婁成武，王玉波

（東北大學(xué) 文法學(xué)院，遼寧 沈陽 110819）

一、國內(nèi)外相關(guān)研究與實(shí)踐狀況

（一）國外相關(guān)研究與實(shí)踐狀況

在私有制國家沒有“土地財政”這種稱謂，與之功能作用相似的是“土地財稅”。其實(shí)質(zhì)是打破政府對土地經(jīng)營管理的壟斷，而政府通過制定比較完善、成熟的法律和法規(guī)來保障市場機(jī)制順利運(yùn)行的土地經(jīng)營與財稅模式。從政府公共行政改革的角度來講，國外土地財稅收益的核心充分體現(xiàn)了當(dāng)今“治理”理念。其主要包括：（1）美國有關(guān)土地的主要稅種和稅收屬于地方政府，目的是為地方公共服務(wù)設(shè)施等籌集資金。在法律層面規(guī)定，政府征用私人財產(chǎn)必須按市場價值予以公正賠償，[1]充分體現(xiàn)公私財產(chǎn)權(quán)利的平等。（2）俄羅斯的《聯(lián)邦稅收法典》規(guī)定，土地稅收在有關(guān)的預(yù)算收支中單獨(dú)開列并劃入地方預(yù)算收入。土地稅收只能用于整治、保護(hù)、開墾新土地等措施的撥款。[2]（3）德國土地稅收體系比較嚴(yán)密，房地產(chǎn)所有者須繳納個人所得稅和土地稅，土地的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓則要繳納土地購置稅或遺產(chǎn)稅。土地相關(guān)收支全部納入統(tǒng)一的財政預(yù)算，收入與支出全額分開概算，不允許收支相抵。[3]（4）澳大利亞將土地稅收作為增加城市管理資金的有效手段，為地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金支持。土地稅收將適用于整個城市的價值增量，而不是只將邊緣地區(qū)作為增值稅的征收對象。[4]

綜上，國外財稅體制對我國的主要經(jīng)驗(yàn)借鑒有：一是中央與地方各級政府之間在土地事權(quán)和支出責(zé)任上界限清晰，有利于建立高效順暢的土地調(diào)控體系；二是政府土地相關(guān)收支全都納入各級財政，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)范的預(yù)算管理；三是財稅體制設(shè)計(jì)注重土地收益的合理分配，在促進(jìn)社會公平方面起到了較好的效果；四是土地財稅管理制定了一系列詳盡而完善的法律體系，確保土地的公平交易。

（二）國內(nèi)相關(guān)研究與實(shí)踐狀況

國內(nèi)大部分學(xué)者認(rèn)為，“土地財政”的根本起因源于1994年的分稅制改革不夠深入而導(dǎo)致的財稅體制問題及相關(guān)制度的缺陷。對土地財政改革的具體措施研究不多，而多基于對土地財政引發(fā)的諸多弊端進(jìn)行探討。另外，土地財政的形成原因還包括現(xiàn)行土地征用及流轉(zhuǎn)制度、土地收益分配等。我國土地是國家公有，是最大的國有資產(chǎn)，因而土地財稅收益更是一種公共財政收入。而將“公共治理”理論用于我國地方政府土地財政變革、理清土地財稅體制的研究還很少見。在此背景下，結(jié)合我國土地財政基本國情，分析地方政府的土地財政演變歷程、形成動因及與國家財政體制間的關(guān)系，并通過借鑒國際經(jīng)驗(yàn)與西方“治理”（Governance）理論，立足我國土地財政基本國情，提出適合我國社會轉(zhuǎn)型時期土地財政公共治理變革的可行性方案，為構(gòu)建可持續(xù)的土地財政（經(jīng)營）模式奠定理論基礎(chǔ)。

二、地方政府土地財政演變歷程與動因

（一）地方政府土地財政演變簡要?dú)v程

隨著我國改革不斷深化和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地出讓金制度逐步確立，土地房產(chǎn)稅體系逐漸形成，土地及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)的租（土地出讓金）、稅（土地房產(chǎn)稅收）、費(fèi)（土地房產(chǎn)收費(fèi)）收入逐漸成為地方政府財政收入的重要來源——“土地財政”，其演變與進(jìn)化過程如下：[5]

（1）土地出讓金形成與演變歷程。土地使用權(quán)有償出讓制度正式確立于1988年的《土地管理法》，分稅制改革后土地出讓金作為預(yù)算外財政全部劃歸地方所有；1998年的《土地管理法》規(guī)定新增城市建設(shè)用地出讓金實(shí)行中央與地方財政“三七”分成。2006年國務(wù)院要求土地出讓收入全部繳入地方國庫，支出通過地方預(yù)算從土地出讓收入中安排。

（2）土地房產(chǎn)稅收內(nèi)容與進(jìn)化歷程。1950年政務(wù)院頒布《全國稅政實(shí)施要則》中確定征收“房產(chǎn)稅、地產(chǎn)稅”。1988年國務(wù)院頒布《城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》規(guī)定開征城鎮(zhèn)土地使用稅。1994年開征土地房產(chǎn)交易環(huán)節(jié)的土地增值稅?，F(xiàn)行土地房產(chǎn)稅種包括城鎮(zhèn)土地使用稅和增值稅、耕地占用稅、房產(chǎn)稅、契稅，都屬于地方稅種。

（3）土地房產(chǎn)收費(fèi)產(chǎn)生與發(fā)展情況。土地房產(chǎn)收費(fèi)是我國政府收費(fèi)體系的組成部分，1978年經(jīng)濟(jì)體制改革后，為解決財政困難，中央政府在一些領(lǐng)域?qū)嵤┮浴敖o政策代替給錢”為特征的特殊財政制度供給，從而使得目前各?。ㄊ校┩恋胤慨a(chǎn)收費(fèi)如房屋拆遷管理費(fèi)、征地管理費(fèi)、土地登記費(fèi)等情況不盡一致。

（二）分稅制改革與激勵約束機(jī)制是“土地財政”的經(jīng)濟(jì)動因

1994年我國實(shí)施了分稅制改革，根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合的原則，將稅收統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，而其根本動因在于提高中央財政收入在國民收入和財政總收入中的比重。分稅制實(shí)施后，地方事權(quán)增多而財權(quán)減少，加之受地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的局限，地方政府履行基本職能的財政壓力加大，特別是以當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展作為政績考核主要指標(biāo)的現(xiàn)實(shí)，迫使地方政府必然要尋找相應(yīng)的增收途徑。[6]而在分稅制改革后，土地出讓金及房地產(chǎn)業(yè)、建筑業(yè)的營業(yè)稅是地方政府可以獨(dú)享的，從而“土地財政”成為地方政府解決財政資金不足的“理性”選擇。

自財政分權(quán)改革以來，中央政府仍然掌握著地方官員的人事任免權(quán)，并確立了以GDP增長率為主要指標(biāo)的經(jīng)濟(jì)考核體系，使地方官員通過相互競爭獲得晉升。也就是說，通過經(jīng)濟(jì)分權(quán)與政治集權(quán)，使中央政府能夠提供激勵和約束，從而保證了地方政府致力于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。[7]

中國式分權(quán)與西方民主國家分權(quán)的根本區(qū)別在于，前者的目標(biāo)是促使地方政府在經(jīng)濟(jì)增長方面進(jìn)行競爭，而后者則鼓勵地方政府在公共服務(wù)方面進(jìn)行競爭，即Tiebout強(qiáng)調(diào)的公共服務(wù)提供方面的“用腳投票”機(jī)制。[8]這種差異產(chǎn)生于不同的政治制度：中國地方政府是向中央政府負(fù)責(zé)的，競爭的評價者是上級政府；采用民主制度的西方國家的地方政府是向轄區(qū)內(nèi)選民負(fù)責(zé)的，評價者是選民。這種向上與向下的競爭差異，促成中國在經(jīng)濟(jì)指標(biāo)上的高速增長與在地方公共服務(wù)方面的糟糕表現(xiàn)。[9]

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，我國地方政府對土地財政的倚重，并不僅僅在于財稅激勵和利潤而競爭，而且實(shí)際上是為在官場上的晉升而競爭和服務(wù)。當(dāng)政府績效考評和管理體系不夠完善、官員晉升機(jī)制及考核約束制度不健全、缺乏有效的責(zé)任機(jī)制和社會公眾監(jiān)督機(jī)制而難以做到權(quán)、責(zé)、利的結(jié)合時，行政管理體制中存在的一些激勵機(jī)制（地方GDP的增長意味著官員的政治晉升和政治收益）最終就成為地方政府追逐土地財力的內(nèi)在動因。[10]

（三）現(xiàn)行的土地征收與流轉(zhuǎn)制度是“土地財政”的政治動因

我國《憲法》和《土地管理法》明確規(guī)定：“城市市區(qū)的土地屬于國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。”而在實(shí)際運(yùn)作中，城市土地國家所有權(quán)由國務(wù)院（行政機(jī)構(gòu)）通過各級政府層層代理（科層制）方式來實(shí)現(xiàn)。也就是說，地方政府代表國家行使土地所有權(quán)，成為事實(shí)上的土地所有者，土地房產(chǎn)稅收和收費(fèi)也就理所應(yīng)當(dāng)?shù)爻蔀榈胤秸呢斦杖?，是地方政府稅費(fèi)來源建設(shè)的重點(diǎn)。同時，《憲法》和《土地管理法》還規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。”按照法律規(guī)定，我國實(shí)行的是國家和集體所有的二元土地制度，國家與集體土地所有權(quán)的法律地位應(yīng)該是平等的，但與國際通行的征收（流轉(zhuǎn)）制度對照，我國農(nóng)地征收（流轉(zhuǎn)）制度具有非常獨(dú)特的性質(zhì)和結(jié)構(gòu)，如圖1和圖2所示。[11]

圖1 我國農(nóng)地征收（流轉(zhuǎn)） 制度

圖2 國際通行的土地征收（流轉(zhuǎn)）制度

從圖1中可以看出，我國農(nóng)地轉(zhuǎn)化為城市非農(nóng)用地必須經(jīng)過該城市地方政府征收，先將其國有化后再轉(zhuǎn)讓給城市土地使用者，無論土地被作為公共目的還是經(jīng)濟(jì)發(fā)展目的都是如此。政府是城鄉(xiāng)之間土地流轉(zhuǎn)的唯一的中介和一級市場壟斷者，征收或征用是唯一合法形式。我國《物權(quán)法》和《土地管理法》規(guī)定的征收集體土地的補(bǔ)償主要以原土地用途收益為計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，以保持被征者原有生活水平不降低為補(bǔ)償上限。一般來說，對侵害物權(quán)行為的法律制裁通常是禁令和超額補(bǔ)償（injunctions and supracompensatory damages）。[12]也就是說，當(dāng)債權(quán)遭受侵害時，補(bǔ)償以補(bǔ)平損失為上限，但物權(quán)受侵害時，要求補(bǔ)償高于這一界限。

在圖2中，從國際視角來看，農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為城市商業(yè)用地是較為純粹的市場過程，本質(zhì)是以市場機(jī)制發(fā)揮土地配置和調(diào)控作用。農(nóng)地所有者直接參與轉(zhuǎn)讓并與受讓者進(jìn)行談判，決定自己的意愿和選擇，從而保證了土地所有者分享城市化帶來的收益；國家行政征收權(quán)只是為了阻止土地所有者攫取公共項(xiàng)目租金的行為，降低項(xiàng)目的建設(shè)成本，以避免因交易費(fèi)用過高而導(dǎo)致公共物品供給不足的局面。在法治條件下，憲法對征收權(quán)的使用還規(guī)定了三個限制性條款，即公共使用、合理補(bǔ)償和正當(dāng)程序。

綜上，在發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家，土地征收（流轉(zhuǎn)）理論和實(shí)踐的實(shí)質(zhì)是打破政府對土地經(jīng)營與管理的壟斷，引入市場機(jī)制，以市場來配置土地，因而土地價格是一種客觀的市場信號。當(dāng)政府征地時，就可以依據(jù)這一參數(shù)對被征者進(jìn)行補(bǔ)償。政府實(shí)際上是土地價格的接受者，而不是決定者。而我國農(nóng)地征收補(bǔ)償實(shí)際上將農(nóng)地的所有權(quán)從物權(quán)降格為債權(quán)，從而決定了法定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低于土地公平市場價值。政府供地則按照建設(shè)用地定價，產(chǎn)生的征地和售地之間的級差地租被地方政府占有，從而形成了“土地財政”。

三、地方土地財政收入與國家財政體制關(guān)系實(shí)證分析

（一）數(shù)據(jù)與變量的選取

選用樣本區(qū)間為1990-2009年20年間的財政與土地出讓金及稅費(fèi)收入數(shù)據(jù)，具體如表1所示。其中，地方財政總收入（a）為地方財政預(yù)算收入和預(yù)算外收入之和；中央財政總收入（b）為中央預(yù)算收入和預(yù)算外收入之和，數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2010》（財政篇）；土地財政總收入（c）為土地出讓金收入與相關(guān)稅費(fèi)收入之和，其中土地出讓金來源于歷年《中國國土資源年鑒》統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，土地稅費(fèi)收入?yún)⒖家延醒芯砍晒?。[13]

1990-2009年地方政府財政總收入占全國財政總收入比重：U=100×a/(a+b)；

1990-2009年地方土地性財政收入占地方財政總收入比重：V=100×c/a。

表1 1990-2009年地方與中央財政總收入、土地財政總收入與比重（U、V） 單位：億元、%

（二）單位根檢驗(yàn)

對于宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，一般都存在非平穩(wěn)性，因此，先對上表中的數(shù)據(jù)進(jìn)行單位根檢驗(yàn)。單位根檢驗(yàn)是檢驗(yàn)時間序列平穩(wěn)性的一種通用的方法。單位根檢驗(yàn)的方法有DF檢驗(yàn)、ADF檢驗(yàn)和PP檢驗(yàn)等，經(jīng)常所用的單位根檢驗(yàn)方法為ADF檢驗(yàn)和PP檢驗(yàn)。

運(yùn)用EViews軟件，分別對序列V、U差分項(xiàng)dV和dU進(jìn)行ADF檢驗(yàn)，結(jié)果如表2：

表2 V、U、dV和dU進(jìn)行ADF檢驗(yàn)的結(jié)果

由表2數(shù)值可知，在單位根檢驗(yàn)中，序列V和U都接受原假設(shè)，也即序列是非平穩(wěn)的，而dV和dU的ADF統(tǒng)計(jì)量則小于其對應(yīng)的5%臨界值，即拒絕原假設(shè)，序列是平穩(wěn)的。在Eviews軟件的檢驗(yàn)結(jié)果中，AIC和SC準(zhǔn)則是評價檢驗(yàn)效果的有效手段，它們的值越小，效果越好。上表中的檢驗(yàn)結(jié)果是在按照AIC和SC最小準(zhǔn)則得出的，從表2中數(shù)值可以看出該檢驗(yàn)效果較好，且序列之間存在同階單整，因此，可以對其進(jìn)行協(xié)整檢驗(yàn)。

（三）協(xié)整檢驗(yàn)

利用1990-2009年間的地方政府土地性財政收入占地方預(yù)算內(nèi)外總收入的比重（V）、地方預(yù)算內(nèi)收入占全國總預(yù)算收入的比重（U）作為樣本數(shù)據(jù)的時間序列數(shù)據(jù)，根據(jù)前面的檢驗(yàn)分析，對該序列進(jìn)行協(xié)整檢驗(yàn)，并建立誤差修正模型（ECM），（V）與（U）協(xié)整擬合，如圖3所示。

Engle和Granger于1987年提出了兩步檢驗(yàn)法，稱為EG檢驗(yàn)。利用EG兩步法，我們首先運(yùn)用OLS法對V和U進(jìn)行回歸分析。根據(jù)運(yùn)行結(jié)果，得到回歸方程：

由回歸分析結(jié)果得出可決系數(shù)為0.470133，說明所建模型整體上對樣本數(shù)據(jù)擬合較好，各項(xiàng)結(jié)果顯示該模型比較適合。其中et為殘差序列，其估計(jì)值為et=V-115.46+1.6166U。對殘差序列進(jìn)行單位根檢驗(yàn)，結(jié)果如表3所示。

表3 協(xié)整檢驗(yàn)結(jié)果

表3中ADF檢驗(yàn)統(tǒng)計(jì)量小于5%顯著性水平下的臨界值，且AIC值和SC值較小，所以，殘差序列是平穩(wěn)序列，（1,1.6166）為協(xié)整向量。（V）與（U）存在協(xié)整，表明兩者之間有長期均衡關(guān)系。但從短期來看，可能會出現(xiàn)失衡。為了增強(qiáng)模型的精度，必須建立誤差修正模型。

（四）誤差修正模型

協(xié)整關(guān)系反映了變量之間的長期均衡關(guān)系，而誤差修正模型的使用就是為了建立短期的動態(tài)模型，以彌補(bǔ)長期靜態(tài)模型的不足。它既能反映不同時間的長期均衡關(guān)系，又能反映短期偏離向長期均衡修正的機(jī)制。

假定序列變量之間具有平穩(wěn)性，et不存在自相關(guān)和異方差。經(jīng)過簡單變換，可以得到誤差修正模型：

（五）結(jié)果分析

以上各統(tǒng)計(jì)量表明模型通過檢驗(yàn)，（V）可以分為短期波動和長期均衡兩部分。（U）值變動1%將會引起（V）值反方向變動0.162%，反映出地方政府財政總收入減少時必須通過土地性財政收入彌補(bǔ)的現(xiàn)實(shí)狀況。誤差修正項(xiàng)et的系數(shù)反映了對偏離長期均衡的調(diào)整力度，彈性為0.295%，若這一誤差項(xiàng)是正的，即在t-1時刻lnV大于其長期均衡值115.46-1.6166U時，V在時刻t就做出相應(yīng)的負(fù)的修正；反之，就做出正的修正。所以，（V）與（U）之間存在協(xié)整關(guān)系，即它們之間存在著動態(tài)均衡機(jī)制，所代表的經(jīng)濟(jì)含義是（V）的短期變化將引起（U）反方向的變化。

四、地方政府土地財政存在的弊端

土地財政的產(chǎn)生，彌補(bǔ)了地方政府財政支出的不足，間接地維持了我國現(xiàn)行的分稅制財政體制。同時，土地成為地方政府撬動銀行資金、城市基礎(chǔ)設(shè)施及房地產(chǎn)投資與融資的重要工具，客觀上加速了我國工業(yè)化和城市化進(jìn)程。但是，隨著地方政府“土地財政”與“城市土地經(jīng)營”實(shí)踐的深入展開，其弊端也日益凸顯，主要包括如下方面：

（1）大量農(nóng)民“失地”又“失業(yè)”。如前所述，土地財政的形成存在著較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)與政治動因，從而導(dǎo)致地方政府熱衷于大量征用農(nóng)村土地，其后果是大量失地農(nóng)民的存在。這其中將有很多農(nóng)民處于既“失地”又“失業(yè)”的狀態(tài)。由于農(nóng)民所受教育程度較低，因此，相對于城鎮(zhèn)居民掌握生存技能較少，失去土地之后的生活變得窘迫，從而危及社會和諧與安定發(fā)展。

（2）公共部門利益對私人產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生依賴而滋生腐敗。在地方政府依靠賣地獲得高額財政收入以及地產(chǎn)市場成為推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要動力的同時，還要避免因國家對地產(chǎn)市場進(jìn)行宏觀調(diào)控而帶來的地產(chǎn)行業(yè)的緊縮效應(yīng)和整個地產(chǎn)上下游行業(yè)的蕭條，地方政府不得不同中央調(diào)控地產(chǎn)市場、給地產(chǎn)市場降溫的相關(guān)政策相背離，同一些既得利益集團(tuán)相呼應(yīng)。[14]例如，土地的交易在臺下進(jìn)行，價格完全是非市場的因素。因此，土地財政的背后隱匿著土地違法與腐敗。

（3）地方政府“屆際”之間的不公平。每屆地方政府為了自身利益最大化，大量征用農(nóng)民土地之后再進(jìn)行出讓?，F(xiàn)任政府出讓土地而獲得出讓金收入都是一次性收取，年限最長的有70年，實(shí)際上是本屆政府一次性預(yù)收了未來若干年內(nèi)各屆政府土地收益總和，其實(shí)質(zhì)上是對未來各屆政府嚴(yán)重的利益剝奪，形成地方政府“屆際”之間的不公平，不具有可持續(xù)性。

（4）土地儲備融資隱含財政金融風(fēng)險。土地儲備貸款的還款能力既取決于地方政府對經(jīng)營性用地的運(yùn)營收入，又取決于當(dāng)?shù)卣呢斦杖霠顩r。當(dāng)遇到經(jīng)濟(jì)形勢或國家有關(guān)政策有重大調(diào)整、土地市場不活躍、土地價格下調(diào)時，[15]地方政府財力的不穩(wěn)定及對金融的過度依賴將加大地方政府的財政風(fēng)險，其最終將逐級轉(zhuǎn)嫁到國家財政和金融系統(tǒng)。

五、公共治理視閾下的土地財政改革建議

（一）“公共治理”視閾下的土地財政模式涵義

“治理”（文中治理與公共治理的含義相同）英文單詞為Governance，原義為“控制”、“統(tǒng)治”或“操縱”，國外多用于指國家公共事務(wù)管理活動和政治活動。近20年來，“治理”成為流行的概念、思潮和理念。全球治理委員會在1995年報告中提出：“治理”是或公或私的個人和機(jī)構(gòu)經(jīng)營管理相同事務(wù)的諸多方式總和，它是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。

我國學(xué)者對于“Governance”的翻譯不盡相同，如“治道”、“管治”、“治理”、“協(xié)同治理”等。俞可平教授提出“治理”是指在一個既定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。“治理”強(qiáng)調(diào)的是合作，認(rèn)為政府不是合法權(quán)力的唯一源泉，公民也同樣是合法權(quán)力的來源。[16]

從以上人們對“治理”概念的理解，可以看出其主要內(nèi)涵，即社會公共資源或公共事務(wù)管理的權(quán)力主體不是唯一的，而是包括政府、公共部門和私營機(jī)構(gòu)等。主張社會公共資源或公共事務(wù)管理應(yīng)最大程度地動員公民和非政府組織參與其中，預(yù)防或彌補(bǔ)市場機(jī)制失靈與政府管制失靈，最終的目標(biāo)是以最小的成本且最大程度地滿足社會公眾需求，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

我國正處于社會轉(zhuǎn)型時期，市場經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善、政府管理內(nèi)在矛盾的運(yùn)動與發(fā)展、經(jīng)濟(jì)全球化與加入WTO促進(jìn)了公共管理范式的轉(zhuǎn)變。土地在我國是重要的公共資源與資產(chǎn)，土地財稅收益具有很強(qiáng)的公共財政屬性。所以，“公共治理視閾下的土地財政模式”正是在這種經(jīng)濟(jì)市場化、政治民主化和全球化背景下政府和公民加強(qiáng)土地資源與資產(chǎn)經(jīng)營管理的新理念。其內(nèi)涵是：發(fā)揮市場在土地配置中的作用，縮小政府在土地配置中的范圍，有效抑制地方政府對土地財政和私營機(jī)構(gòu)對地產(chǎn)利益的盲目追從，尊重公民權(quán)利，使市場參與主體公平、平等地參與土地的經(jīng)營管理。在此過程中，政府部門的公共權(quán)力居于主導(dǎo)地位，并與私營部門共同制定政策，以便為社會和土地權(quán)益主體的經(jīng)濟(jì)活動提供高效服務(wù)，實(shí)現(xiàn)政府部門和私人部門權(quán)益的最大化。

（二）完善與公共事權(quán)相匹配的地方政府財政體制

從資源的角度看，資源的開發(fā)、分配與利用及整合流程，就是政府開展公共治理的過程。把政府汲取和轉(zhuǎn)化社會資源為公共資源的數(shù)量控制在與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)的范圍內(nèi)，這既可以保證地方政府財力充足，又不出現(xiàn)無節(jié)制地征收私人財富的狀況。這是政府與社會、政府與公民的關(guān)系問題。因此，要合理劃分中央與地方的收入和支出范圍，使各層級政府事權(quán)配置與財政資金相匹配，確保有限的土地資源發(fā)揮最大的公共治理效益。[17]

（1）合理界定事權(quán)及其與財政能力相匹配?；A(chǔ)設(shè)施具有地域公共物品屬性，地方政府無法完全退出該領(lǐng)域，而其財政能力又非常有限，故需要中央和省級政府給予一定的財力支持。所以，要深化省級以下財政體制改革，根據(jù)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)給予市縣專項(xiàng)補(bǔ)貼。同時，中央政府要更多地參與土地收益分配，對原有建設(shè)用地按照當(dāng)前的做法即全部留給地方，但對新增建設(shè)用地出讓金絕大部分收歸國家所有，減少地方政府通過出讓土地獲得財政收入的動力。

（2）逐步強(qiáng)化地方政府財政自治能力。目前我國的地方稅收管理權(quán)和立法權(quán)基本上都集中在中央政府，因此，要適當(dāng)改革中央政府高度集權(quán)。隨著省以下分稅分級財政體制的貫徹落實(shí)，適度向地方政府下放稅收和公共收費(fèi)的立法權(quán)限，按照當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和資源稟賦，有針對性地行使稅種選擇權(quán)、稅率調(diào)整權(quán)和必要的設(shè)稅權(quán)，有條件地許可地方政府發(fā)行公債，以提高地方財政能力。同時，強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督，逐步將預(yù)算外和體制外財政性資金納入預(yù)算管理。[18]

（3）建立以公民福利為指向的政府考核機(jī)制。逐步建立一個組織結(jié)構(gòu)順暢、評價機(jī)制完善、考核主體多元的績效考評機(jī)制，以人為本地在關(guān)注GDP和財政收入指標(biāo)的同時，關(guān)注如社會保障率、生態(tài)和環(huán)境指標(biāo)達(dá)標(biāo)率、人口自然增長率等民生指標(biāo)體系，施以科學(xué)的政績考核等政治激勵與約束，避免地方政府片面地追求財政收入指標(biāo)而忽視公民福利。

（三）將被征農(nóng)用土地與征地補(bǔ)償制度的改革結(jié)合起來

在完整的土地所有權(quán)中，處分權(quán)是核心。雖然我國憲法明確規(guī)定了農(nóng)民對集體土地的所有權(quán)，但在現(xiàn)行征地制度下，農(nóng)民對集體土地的處分權(quán)為地方政府所把持，農(nóng)民無權(quán)決定自己土地的命運(yùn)。因此，農(nóng)民集體土地所有權(quán)是不完整、不充分的。這也是農(nóng)民被土地征用之后利益受損的根本原因，表現(xiàn)為城市擴(kuò)張導(dǎo)致的農(nóng)地?zé)o法再開墾、農(nóng)民轉(zhuǎn)為非農(nóng)民所需的轉(zhuǎn)制資本之間存在較大的差距。

為有效遏制地方政府的“土地財政”行為，必須保障所有權(quán)人的權(quán)利回歸于農(nóng)民，增強(qiáng)農(nóng)民博弈力量的替代路徑，使農(nóng)村集體土地所有權(quán)成為與國家土地所有權(quán)平等的財產(chǎn)權(quán)利。為此，必須相應(yīng)改革現(xiàn)行的征地制度，而其改革核心是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與城市建設(shè)的收益掛起鉤來，由政府、失地農(nóng)民和開發(fā)商共同協(xié)商確定。讓農(nóng)民直接參與土地一級市場談判，確保農(nóng)民在土地征用過程中的主體地位和不同主體之間平等、自愿與協(xié)商的利益關(guān)系。征地補(bǔ)償方式可根據(jù)實(shí)際情況，采取諸如租地、土地入股、有價證券等方式，[19]走政府、農(nóng)民和私營機(jī)構(gòu)共同盈利的土地開發(fā)經(jīng)營之路。

在公共利益界定方面，應(yīng)借鑒西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，啟動征地前的公告程序，將要被征地所能產(chǎn)生的“公共利益”置于各公共部門、私營機(jī)構(gòu)和社會公眾的直接監(jiān)督之下。如果出現(xiàn)對公共利益需要產(chǎn)生爭議，則必須舉行聽證會。聽證會應(yīng)建立“第三方”主持人制度，嚴(yán)格保持其中立性，減少地方政府“暗箱控制”的可能性。此外，辯論制度、調(diào)查與決定的職能分離制度、中立的評價制度、救濟(jì)制度以及問責(zé)制度等都應(yīng)列入程序之中，從而使征地制度真正成為陽光下的制度。[20]

（四）界定土地治理主體對地方土地經(jīng)營收益分配關(guān)系

政府是土地資源公共治理的重要主體，在治理過程中應(yīng)發(fā)揮積極的主導(dǎo)作用。為使科層制政府對土地資源由“單一管理”向“多元治理”轉(zhuǎn)變，應(yīng)進(jìn)一步改革和創(chuàng)新土地財政收入制度，科學(xué)界定科層制政府代理主體對土地利益的分配比例、責(zé)任和義務(wù)。因此，建議土地所有權(quán)、管理權(quán)、使用經(jīng)營權(quán)分離，按照各自權(quán)利和責(zé)任取得相應(yīng)的財政收入。具體建議如下：[21]

（1）地方土地所有權(quán)主體與收益分配。城市土地屬于國家所有，以有償方式取得國家所有土地使用權(quán)的經(jīng)營者，必須向國家交納絕對地租。而國家對城市土地的所有權(quán)，是以中央政府為代表的，因此，地方城市土地的絕對地租收入應(yīng)直接歸中央財政所有。絕對地租體現(xiàn)了國家（中央政府）對城市土地所有權(quán)的絕對壟斷。

（2）地方土地管理權(quán)主體與收益分配。我國各地方土地由地方政府執(zhí)行管理職能，地方政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民生活需要進(jìn)行規(guī)劃和市政基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)，使城市不同地段出現(xiàn)土地用途和效益等級的差別。因此，以有償方式取得這些能夠給自己帶來超額利潤的土地，其經(jīng)營者應(yīng)將這部分超額利潤轉(zhuǎn)化為級差地租和壟斷地租上繳給地方政府財政。

（3）地方土地使用經(jīng)營權(quán)主體與收益分配。企業(yè)、私營機(jī)構(gòu)以及個人以有償方式經(jīng)國家批準(zhǔn)擁有土地的使用經(jīng)營權(quán)。取得土地使用經(jīng)營權(quán)的經(jīng)濟(jì)主體，可以依法進(jìn)行土地使用權(quán)的出租、轉(zhuǎn)讓和抵押等經(jīng)營活動，獲取平均利潤。在經(jīng)營年限內(nèi)根據(jù)自己所需在土地上進(jìn)行投資建設(shè)和改良，土地資本的折舊費(fèi)用以及利息都?xì)w土地使用者所有。

（五）推進(jìn)市場化配置，完善市場機(jī)制對土地財政治理

從西方政府公共行政改革的角度來講，土地經(jīng)營與收益的核心體現(xiàn)了當(dāng)今西方“公共治理”理念。[22]它表現(xiàn)為承載人類文明的載體（土地）放松規(guī)制的一個潮流，其實(shí)質(zhì)是打破政府對土地經(jīng)營與管理的壟斷，以較完善的市場機(jī)制來配置土地資源，通過政府、各種公共部門和私營機(jī)構(gòu)以及社會公眾來共同參與土地經(jīng)營管理，達(dá)到土地權(quán)益者利益最大化。

借鑒西方國家市場機(jī)制對土地收入的公共治理作用，打破政府壟斷土地一級市場的格局，改變地方政府作為建設(shè)用地的“地主”和土地經(jīng)營者的角色，通過土地市場的建設(shè)與完善，充分挖掘土地資產(chǎn)的價值，實(shí)現(xiàn)國有土地和農(nóng)村土地的“一樣的土地、一樣的權(quán)利、一樣的價格”。通過城鄉(xiāng)土地市場的一體化安排，消除對弱勢群體的不公正土地權(quán)益剝奪，堵住地方政府的赤字轉(zhuǎn)移出口。[23]

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場機(jī)制將對土地資源配置起基礎(chǔ)性作用。但市場機(jī)制存在的內(nèi)在缺陷——市場失靈，如市場機(jī)制不能提供地方公共設(shè)施建設(shè)用地資源和解決私營機(jī)構(gòu)或企業(yè)用地外部性等問題。因此，需要地方政府采取間接方式介入土地市場，主要包括健全和完善土地市場中介組織（如土地市場中介機(jī)構(gòu)、房地產(chǎn)中介機(jī)構(gòu)、城市土地顧問咨詢公司等）的執(zhí)業(yè)制度，完善地方土地市場監(jiān)察管理體制，運(yùn)用法規(guī)、政策和信息引導(dǎo)、市民公眾的監(jiān)督來對土地市場進(jìn)行公共治理。

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