羅 龍，謝明皆

(1.中國鐵道科學(xué)研究院，北京 100081;2.中鐵西北科學(xué)研究院有限公司，蘭州 730000)

1 深圳地鐵5號線BT模式簡述

BT模式做為一種新的建筑管理模式，最初由菲律賓國會于1994年提出。最初的BT模式的定義為:根據(jù)合同安排，由項目發(fā)起者承擔(dān)擬定的某項基礎(chǔ)設(shè)施或發(fā)展設(shè)施的籌資和建設(shè)，待項目建設(shè)完工以后即將該項目轉(zhuǎn)給政府機構(gòu)或有關(guān)政府單位，后者則向項目發(fā)起人支付該項目的總投資，并加上某一合理比率的回報額。這種安排可以在任何基礎(chǔ)設(shè)施或發(fā)展項目的建設(shè)中采用，包括在中央的設(shè)施建設(shè)中采用。不過，為了安全或戰(zhàn)略原因，這些項目必須由政府直接運作。

從BT模式概念產(chǎn)生至今，不同國家結(jié)合本國國情形成了不同的BT模式定義。通過分析，本文作者認為BT模式具有三個基本特征:① BT項目承辦人承擔(dān)建設(shè)項目的融資和建設(shè);②項目建成后移交政府機構(gòu);③政府承諾給予BT項目承辦人相應(yīng)的成本和收益。

深圳地鐵5號線創(chuàng)造性地采用了“投融資+設(shè)計施工總承包+回報”的BT模式建設(shè)，明確了市地鐵集團公司作為BT項目發(fā)起人完全履行建設(shè)單位職責(zé)，中國中鐵作為BT項目承辦人履行“投融資+設(shè)計施工總承包”單位職責(zé)。以上對各大建設(shè)主體地位的合理界定法律關(guān)系簡明，職責(zé)定位清晰，既與現(xiàn)行的法律法規(guī)保持了銜接，又實現(xiàn)了工程項目投融資體制和建設(shè)管理體制的兩大創(chuàng)新，在體制和機制層面為提高建設(shè)管理效能奠定了基礎(chǔ)。這種模式，根植于國內(nèi)現(xiàn)有的工程建設(shè)管理體系和國家政治體制，又借鑒吸收了與西方政治、經(jīng)濟和文化密切相關(guān)的工程建設(shè)BT模式理論，形成了一種新的“深圳BT模式”。

2 深圳地鐵5號線管理體系組織結(jié)構(gòu)分析

2.1 深圳地鐵5號線BT模式下主體簡述

在一般BT模式中，通常情況下項目發(fā)起人為政府授權(quán)的單位，BT項目承辦人為項目發(fā)起人通過法定程序選定的建設(shè)方，而BT項目承辦人在項目建設(shè)期間組建項目公司完成融資、投資和建設(shè)任務(wù)，在項目建設(shè)完成后依據(jù)合同從項目發(fā)起人那里獲得約定的工程建設(shè)造價。

相比一般BT模式而言，深圳地鐵5號線采用的BT模式的利益主體發(fā)生了改變。在《深圳市政府投資工程項目 BT模式建設(shè)管理辦法》中，明確規(guī)定，項目發(fā)起人在項目建設(shè)期間履行建設(shè)單位職責(zé)，而項目承辦人組建的項目公司履行項目投資、融資、施工圖設(shè)計和施工職責(zé)，同時受項目發(fā)起人委托，參與項目前期工作的實施。由此可以看出，深圳地鐵5號線的BT模式是一種特殊的BT模式，這種模式是一般建設(shè)模式和BT模式的混合體，即在保留了原有的項目建設(shè)主體類型的前提下，將建設(shè)單位承擔(dān)的融資和投資職責(zé)剝離出來，單獨選定項目承辦人(項目投資人)，同時由項目承辦人組建的項目公司只行使部分或名義上的建設(shè)單位職責(zé)。另外，由于BT項目承辦人履行施工圖設(shè)計和施工職責(zé)，為了加強對項目的監(jiān)控和管理力量，在深圳地鐵5號線又引入了新的項目主體——監(jiān)理管理單位。

2.2 深圳地鐵5號線組織結(jié)構(gòu)簡述

深圳地鐵5號線是深圳首例以BT模式運作的項目，也是目前國內(nèi)最大的城市軌道交通 BT項目。該BT模式采用“投融資+設(shè)計施工總承包+回報”的方式運作，在該模式下，存在的直接利益主體有:BT項目發(fā)起人、BT項目承辦人、建設(shè)管理單位、融資機構(gòu)。另外與BT項目發(fā)起人相關(guān)的利益主體有施工監(jiān)理單位、監(jiān)理管理單位和總體設(shè)計單位，而與BT項目承辦人相關(guān)的利益主體有施工承包單位、勘察設(shè)計單位和材料設(shè)備供應(yīng)單位。這些利益主體組成的組織結(jié)構(gòu)圖如圖1所示。

圖1 深圳地鐵5號線BT項目組織架構(gòu)

根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和深圳市政府建設(shè)文件，深圳地鐵5號線項目發(fā)起人為項目法人，承擔(dān)建設(shè)單位法定職責(zé)，項目承辦人履行“投融資 +施工圖設(shè)計 +施工”總承包單位職責(zé)，施工監(jiān)理單位承擔(dān)法定監(jiān)理單位職責(zé)，監(jiān)理管理單位代表業(yè)主對施工監(jiān)理進行監(jiān)督管理。

2.3 深圳地鐵5號線BT項目組織結(jié)構(gòu)特點

深圳地鐵5號線BT項目組織結(jié)構(gòu)與傳統(tǒng)模式組織結(jié)構(gòu)(見圖2)和理論BT模式組織結(jié)構(gòu)(見圖3)都存在差異。

從上述組織結(jié)構(gòu)圖可以看出，深圳地鐵5號線項目管理組織結(jié)構(gòu)有以下幾個特點:

1)政府相關(guān)部門在項目管理中仍處于主導(dǎo)地位。這體現(xiàn)在三個方面:一是BT承辦人在項目建設(shè)期間仍接受地鐵5號線管理辦公室的領(lǐng)導(dǎo)和管理;二是BT項目發(fā)起人做為5號線管理辦公室的代表機構(gòu)，監(jiān)理管理單位和監(jiān)理單位仍然向其負責(zé);三是BT承辦人在項目建設(shè)期間，只具有對施工單位和設(shè)計單位的控制和管轄權(quán)。

圖2 傳統(tǒng)項目管理模式組織結(jié)構(gòu)

圖3 理論BT模式下項目管理組織結(jié)構(gòu)

2)BT承辦人只具備部分項目法人職責(zé)。按照傳統(tǒng)理論，BT模式下，BT承辦人做為項目建設(shè)的融資和投資方，在項目建設(shè)期間行使項目法人的職責(zé)，負責(zé)項目建設(shè)施工單位、監(jiān)理單位、設(shè)計單位和材料設(shè)備供應(yīng)商的選擇和管理工作。而在深圳地鐵5號線中，相關(guān)監(jiān)理機構(gòu)由BT項目發(fā)起人選擇，BT承辦人對相關(guān)監(jiān)理機構(gòu)沒有管理權(quán)。

3)施工單位和設(shè)計單位為BT承辦人的下屬單位，與BT承辦人之間存在組織管理關(guān)系。這與傳統(tǒng)項目管理模式存在很大差別，在傳統(tǒng)項目管理模式下，施工單位和設(shè)計單位為沒有直接利益關(guān)系的單位，從而避免因施工單位和設(shè)計單位的連通造成的工程投資超預(yù)算情況的出現(xiàn)。

4)項目公司在項目建設(shè)期間負責(zé)履行BT項目承辦人的職責(zé)，BT項目承辦人的項目監(jiān)管職責(zé)由監(jiān)理管理單位來履行。這種安排，形成了深圳地鐵5號線項目管理中獨特的二級監(jiān)理管理結(jié)構(gòu)的特點。

2.4 深圳地鐵5號線管理組織結(jié)構(gòu)優(yōu)點和缺點

2.4.1 優(yōu)點

1)BT項目承辦人的項目管理能力得到發(fā)揮和提高。

在原有的項目管理模式下，項目建設(shè)管理職責(zé)由政府授權(quán)的項目法人履行，從而不利于發(fā)揮像中國中鐵這樣的企業(yè)的項目管理能力，同樣也不利于提高其專業(yè)項目管理能力。在該地鐵工程采用的BT項目管理模式中，賦予了BT承辦人一定的項目管理職責(zé)，BT承辦人通過組建的項目公司來對項目參與主體施工單位和施工圖設(shè)計單位進行管理。同時，促進企業(yè)設(shè)計和施工能力的優(yōu)化整合能力，為發(fā)展成為集投資、設(shè)計、施工、項目管理為一體的綜合性大型建筑企業(yè)提供幫助，縮小與國外優(yōu)秀綜合性建筑企業(yè)之間的差距。

2)降低了工程變更費用，有利于工程總造價的控制。

現(xiàn)有工程建設(shè)中，工程變更引起的工程造價增加的現(xiàn)象比較普遍，同時也對工程建設(shè)的順利建設(shè)造成了較大影響。而在該地鐵工程BT管理模式下，由于項目承辦人總體負責(zé)施工圖設(shè)計和施工，從而有效降低了因設(shè)計失誤造成的工程變更情況的發(fā)生。另外，在該項目的BT合同中，約定將設(shè)計變更分為A類變更和B類變更兩大類，A類變更限定為工程范圍、建設(shè)規(guī)模、技術(shù)標準方面的變更，由項目法人負責(zé);而其它設(shè)計變更為B類變更，由BT承辦人自行負責(zé);這種約定給BT承辦人增加了壓力，同時也為降低設(shè)計變更數(shù)量和提高施工圖設(shè)計質(zhì)量提供了動力。為此，在項目建設(shè)期間，BT承辦人采用“設(shè)計—施工”一體化的項目管理方法，加強現(xiàn)場施工單位和施工圖設(shè)計單位的溝通力度和協(xié)調(diào)力度，從而實現(xiàn)了設(shè)計和施工的優(yōu)化，為充分利用集團公司的設(shè)計和施工技術(shù)實現(xiàn)工程高質(zhì)高效建設(shè)提供了最大限度的支撐。經(jīng)過實踐證明，采用“設(shè)計—施工”一體化的管理方式，有效降低了設(shè)計變更的數(shù)量。

3)提高了工作效率。

在BT合同中約定，由于工程延誤造成的損失(工期、費用)由BT承辦方承擔(dān)，從而調(diào)動了BT承辦方的積極性。另外，這種模式下BT項目發(fā)起人做為政府的授權(quán)人，可以支配大量的行政資源，而BT項目承辦人，具有資本優(yōu)勢，在兩者的強強結(jié)合下，保證工程前期工作的順利開展。在兩者的積極協(xié)作和配合下，通過合理增加前期人力、物力投入，5個月時間全線重點工程開工，10個月時間完成了98%的征地拆遷任務(wù)，遠遠高于傳統(tǒng)模式下的工作效率。

2.4.2 缺點

1)不利于充分發(fā)揮BT承辦方的管理能力和技術(shù)優(yōu)勢。

BT承辦方為 BT項目的融資、投資方，但是其組建的項目公司不能行使建設(shè)單位的職責(zé)，要在項目法人的管理下，配合和協(xié)助項目法人來行使一部分建設(shè)單位職責(zé)，從而在一定程度上制約了項目公司人員的積極性和主動性。由于沒有賦予其相應(yīng)的職責(zé)，在工程建設(shè)過程中，也不利于充分發(fā)揮BT承辦方的協(xié)調(diào)和管理能力，如施工監(jiān)理單位和監(jiān)理管理單位與項目公司沒有直接合同關(guān)系，從而增加了建設(shè)管理過程中的溝通和協(xié)調(diào)難度，同時也增加處理施工單位或設(shè)計單位與其它主體之間的矛盾的難度。從組織學(xué)角度講，組織組成部分的增加在利于組織管理者進行控制的同時，也增加了協(xié)調(diào)組織內(nèi)部沖突的難度。

2)增加了組織內(nèi)部的關(guān)系層次，降低了管理體系組織內(nèi)的信息傳遞速率。

在建設(shè)過程中，由于項目公司沒有權(quán)利行使建設(shè)單位的職責(zé)，所以在需要行使建設(shè)單位職責(zé)時，相關(guān)信息的傳遞中增加了兩個環(huán)節(jié)，即:施工單位(或設(shè)計單位)→項目法人轉(zhuǎn)變?yōu)槭┕挝?或設(shè)計單位)→項目公司→項目法人;標段監(jiān)理單位→項目法人轉(zhuǎn)變?yōu)闃硕伪O(jiān)理單位→監(jiān)理管理單位→項目法人。這兩個環(huán)節(jié)的增加在增加了信息傳遞的環(huán)節(jié)的同時，也對決策的執(zhí)行速度產(chǎn)生了影響。另外，標段監(jiān)理單位和監(jiān)理管理單位在與施工單位和設(shè)計單位的溝通過程中，也增加了相應(yīng)的環(huán)節(jié)。

3 結(jié)語

深圳地鐵5號線采用的新型BT模式是國內(nèi)關(guān)于BT模式應(yīng)用的最新探索。通過本文的分析可以看出，深圳地鐵5號線BT模式不同于傳統(tǒng)的BT模式。該BT模式中，在發(fā)揮BT承辦人的施工設(shè)計優(yōu)勢和管理優(yōu)勢的同時，又限制和約束BT承辦人管理權(quán)限，削弱了BT承辦人管理的積極性和主動性。雖然不盡合理，但是在現(xiàn)階段，還不能改變政府在城市軌道交通中主導(dǎo)地位，這與我國的國情和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)有關(guān)。

[1]左國勝.BT模式在基礎(chǔ)設(shè)施項目中的應(yīng)用研究[D].濟南:山東大學(xué)，2010.

[2]李繼紅.我國BT投融資建設(shè)模式中的法律關(guān)系探析[D].北京:中國政法大學(xué)，2007.

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