶口”。對各種處境不利的弱勢群體和弱勢地區(qū)，采取補償措施，建立完善的教育保障體系，從而為促進我省農(nóng)村教育的發(fā)展并推動教育公平的實現(xiàn)提供可靠保障。

（六）進行農(nóng)村教育結構調(diào)整，完善農(nóng)村教育體制，建立農(nóng)村教育多元辦學格局

要改變農(nóng)村教育形式單一、教育結構不合理、教育脫離農(nóng)村社會實際的現(xiàn)狀，必須進行農(nóng)村教育結構調(diào)整，完善農(nóng)村教育體制。扶持和發(fā)展靈活多樣、高效實用的農(nóng)村中等職業(yè)教育，大力發(fā)展遠程教育，必須改變政府單一辦學的模式，合理調(diào)配和整合各種社會資源，擴大社會資源進入農(nóng)村教育的途徑，多渠道增加教育投入。完善財政、稅收、金融和土地等優(yōu)惠政策，鼓勵和引導民營企業(yè)家、慈善機構、企業(yè)在農(nóng)村興辦教育，形成以政府辦學為主體，公辦學校和民辦學校共同發(fā)展的格局，這樣才能徹底扭轉目前農(nóng)村教育的困境。

（七）加快推進農(nóng)村素質教育，促進優(yōu)質教育資源開發(fā)應用

應改變農(nóng)村素質教育推進困難的局面，走出應試教育模式。大力開發(fā)數(shù)字化教育資源，建立教育資源共建共享機制，促進教育信息技術普及應用，推動教育內(nèi)容、教育方法和教育手段現(xiàn)代化。繼續(xù)推進農(nóng)村中小學遠程教育，促進優(yōu)質教育資源共享，著力推動城市中小學優(yōu)質教育資源向農(nóng)村邊遠地區(qū)學校延伸，提高農(nóng)村教育質量。

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