周海川，劉亞鵬，郭杰

(中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院，北京100872)

一、引 言

海外農(nóng)業(yè)開發(fā)是我國農(nóng)業(yè)“走出去”戰(zhàn)略一個(gè)重要的組成部分，是我國農(nóng)業(yè)應(yīng)對經(jīng)濟(jì)全球化和參與國際分工，利用兩種資源、兩個(gè)市場，有效規(guī)避國際貿(mào)易壁壘的重要舉措。為彌補(bǔ)我國人均農(nóng)業(yè)資源不足，緩解農(nóng)產(chǎn)品供求緊張壓力，保障戰(zhàn)略性農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)，增強(qiáng)對國際農(nóng)產(chǎn)品市場的影響力，必須重視并實(shí)施海外農(nóng)業(yè)開發(fā)［1］。然而近年來我國海外農(nóng)業(yè)開發(fā)遇到了種種問題，這些問題集中表現(xiàn)在對國外土地投資上。只有解決了土地投資問題，海外農(nóng)業(yè)開發(fā)才能順利進(jìn)行。研究并總結(jié)外商直接投資發(fā)展中國家土地的現(xiàn)象對解決這些問題具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

近年來，越來越多的工業(yè)化國家和新興國家的政府和私營投資者開始利用長期租賃或購買協(xié)議直接投資發(fā)展中國家的土地［2］，種植并出口糧食或能源植物，這些國家主要集中在非洲和南美洲、南亞、中美洲和東南亞。自2000年以來，全球約有1500萬公頃-2000萬公頃土地被收購或處于收購、租賃談判之中。據(jù)糧農(nóng)組織2009年報(bào)道，自2000年起外商直接投資農(nóng)業(yè)的額度每年均超過10億美元，從2007年開始每年均超過30億美元。發(fā)展中國家銷售和租賃土地的數(shù)量明顯增加［3］。最近三年，外商僅在非洲征購?fù)恋財(cái)?shù)量就達(dá)到2000萬和5000萬公頃之間。雖然收購數(shù)量明顯增加，但外商控制的土地面積占東道國土地總面積的比例相對較?。?］。

在全球金融危機(jī)大環(huán)境下，土地逐漸成為投資者的投機(jī)性資產(chǎn)，外商直接投資土地經(jīng)常被國際頭條新聞描述為“搶地”，圍繞土地引發(fā)的糧食安全、減貧、農(nóng)村發(fā)展、技術(shù)以及水資源的獲取等問題，引起了社會(huì)各界復(fù)雜并持久的討論。

那么，當(dāng)前外商直接投資發(fā)展中國家的土地之行為的現(xiàn)狀、特征如何呢?面臨的問題和所取得的經(jīng)驗(yàn)有哪些呢?對我國有哪些啟示呢?本文將詳細(xì)闡述這些問題，第二部分對外商直接投資土地的相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行系統(tǒng)回顧;第三部分研究目前外商直接投資發(fā)展中國家土地的原因、現(xiàn)狀和所面臨的挑戰(zhàn);第四部分分析外商直接投資土地對東道國可能產(chǎn)生的影響;第五部分分析投資國海外農(nóng)業(yè)開發(fā)所面臨的風(fēng)險(xiǎn)，第六部分提出針對我國進(jìn)行國外土地投資的相關(guān)建議。

二、文獻(xiàn)回顧

對于外商直接投資土地并沒有明確的概念對其進(jìn)行描述，Dr.Matthias G?rgen(2009)等人在結(jié)合世界銀行有關(guān)外商直接投資術(shù)語的基礎(chǔ)上提出:“外國公司或國家基于長期控制東道國的土地使用權(quán)利益而對外直接投資土地，其交易主要包括土地使用權(quán)或土地所有權(quán)，并且土地使用權(quán)一般都在有限的時(shí)間內(nèi)，有效期也可能延長”［5］，這個(gè)概念非常狹窄，特指對土地所有權(quán)或使用權(quán)的占有，糧農(nóng)組織(2010)認(rèn)為外商直接投資土地行為是在尋求土地和水資源而不是尋求市場;強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)基本糧食、動(dòng)物飼料和生物燃料，而不針對更廣泛用于商業(yè)出口的熱帶作物;涉及土地征購和實(shí)際生產(chǎn)，而不是松散形式的合資企業(yè)［6］;而通常意義上的外商直接投資形式多樣，比如國際組織提供的無償援助項(xiàng)目、國際金融機(jī)構(gòu)吸收的貸款等，這些投資主要集中在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上游的農(nóng)藥、化肥和種子等生產(chǎn)環(huán)節(jié)和農(nóng)產(chǎn)品加工項(xiàng)目上，針對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的比較少［7］，但針對這些環(huán)節(jié)的投資都不涉及農(nóng)業(yè)土地所有權(quán)和使用權(quán)的變化，而高盛通過在湖南、福建收購專業(yè)化養(yǎng)豬廠直接參與生產(chǎn)階段，并擁有了土地使用權(quán)的行為則可認(rèn)為是外商直接投資土地。

現(xiàn)有文獻(xiàn)研究集中在外商直接投資土地對東道國的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、環(huán)境的影響。Sarbajit Chaudhuria和Dibyendu Banerjee(2008)主要從理論上證明了外商直接投資農(nóng)業(yè)用地對東道國的可取性，通過建立一個(gè)同時(shí)存在熟練勞動(dòng)力失業(yè)和非熟練勞動(dòng)力失業(yè)的三部門(一個(gè)農(nóng)村和兩個(gè)城市)一般均衡模型，將效率工資理論應(yīng)用到哈里斯-托達(dá)羅一般均衡模型來研究外國資本流入東道國各經(jīng)濟(jì)部門對該國家福利和各種勞動(dòng)類型失業(yè)的影響，其中一個(gè)重要的假定是外國資本直接投資土地獲得的收入可以完全被遣返回投資國，該研究結(jié)果認(rèn)為，外國直接投資農(nóng)業(yè)不但可以改善國民福利，還能減少兩種勞動(dòng)力的失業(yè)，但是，外國資本流入東道國的第二產(chǎn)業(yè)可能對社會(huì)福利產(chǎn)生不利影響甚至導(dǎo)致貧困化［8］。OXFAM(2009)認(rèn)為官方發(fā)展援助(ODA)對農(nóng)業(yè)援助的比例正在逐漸減少，由20世紀(jì)70年代的15%下降到2007年的5%左右，另外農(nóng)業(yè)援助主要支持由行政主導(dǎo)的水和森林領(lǐng)域，對糧食作物并不優(yōu)先援助［9］。糧農(nóng)組織(2009，2010)認(rèn)為，發(fā)展中國家缺乏政府和私營部門對農(nóng)業(yè)的投資，低投資導(dǎo)致了低下的生產(chǎn)力水平。為了在2015年減少世界一半的饑餓，發(fā)展中國家農(nóng)業(yè)部門每年至少需要30億美元的額外資金;要想在2050年滿足糧食需求，每年需要增加700億美元的公共投資。但是發(fā)展中國家的農(nóng)業(yè)在公共支出中所占份額已下降到7%左右，而小額貸款不適合農(nóng)業(yè)資本的形成，為此必須由私營部門投資，進(jìn)而提高農(nóng)業(yè)的投資量［10］。Lorenzo Cotula等人(2009)指出外商直接投資土地可以促進(jìn)東道國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和貧困的減少，提高就業(yè)、創(chuàng)造收入，促進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)讓、改善基礎(chǔ)設(shè)施［11］。而一些非政府組織和國際發(fā)展組織，如GRAIN(2008)則更多地關(guān)注其負(fù)面影響，其認(rèn)為外商直接投資土地違反土地和水源產(chǎn)權(quán)，威脅糧食安全，尤其對東道國當(dāng)?shù)馗F人的影響深遠(yuǎn)，他們認(rèn)為征收土地導(dǎo)致窮人喪失了利用土地維持生存的權(quán)利，并對當(dāng)?shù)丶Z食供應(yīng)、食品安全以及環(huán)境、生物多樣性產(chǎn)生負(fù)面影響［12］。呂立才和熊啟泉(2007)分析了外商直接投資土地對拉美國家農(nóng)業(yè)的影響，外國公司利用拉美各國政府對國外資金和技術(shù)的有利政策，獲得占有土地的種種特權(quán)，與當(dāng)?shù)氐墓倭耪凸唇Y(jié)購買、租賃、占有大片土地，開辟種植園，種植國際市場急需的經(jīng)濟(jì)作物以謀取利潤或者囤積、儲(chǔ)備土地資源以備后用，利用土地價(jià)格的上漲進(jìn)行地產(chǎn)投機(jī)活動(dòng)，結(jié)果土地進(jìn)一步集中和壟斷，同時(shí)土地未充分利用也造成了大片土地荒蕪［13］。Dr.Matthias G?rgen(2009)等人選定柬埔寨、老撾、馬達(dá)加斯加和馬里四個(gè)國家作為案例，對比研究了相關(guān)的外商直接投資土地行為的發(fā)展?fàn)顩r，并提出解決這些外商投資問題的更有針對性的辦法［14］。我國的學(xué)者呂立才和熊啟泉(2007)認(rèn)為通過利用外商直接投資可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)技術(shù)的國際轉(zhuǎn)移，發(fā)展中國家可以從中獲取國外先進(jìn)的農(nóng)業(yè)技術(shù)，提高本國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，從而縮小與發(fā)達(dá)國家之間的農(nóng)業(yè)技術(shù)差距［15］。惠恩才(2010)認(rèn)為外資投資中國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有助于緩解我國農(nóng)業(yè)投資不足的難題，對中國的技術(shù)進(jìn)步、產(chǎn)品質(zhì)量和國際競爭力提升、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級以及貿(mào)易結(jié)構(gòu)改善等起到一定的促進(jìn)作用［16］。

唐禮智(2010)從投資商區(qū)位選擇的角度分析我國農(nóng)業(yè)對外直接投資，并從地區(qū)層面提出應(yīng)以東南亞、南亞、俄羅斯等周邊國家為投資重點(diǎn)，以非洲、拉丁美洲等地區(qū)為拓展區(qū)，發(fā)達(dá)國家為針對性投資區(qū);從產(chǎn)業(yè)層面提出在東道國自然資源、技術(shù)資源“兩端”取得突破［17］。

三、外商直接投資土地原因和現(xiàn)狀分析

(一)外商直接投資發(fā)展中國家土地的原因

外商直接投資土地的本質(zhì)是發(fā)展中國家存在一個(gè)土地交易的市場，只是由于本國政府、企業(yè)投資不足或者國際援助有限，使得東道國需要國外的資金來投資自己的土地，進(jìn)而發(fā)展農(nóng)業(yè)。FiscHer G等人(2002)估計(jì)，世界有45億公頃土地可用于農(nóng)作物生產(chǎn)，而目前只使用了36%，還有27億公頃可以得到潛在開發(fā)，而且這些土地按土地面積計(jì)算約有90%位于南美洲和撒哈拉以南非洲，按所屬國家計(jì)算則有50%集中于巴西、剛果民主共和國、安哥拉、蘇丹、阿根廷、哥倫比亞和玻利維亞七個(gè)國家［18］。這些國家擁有良好的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然條件，未充分利用的土地資源、水資源比較豐富，具有低成本的土地和勞動(dòng)力的優(yōu)勢，但是其基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以小規(guī)模生產(chǎn)為主，生產(chǎn)效率很低，世界市場參與度較低，資金嚴(yán)重缺乏。外商直接投資土地不僅可以發(fā)展這些國家的經(jīng)濟(jì)、填補(bǔ)投資缺口，還可以帶來技術(shù)轉(zhuǎn)讓、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)和發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施等潛在利益。這種天然存在的供需關(guān)系成為了外商投資發(fā)展中國家土地現(xiàn)象產(chǎn)生的先決條件。

外商直接投資土地的原因非常多，具體表現(xiàn)為:

(1)糧食價(jià)格的普遍上升。人口和經(jīng)濟(jì)的增長使得對糧食的需求不斷上升，貿(mào)易自由化和國家農(nóng)產(chǎn)品出口政策的改變使得農(nóng)產(chǎn)品出口補(bǔ)貼大大減少，最終導(dǎo)致糧食價(jià)格普遍上升。(2)降低全球糧食價(jià)格波動(dòng)帶來的影響。(3)土地的預(yù)期租金不斷上升使得土地投資變得更具吸引力。(4)傳統(tǒng)的安全性食品援助系統(tǒng)存在失靈的危險(xiǎn)。為了在糧食出現(xiàn)短缺時(shí)可以確保食物來源，許多國家選擇投資國外土地，以提供新的糧食來源。(5)降低糧食種植對氣候變化的依賴性。(6)全球碳排放量的限制。清潔發(fā)展機(jī)制(CDM)要求簽署《京都議定書》的工業(yè)化國家購買減排認(rèn)證。而工業(yè)化國家實(shí)際排放量的削減則通過轉(zhuǎn)移到其他國家(主要是發(fā)展中國家)來降低減排成本，而其主要的形式就是利用發(fā)展中國家的土地植樹造林。(7)發(fā)達(dá)國家的政府支持。傳統(tǒng)燃料的日益減少和生物燃料技術(shù)的發(fā)展，使得如美國、巴西和歐盟等國家尋找氣候條件適宜的國家生產(chǎn)替代能源，從而獲得了巨大的政治支持。(8)全球金融危機(jī)導(dǎo)致相關(guān)股票和債券市場的崩潰，間接導(dǎo)致了資金流向國外土地市場。

(二)外商直接投資發(fā)展中國家土地的現(xiàn)狀

1.數(shù)據(jù)說明

由于外商直接投資土地的敏感性和保密性，很多有關(guān)投資的范圍、投資形式、性質(zhì)、土地?cái)?shù)量、面積和合同細(xì)節(jié)等詳細(xì)情況很難獲取，目前可用的外國直接投資數(shù)據(jù)缺乏足夠的細(xì)節(jié)、透明度較低、過于籠統(tǒng)，有些報(bào)告、媒體刊登的信息甚至互相矛盾，想要提供一個(gè)關(guān)于外商直接投資土地全面的概述非常困難。

本研究的數(shù)據(jù)主要來源于Dr.Matthias G?rgen等人［19］2008和2010年關(guān)于糧食基礎(chǔ)的文章，國際糧食政策研究所2009年的Joachim von Braun等人［20］的報(bào)告，2009年德國技術(shù)合作公司委托Lorenzo Cotula［21］等人的研究，2010 年中日韓國際學(xué)術(shù)研討會(huì)金完培的研究，唐禮智［22］的研究;還有部分信息來源于環(huán)發(fā)學(xué)會(huì)、糧農(nóng)組織、國際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金會(huì)的網(wǎng)站。在項(xiàng)目選擇上，只選取2000-2009年間投資超過5000公頃土地面積的項(xiàng)目，詳見附表。

2.結(jié)果分析

從東道國來看(見圖1)，東道國大多為發(fā)展中國家特別是最不發(fā)達(dá)的非洲和東南亞國家，其中非洲的東道國主要包括埃塞俄比亞、馬達(dá)加斯加、利比里亞、莫桑比克、馬里、蘇丹、剛果、埃及、坦桑尼亞、肯尼亞、馬拉維、尼日利亞等;東南亞的東道國主要為柬埔寨、老撾、印度尼西亞、菲律賓、巴基斯坦、馬來西亞;東歐和中亞的東道國主要為俄羅斯、烏克蘭、愛沙尼亞、蒙古等國，拉丁美洲主要為巴西和阿根廷兩個(gè)國家。

從投資國來看，包括美國、英國、德國、瑞典等發(fā)達(dá)國家，沙特阿拉伯等海灣國家，還有中國、韓國、日本、印度等亞洲國家，這些國家氣候條件不利，人均土地少，財(cái)政較充足。

從外商直接投資土地的投資者類型來看，主要包括私營部門投資者和政府兩類(見表1)。

私營部門投資者包括私營企業(yè)和私募基金，主要來自美國、英國、瑞典、德國、韓國和沙特阿拉伯等國家。私營部門投資者最典型的例子是投資于馬達(dá)加斯加的韓國大宇物流公司(Daewoo Logistics)，該公司已受到媒體廣泛的關(guān)注。

圖1 外商直接投資土地的東道國和投資國分布圖

表1 外商直接投資土地的投資者類型

政府作為投資者，其投資主體形式多樣，主要包括:(1)主權(quán)財(cái)富基金(SWF):盡管SWF在外商直接投資土地并不常見(Lorenzo Cotula，2009)［23］，但已經(jīng)廣泛存在于東道國的農(nóng)業(yè)部門，另外其所擁有的資金規(guī)模使其成為未來投資資金的潛在重要來源(國際糧食及農(nóng)業(yè)組織，2010)［24］。例如，卡塔爾投資局與印尼和越南政府建立合資基金，正在同馬來西亞和菲律賓政府進(jìn)行土地投資談判，此外還參與了蘇丹土地交易;沙特國有工業(yè)發(fā)展基金，目前從財(cái)政資源管理處給予探索國外土地投資的公司提供金融便利。(2)國有企業(yè):這些公司由國家控制，服務(wù)于政府的目的。國有企業(yè)的例子包括卡塔爾的Zad控股公司，津巴布韋的中國水利電力對外公司(ZTE)和中國政府擁有的在坦桑尼亞和剛果的其他公司。(3)大規(guī)模糧食項(xiàng)目。如湖北省農(nóng)墾局在莫桑比克建起的水稻、玉米示范農(nóng)場;黑龍江農(nóng)墾總局在俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)種植面積已達(dá)15萬公頃;中墾公司在非洲東南部的項(xiàng)目等等。

從投資的方式來看，目前主要包含以幾種:

(1)外國政府直接投資土地。通過最高政府級別之間的談判簽署協(xié)議，比如利比亞和馬里政府簽署了利比亞在馬里Niger Offce Area區(qū)投資。

(2)政府作為主要支持人支持私人投資，即盡管合同是由私人簽訂的，但是政府在整體投資環(huán)境和投資法律中扮演主導(dǎo)作用。政府往往在雙邊投資條約中創(chuàng)造一個(gè)有利于外商直接投資土地的框架，為私人或企業(yè)在東道國投資提供法律保障，如果私人投資失敗產(chǎn)生投資赤字由政府承擔(dān)，并執(zhí)行國內(nèi)法。

從投資土地的面積來看(如圖2所示)，面積大于5000公頃的項(xiàng)目所涉及的土地總面積為20039857公頃，已經(jīng)占到Alexandratos(2009)估計(jì)的能夠用于開發(fā)農(nóng)業(yè)潛在土地面積的1.35%，其中非洲國家總計(jì)達(dá)到13052500公頃，東南亞國家達(dá)到4722357公頃，東歐和中亞達(dá)到1316000公頃，拉丁美洲達(dá)到949000公頃。剛果、埃塞俄比亞、馬達(dá)加斯加、蘇丹各國占非洲國家外商投資土地面積的16.2%、4.6%、16.8%、11.1%;柬埔寨、菲律賓占東南亞國家外商投資土地面積的24.4%、29.4%。俄羅斯、烏克蘭占東歐和中亞外商投資土地面積的51.2%、43.4%。阿根廷、巴西分別占南美洲外商投資土地面積的66.7%、33.3%。從投資國來看，中國對外投資土地面積達(dá)到 8855700公頃，韓國居于第二位，達(dá)到2455000公頃，沙特阿拉伯為1603400公頃，英國、美國、馬來西亞、南非分別為 1296000公頃、1036000公頃、1155326公頃、1233000公頃。

圖2 外商直接投資土地面積圖

從土地利用狀況來看，種植經(jīng)濟(jì)作物和糧食(如水稻、大麥、小麥、玉米、水稻、蔬菜、咖啡、茶葉)的土地總面積為3557900公頃;種植生物燃料植物(甜高粱、玉米、甘蔗、棕櫚樹、麻風(fēng)樹)的土地總面積達(dá)到11071189公頃;橡膠376900公頃;林木(桉樹、相思樹、松樹)5033868公頃;家禽、牲畜用地比較小，而且與農(nóng)作物一起，所以不予計(jì)算，可以看出生物燃料植物占土地利用面積的比例最大，為55.25%。

從簽約率和合同實(shí)施方面看(表2所示)，英國、美國、德國、瑞典、日本的成功比例較高，一方面，這些國家本身與東道國建立了很長時(shí)間的農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易關(guān)系，并且?guī)资昵熬瓦M(jìn)行了小規(guī)模的土地購買和長期租賃，已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗(yàn);另一方面，這些東道國以前大多屬于英屬殖民地，就現(xiàn)在而言，盡管獲得了獨(dú)立的主權(quán)，但是在經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易方面依然受到英美等發(fā)達(dá)國家的影響。

表2 外商直接投資土地合同實(shí)施情況

從表2中可以看出中國在國外投資土地成功概率比較低。一是因?yàn)槲覈鸩捷^晚，近年來，隨著外匯儲(chǔ)備的大幅增加和經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)，我國企業(yè)“走出去”步伐才日益加快，境外投資迅速發(fā)展;二是因?yàn)槲覈鴮ν馔顿Y經(jīng)驗(yàn)和政府支持均不足;另外，東道國本身的政治和社會(huì)穩(wěn)定也是項(xiàng)目能否順利實(shí)施的原因。

四、外商直接投資土地對東道國可能產(chǎn)生的影響

外商直接投資土地之所以近年來發(fā)展迅速，一個(gè)重要的原因是東道國存在一個(gè)土地交易的市場。對于東道國來說，他們其實(shí)是作為土地資源的供給方，由于本國政府、企業(yè)資金缺乏，需要引進(jìn)國外資金來發(fā)展自己的農(nóng)業(yè)，在分析東道國時(shí)往往更多關(guān)注外商直接投資土地對其經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)等的影響。

(一)外商直接投資土地對經(jīng)濟(jì)的影響

一方面外商直接投資土地可以帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、減少貧困，另一方面它對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)也會(huì)產(chǎn)生一定的負(fù)面沖擊。

外商直接投資土地積極的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)影響主要包括:(1)增加農(nóng)業(yè)土地生產(chǎn)率。外商直接投資土地能夠使東道國獲得更好的農(nóng)業(yè)投入(如種子，化肥和資本)或應(yīng)用技術(shù)，可以通過教育員工和農(nóng)民提高產(chǎn)量和減少損失，隨著總體生產(chǎn)力和產(chǎn)品數(shù)量的增加，農(nóng)產(chǎn)品出口也會(huì)增加。(2)增加土地的邊際價(jià)值。通過土壤改良、灌溉計(jì)劃等可以有效地利用現(xiàn)有資源，而且可以產(chǎn)生租賃收入，提高農(nóng)民的收入。(3)帶動(dòng)發(fā)展中國家的農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民積極進(jìn)入市場。(4)通過征收土地收入稅或土地流轉(zhuǎn)稅產(chǎn)生稅收，進(jìn)而提高東道國的財(cái)政收入，還可以成立新公司來增加農(nóng)民的就業(yè)，提高其消費(fèi)水平。公共財(cái)政可以用來建設(shè)道路和通訊等基礎(chǔ)設(shè)施，為投資國提供較好的環(huán)境。上述積極影響可能導(dǎo)致地方經(jīng)濟(jì)競爭性的發(fā)展。

消極影響主要包括幾個(gè)方面:(1)降低東道國的糧食安全。很多外商投資生產(chǎn)的糧食作物并不用于本地消費(fèi)，而是運(yùn)回投資國或者出口置換經(jīng)濟(jì)作物，因此對于糧食質(zhì)量并不重視。(2)腐敗問題。東道國的無效治理導(dǎo)致各級政府的官僚在土地投資的談判過程中可能會(huì)出現(xiàn)腐敗。(3)農(nóng)業(yè)土地生產(chǎn)率的提高，往往會(huì)帶來水資源的利用率上升，水將有可能成為稀缺資源。

(二)外商直接投資土地對社會(huì)穩(wěn)定的影響

外商直接投資土地對農(nóng)村社會(huì)文化影響與可持續(xù)發(fā)展方面是密切相關(guān)的。其積極的作用主要包括:(1)農(nóng)村地區(qū)的額外收入可能改善生活環(huán)境。由于直接投資項(xiàng)目會(huì)提高就業(yè)選擇機(jī)會(huì)，并引起服務(wù)業(yè)如餐飲業(yè)等的增長，而公共財(cái)政的增加也會(huì)帶來學(xué)校、衛(wèi)生保健機(jī)構(gòu)數(shù)量和水平的提高，最終提高人民生活總體水平。(2)促使以前處于市場弱勢地位的分散的農(nóng)民形成一定的組織，更好地參與競爭，保持市場的穩(wěn)定性，進(jìn)而保證了民事安全和政治穩(wěn)定。(3)外國雇主的入境可以提供更多的工作機(jī)會(huì)，減少失業(yè)，有利于社會(huì)的和諧穩(wěn)定發(fā)展。

其消極的影響主要包括:(1)未開發(fā)的剩余土地的激烈競爭可能引發(fā)土地沖突，導(dǎo)致人民生活和政治不穩(wěn)定。(2)原來用于拾柴、采藥或放牧的土地在投資后會(huì)嚴(yán)格限制當(dāng)?shù)剞r(nóng)民進(jìn)入，剝奪了小規(guī)模土地使用權(quán)，進(jìn)一步提高了村民的貧困程度，甚至可能導(dǎo)致部分人流離失所，產(chǎn)生人口遷移現(xiàn)象。

(三)外商直接投資土地對環(huán)境的影響

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)性是大規(guī)模外國投資面臨的重要課題，集約化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)會(huì)在很大程度上影響土壤、水資源和生物多樣性。

外商直接投資土地的正面的作用主要包括:(1)外國投資者給東道國帶來可持續(xù)的技術(shù)和方法，將較高的教育水平和更好的技術(shù)能力應(yīng)用到當(dāng)?shù)厣a(chǎn)，可以加強(qiáng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民無害生產(chǎn)的環(huán)境意識(shí)。(2)廢棄的土地上生產(chǎn)農(nóng)作物可以減少水土流失。

負(fù)面影響主要包括:(1)土壤侵蝕增加和氣候惡化。由于土地更多地集中在外商手中，東道國可使用土地量日益減少，可能導(dǎo)致砍伐森林等行為，這將導(dǎo)致土壤侵蝕增加和氣候惡化。(2)水資源供應(yīng)減少。一方面農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要大量水，另一方面農(nóng)藥和化肥的過度投入將影響水質(zhì)。(3)化肥、化學(xué)藥品、殺蟲劑、除草劑的大量使用會(huì)帶來土壤質(zhì)量下降。(4)生物多樣性減少。企業(yè)生產(chǎn)、運(yùn)輸、倉儲(chǔ)、配送、銷售產(chǎn)業(yè)鏈的建立，使得東道主國家的被開發(fā)的土地變成一個(gè)巨大的、單一的種植園，如只生產(chǎn)甘蔗、玉米等，大大減少生物多樣性;另外隨意的引進(jìn)物種，破壞了當(dāng)?shù)氐奈锓N平衡。

五、投資國投資發(fā)展中國家土地面臨的風(fēng)險(xiǎn)

作為東道國土地的需求方，投資國在進(jìn)行國外土地投資時(shí)，面臨諸多方面的挑戰(zhàn)，自然環(huán)境、輿論、東道國、企業(yè)自身、投資國政府均會(huì)對投資土地行為產(chǎn)生影響。

(一)氣候及自然環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)

農(nóng)業(yè)不同于制造業(yè)和服務(wù)業(yè)，需要熱量、光照、水、地形、土壤等自然條件和動(dòng)植物體的生活機(jī)能，把自然界的物質(zhì)和能量轉(zhuǎn)化為人類需要的產(chǎn)品，呈現(xiàn)明顯的區(qū)域性、季節(jié)性和周期性的特點(diǎn)，受自然條件影響大，自然災(zāi)害對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的穩(wěn)定性具有顯著影響。

(二)“新殖民主義”的標(biāo)簽和“本土主義”的反抗

“新殖民主義”的標(biāo)簽，是指西方國家對石油國、新型工業(yè)化國家的全球擴(kuò)張行為的一種描述，其邏輯是“窮國無法解決糧食問題，每年需要國際援助;當(dāng)國際社會(huì)將救災(zāi)糧食運(yùn)進(jìn)這些國家時(shí)，外國的農(nóng)業(yè)投資者卻將大量糧食運(yùn)了出去，似乎糧食不是問題，那么這將損害窮國的利益?！表n國將馬達(dá)加斯加作為其糧倉的項(xiàng)目由于被貼上了“新殖民主義”的標(biāo)簽而陷于停頓。

“本土主義”指東道國內(nèi)部對外國投資者的抵抗。這些抵抗一部分來自民族排外情節(jié)，另一部分較重要的來自當(dāng)?shù)厝藢φ牡挚罐D(zhuǎn)向?qū)ν馔顿Y方的抵抗，主要表現(xiàn)在以土地資源為核心的交易和農(nóng)產(chǎn)品的市場消費(fèi)中，由于政府在租種和購買等土地交易中，忽視當(dāng)?shù)鼐用竦耐恋胤峙鋯栴}，導(dǎo)致當(dāng)?shù)厝苏J(rèn)為是國外投資方搶占他們的土地;另外在農(nóng)產(chǎn)品收獲后，當(dāng)產(chǎn)地需要增加糧食供給而產(chǎn)品卻要出口時(shí)，投資者與當(dāng)?shù)氐睦婷軐⒆兊眉怃J，如沙特將糧食全部運(yùn)回母國就引起當(dāng)?shù)鼐用竦姆纯埂?/p>

(三)來自東道國風(fēng)險(xiǎn)

來自東道國的風(fēng)險(xiǎn)主要包括:

(1)產(chǎn)業(yè)政策連續(xù)性很差。突出的表現(xiàn)為由當(dāng)?shù)氐膭?dòng)亂導(dǎo)致的法律和政策的修改，除此之外還包括土地征收風(fēng)險(xiǎn)，即東道國政府采取征收、征用、國有化、沒收等措施，使外國投資者的投資以及相關(guān)權(quán)益遭受損害。

(2)政府的公開透明程度也會(huì)影響海外農(nóng)業(yè)開發(fā)。對于土地私有化的國家，租種和購買土地往往需要政府的介入，如果當(dāng)?shù)卣墓_透明程度弱，政府為了追逐利益，可能存在與投資方合謀，忽略社會(huì)大眾的利益，政府可能通過掠奪手段將土地轉(zhuǎn)讓給外國投資者，那么一旦政府垮臺(tái)、反對力量執(zhí)政，通過政府而進(jìn)行的投資就都會(huì)化為烏有。

(3)東道國在勞務(wù)卡發(fā)放、投資比例和簽證期限方面的嚴(yán)格規(guī)定，不利于投資國相關(guān)工作的開展。例如俄羅斯對中國實(shí)行勞務(wù)配額嚴(yán)格限制，規(guī)定外來人員簽證時(shí)間只有3個(gè)月，并且限制一定期限內(nèi)簽證人員的數(shù)量［25］。又如非洲國家對勞動(dòng)力的使用限制，其中莫桑比克實(shí)行勞動(dòng)力配比制，建筑業(yè)是1∶35，農(nóng)業(yè)是1∶9，其它貿(mào)易則根據(jù)投資規(guī)模來確定，這意味著農(nóng)業(yè)種植雇傭1個(gè)中國人，得雇傭當(dāng)?shù)?個(gè)人;雖然當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力成本不高，但農(nóng)民生性悠閑，勞動(dòng)效率很低。另外，勞資糾紛在非洲特別突出，非洲許多國家的工會(huì)力量很大，工會(huì)介入勞資糾紛往往引起政府的注意，甚至影響政府的決策，使得投資企業(yè)陷入被動(dòng)。

(4)東道國的基礎(chǔ)設(shè)施很貧乏。如非洲很多國家基礎(chǔ)設(shè)施水平低、數(shù)量少、配套差，造成了企業(yè)生產(chǎn)需要的配套設(shè)施嚴(yán)重不足，導(dǎo)致外資企業(yè)投資啟動(dòng)成本異常高昂。

(四)來自投資企業(yè)自身的風(fēng)險(xiǎn)

企業(yè)投資國外土地同樣面臨自身短板產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，具體表現(xiàn)為:

(1)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)普遍較低，在資金和政策扶持上沒有特殊考慮和安排。

(2)企業(yè)缺乏資金，海外農(nóng)業(yè)開發(fā)前期需投入資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和荒地開墾等工作，而企業(yè)出于經(jīng)營成本和利潤不可能負(fù)擔(dān)得起。

(3)企業(yè)缺乏高素質(zhì)的復(fù)合人才，企業(yè)海外農(nóng)業(yè)開發(fā)需要大量擁有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理經(jīng)驗(yàn)、通曉國際貿(mào)易知識(shí)、外語和專業(yè)技術(shù)知識(shí)、富有競爭意識(shí)和吃苦精神的復(fù)合型人才。如果人才儲(chǔ)備不足，則海外農(nóng)業(yè)開發(fā)工作展開將受到極大限制。

(五)投資國政府的支持力度不夠

投資國政府的支持力度是國外土地投資成功與否的重要決定因素。日本政府在1917年就成立了專門協(xié)調(diào)海外投資的機(jī)構(gòu)，并鼓勵(lì)本國的發(fā)展援助機(jī)構(gòu)和商貿(mào)企業(yè)積極參與，現(xiàn)在日本的海外農(nóng)場面積達(dá)1200萬公頃，相當(dāng)于日本國內(nèi)農(nóng)田面積的3倍。韓國政府制定《海外農(nóng)業(yè)投資指南》來確保糧食供給安全，為提高糧食自給率，韓國擴(kuò)大對東南亞、非洲等國的農(nóng)業(yè)投資，政府建立農(nóng)田管理基金向進(jìn)駐企業(yè)提供支持，在利率方面，給予企業(yè)2%的低利率，并且前3年免利率。沙特阿拉伯政府為了鼓勵(lì)企業(yè)到海外投資農(nóng)業(yè)，頒布了一系列從資金到服務(wù)的優(yōu)惠政策，除對投資海外的農(nóng)業(yè)公司提供長期低息貸款，還成立海外農(nóng)業(yè)投資公司管理委員會(huì)，參股投資海外的私營農(nóng)業(yè)企業(yè)。

六、結(jié)論和建議

從上文的分析，我們可以得出以下結(jié)論:

外商直接投資土地的原因包括:(1)糧食價(jià)格的普遍上升。(2)降低全球糧食價(jià)格波動(dòng)帶來的影響。(3)土地的預(yù)期租金不斷上升使得土地投資變得更具吸引力。(4)傳統(tǒng)的安全性食品援助系統(tǒng)存在失靈的危險(xiǎn)。(5)降低糧食種植對氣候變化的依賴性。(6)全球碳排放量的限制。(7)發(fā)達(dá)國家的政府支持。(8)全球金融危機(jī)導(dǎo)致資金流向國外土地市場。在這些原因的驅(qū)動(dòng)下，美國、英國、德國、瑞典等發(fā)達(dá)國家，沙特阿拉伯等海灣國家，還有中國、韓國、日本、印度等亞洲國家將大量資金投向了最不發(fā)達(dá)的非洲和東南亞國家。這種投資行為對雙方都產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

為彌補(bǔ)我國人均農(nóng)業(yè)資源不足，緩解農(nóng)產(chǎn)品供求緊張壓力，保障戰(zhàn)略性農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)，增強(qiáng)對國際農(nóng)產(chǎn)品市場的影響力，必須重視并實(shí)施海外農(nóng)業(yè)開發(fā)。然而近年來我國海外農(nóng)業(yè)開發(fā)遇到了種種問題，這些問題集中表現(xiàn)在對國外土地投資上。只有解決了土地投資問題，海外農(nóng)業(yè)開發(fā)才能順利進(jìn)行，基于此本文提出以下政策建議:

(1)鼓勵(lì)多種形式的投資并實(shí)施國家主導(dǎo)、企業(yè)運(yùn)作的方式。綜合考慮央企和民企的優(yōu)勢，采取央企爭取項(xiàng)目，分包給民企的方式運(yùn)作。在企業(yè)選擇方面，優(yōu)先選擇規(guī)模較大、經(jīng)驗(yàn)豐富、擁有資金和人才優(yōu)勢的大企業(yè)或農(nóng)墾集團(tuán);支持政策方面，給予企業(yè)在國內(nèi)購買農(nóng)機(jī)、農(nóng)用柴油、化肥、種子等與國內(nèi)相同的補(bǔ)貼政策，賦予農(nóng)產(chǎn)品專項(xiàng)進(jìn)出口經(jīng)營權(quán)，以及產(chǎn)品在回銷國內(nèi)時(shí)享受免關(guān)稅和增值稅等優(yōu)惠政策。在資金方面，給予長期貸款貼息方面的支持，設(shè)立海外農(nóng)業(yè)開發(fā)基金，對重點(diǎn)投資地區(qū)的農(nóng)業(yè)企業(yè)給予前期開發(fā)費(fèi)用補(bǔ)貼等;可以開設(shè)海外投資保險(xiǎn)業(yè)務(wù)和專門的銀行。

(2)積極地搜尋有關(guān)信息。政府或外商投資企業(yè)要通過各種渠道搜集有關(guān)東道國的信息，如土地制度、土地補(bǔ)償制度、環(huán)境、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值、總就業(yè)人數(shù)、人均GDP、糧食安全、生物多樣性、投資環(huán)境、法律規(guī)則、多邊和雙邊條約、全球饑餓指數(shù)(GHI)、清廉指數(shù)(CPI)等宏觀方面的信息，從而對東道國的投資進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)和機(jī)會(huì)評估。

(3)廣泛吸取成功經(jīng)驗(yàn)。在國際方面，主要學(xué)習(xí)美國、日本和韓國政府和企業(yè)的經(jīng)驗(yàn)，采取“首先確認(rèn)符合國際社會(huì)、本國和當(dāng)?shù)匾蚣Z食增產(chǎn)而產(chǎn)生的利益交匯點(diǎn)，然后為東道國提供農(nóng)業(yè)發(fā)展援助，接著再引入商貿(mào)企業(yè)參與”的方式;也可采取美國跨國公司通過打造農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈來投資農(nóng)業(yè)的模式;在國內(nèi)方面，總結(jié)并推廣比較成功的模式，如我國的遠(yuǎn)洋漁業(yè)、農(nóng)墾系統(tǒng)企業(yè)、中紡糧油集團(tuán)和黑龍江九三油脂公司的經(jīng)驗(yàn)。

(4)抵制輿論壓力。既要抵制“新殖民主義”的標(biāo)簽，避免西方殖民主義曾經(jīng)存在的詬病和錯(cuò)誤，又要處理好與東道國政府、企業(yè)、民眾的關(guān)系，防止“本土主義”帶來的威脅。

(5)企業(yè)需要進(jìn)一步提高競爭力。通過建立或者聘請專業(yè)的團(tuán)隊(duì)，以便在談判、融資、補(bǔ)償、處理風(fēng)險(xiǎn)等方面作出快速反應(yīng)。

(6)建立風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避機(jī)制，嘗試與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)相互參股的方式來降低海外投資的風(fēng)險(xiǎn)。

附表 2000-2009年外國直接投資超過5000公頃的項(xiàng)目

續(xù)表

續(xù)表

續(xù)表

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