羅仁福，張林秀，趙啟然，黃季焜

(中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所，中國(guó)科學(xué)院農(nóng)業(yè)政策研究中心，北京100101)

一、引言

2004年的世界發(fā)展報(bào)告指出，發(fā)展中國(guó)家由于農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施投資不足，貧困人口很難獲得有效的道路、灌溉和安全飲用水等公共服務(wù)，而這些服務(wù)對(duì)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展、促進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化具有重要的意義［1］。鑒于大多數(shù)貧困農(nóng)村人口的主要生產(chǎn)活動(dòng)局限在當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)，普通村民很難從社區(qū)外部提供的公共服務(wù)中得到好處，因此對(duì)于農(nóng)村居民而言，當(dāng)?shù)氐墓卜?wù)對(duì)于他們的生存和發(fā)展具有至關(guān)重要的意義［2］。同時(shí)農(nóng)村公共投資對(duì)促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展和扶貧具有非常重要的影響［3］。進(jìn)一步地，增加落后地區(qū)的公共物品投資數(shù)量、改善農(nóng)村公共服務(wù)質(zhì)量能有效減少收入差距［4］。發(fā)達(dá)國(guó)家轉(zhuǎn)型期間的經(jīng)驗(yàn)表明，在國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段后需要實(shí)施以工哺農(nóng)的戰(zhàn)略，通過增加對(duì)農(nóng)村地區(qū)的公共投資力度、改進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)質(zhì)量以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展［5］。

借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)政府在最近10年里不斷加大對(duì)農(nóng)村公共投資的力度，以改善農(nóng)村公共服務(wù)提供水平和質(zhì)量，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展及和諧社會(huì)的建設(shè)。為了促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型和發(fā)展，我國(guó)政府提出了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重大歷史任務(wù)，其核心之一就是加強(qiáng)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)［6］。從國(guó)家層面看，2003-2007年中央預(yù)算內(nèi)和國(guó)債投資中用于農(nóng)村建設(shè)的總量超過3000億元，用于農(nóng)村建設(shè)投資占當(dāng)年中央政府投資總規(guī)模的比重，由2003年的36%提高到2007年的約48%［7］。從農(nóng)村基層的實(shí)際投資情況看，我國(guó)政府的農(nóng)村公共投資力度較大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家要強(qiáng)［8］。同時(shí)農(nóng)村村級(jí)公共投資的實(shí)施力度在最近幾年逐步加大，而且總體涵蓋了人民生產(chǎn)生活的眾多領(lǐng)域，樣本村公共投資的年平均規(guī)模達(dá)到了20 萬左右［9］。

經(jīng)過國(guó)家在最近一段時(shí)期的大力投資，我國(guó)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的總體情況也發(fā)生了顯著變化。農(nóng)村縣鄉(xiāng)公路建設(shè)投資比重顯著增加，公路建設(shè)投資完成額也顯著增長(zhǎng)［10］。從國(guó)家層面數(shù)據(jù)可以看出，公路通車?yán)锍逃?978年的89萬公里增至2007年的358萬公里，其中高速公路由1988年的0.01萬公里增至5.39萬公里。到2007年末，全國(guó)有效灌溉面積達(dá)到5652萬公頃，也有所增長(zhǎng)，同時(shí)全國(guó)通公路、電話、通電和能接收電視信號(hào)的行政村的比重均已達(dá)到95%以上，能用上自來水的農(nóng)戶也顯著增加［11］。

上述變化迫切要求今后的公共投資策略能快速做出反應(yīng)，使之既能反映農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)狀，還能充分代表農(nóng)村居民對(duì)農(nóng)村公共投資的需求與意愿。雖然也有相關(guān)文獻(xiàn)分析農(nóng)村公共投資需求和意愿，得出的研究結(jié)論對(duì)實(shí)施農(nóng)村公共投資，確定公共投資優(yōu)先序有一定的參考價(jià)值［10，12-13］，但上述研究完全側(cè)重于農(nóng)戶個(gè)人的看法和主觀判斷，沒有很好地聯(lián)系農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施存量變化及現(xiàn)狀。因此本研究將在詳細(xì)描述農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施長(zhǎng)達(dá)10年變遷的基礎(chǔ)上，對(duì)比分析村民對(duì)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的滿意程度和公共投資意愿，對(duì)今后農(nóng)村公共投資的優(yōu)先序的確定提供一些決策參考。為了達(dá)到上述目標(biāo)，本文結(jié)構(gòu)安排上首先介紹本研究的數(shù)據(jù)來源，然后詳細(xì)描述樣本農(nóng)村最近10年的變遷以及村民對(duì)農(nóng)村公共設(shè)施的滿意程度和投資意愿，最后得出本研究的結(jié)論和政策含義。

二、數(shù)據(jù)來源

本研究所用的數(shù)據(jù)來源于對(duì)同一樣本群體所做的多期實(shí)地跟蹤調(diào)查資料。在數(shù)據(jù)收集過程中總共做了3次調(diào)查，收集了樣本村3個(gè)不同時(shí)期農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的詳細(xì)資料。第一次調(diào)查是在2003年底，收集了1998年至2003年以來樣本農(nóng)村公共投資的詳細(xì)情況。第二次調(diào)查發(fā)生在2005年初，除了收集2004年農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的詳細(xì)信息外，對(duì)比最近7年間的公共投資行為，讓村干部回顧了1997年村公共基礎(chǔ)設(shè)施的基本情況。在2008年初實(shí)施的第三次調(diào)查中，在收集樣本村2005年以來公共投資情況的同時(shí)，跟蹤了樣本村2007年農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的詳細(xì)信息，同時(shí)在農(nóng)戶調(diào)查中收集了樣本村村民對(duì)于農(nóng)村公共服務(wù)滿意程度和投資意愿的信息。三次調(diào)查中涉及村級(jí)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的數(shù)據(jù)均來自于農(nóng)村最基層一級(jí)——村級(jí)。在2008年初的農(nóng)戶調(diào)查中，每村隨機(jī)抽選了20戶農(nóng)戶，樣本農(nóng)戶的數(shù)量達(dá)到2000多戶。樣本村的選取是通過分層隨機(jī)抽樣的辦法產(chǎn)生的。具體的做法是:將所有省份(我國(guó)臺(tái)灣省除外)按農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平分成五大區(qū)域，然后在每個(gè)區(qū)隨機(jī)選出1個(gè)樣本省。這5個(gè)省分別是:江蘇省代表東部沿海發(fā)達(dá)區(qū)域(江蘇、浙江、山東、上海、福建、廣東及海南);四川省代表西南地區(qū)的省份(四川、貴州、云南、廣西和西藏);陜西省代表黃土高原地區(qū)和西北地區(qū)(山西，陜西，甘肅、青海、寧夏、內(nèi)蒙古和新疆維吾爾自治區(qū));河北省代表北部和中部省份(河北、河南、安徽、湖北、湖南和江西);吉林省表東北地區(qū)(遼寧、吉林和黑龍江)①雖然分類標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)業(yè)生態(tài)區(qū)有差異，但研究結(jié)果表明樣本村具有很好的全國(guó)代表性。。

在選取了樣本省以后，我們?cè)诿總€(gè)省又隨機(jī)選取了5個(gè)樣本縣。選取樣本縣的方法是先將全省各個(gè)縣按人均工業(yè)總產(chǎn)值大小按降序排列，然后按5等份分組，最后從每組中隨機(jī)選出1個(gè)樣本縣。用人均工業(yè)總產(chǎn)值這一指標(biāo)是基于相關(guān)研究結(jié)論而確定的［14］。因?yàn)槿司I(yè)總產(chǎn)值能很好地預(yù)測(cè)當(dāng)?shù)胤ǖ纳钏胶桶l(fā)展?jié)摿?，同時(shí)這一指標(biāo)相對(duì)于農(nóng)村人均純收入等指標(biāo)而言，具有更高的可信度。在選出樣本縣后，我們又在每個(gè)縣隨機(jī)選取了2個(gè)樣本鄉(xiāng)(鎮(zhèn))，選取樣本鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的方法和樣本縣選取的方法基本一致。在每個(gè)樣本鄉(xiāng)(鎮(zhèn))又按貧困和富裕程度不同分別隨機(jī)選取2個(gè)樣本行政村，最終調(diào)查了101個(gè)樣本行政村②實(shí)際分析時(shí)有101個(gè)村(比計(jì)劃多出1個(gè)村)，由于第一輪調(diào)查時(shí)吉林恰好有兩個(gè)樣本村合并后又分開，所以將兩村的信息都收集起來，并在跟蹤調(diào)查一直沿用第一輪調(diào)查時(shí)的樣本。。

在三輪調(diào)查中，調(diào)查人員收集了樣本村公共基礎(chǔ)設(shè)施情況的詳盡信息，在2008年的跟蹤調(diào)查中還收集2000戶農(nóng)戶關(guān)于公共基礎(chǔ)設(shè)施評(píng)價(jià)和投資意愿的信息。具體而言，在道路公共基礎(chǔ)設(shè)施方面，收集了樣本村外部道路和交通環(huán)境的信息和村內(nèi)道路的基本信息;在灌溉方面，收集了灌溉水源及其供水保障、灌溉渠系和灌溉系統(tǒng)質(zhì)量等方面的情況;在飲用水方面，收集了飲用水水源、供應(yīng)方式和飲用水設(shè)施和質(zhì)量的基本情況;在其它方面，還收集了電力、通訊，農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生和農(nóng)村文化、娛樂、培訓(xùn)等基礎(chǔ)設(shè)施方面的基本情況。

三、農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施變遷及村民意愿

(一)農(nóng)村道路設(shè)施變遷及其農(nóng)民意愿

調(diào)查數(shù)據(jù)表明，我國(guó)農(nóng)村村外道路和交通環(huán)境有了極大的改善，農(nóng)村高速公路、國(guó)道、省道和縣道的通達(dá)性都有顯著的提高。根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)，行政村離最近高速公路的平均距離明顯減少，從1997年的170公里減少到2004年的70公里，而到了2007年，這一距離只有不到40公里。從分布情況看，離最近高速公路距離大于100公里村莊的比例大幅度降低，越來越多的村能更容易地享受到高速公路修建帶來的方便和快捷。1997年有60%的村莊離最近高速公路的距離大于100公里，到2004年這一份額已顯著下降到16%，而2007年僅有5%的村到最近高速公路的距離大于100公里(表1，第1-2行)。

與高速公路的情況相類似，行政村到國(guó)道及省道的通達(dá)性也有一定的改善(表1，第3-6行)，國(guó)道和省道主要以改造和打通斷頭路為主。1997年樣本村離最近國(guó)道的平均距離為38公里，但到2004年逐步降為33公里，2007年進(jìn)一步降到20公里，在10年內(nèi)減少了近一半。離最近國(guó)道距離大于50公里的行政村比例也從1997年和2004年的16%減少到2007年的10%。省道的建設(shè)力度類似于國(guó)道，村離最近省道的平均距離從1997年的31公里減少到2007年的15公里?？偟膩碚f，大部分樣本村已經(jīng)在高速公路100公里輻射帶和國(guó)道50公里輻射帶以內(nèi)，處于省道25公里輻射帶以內(nèi)村的比例也從1997年的76%增加到了2007年的88%。

表1 樣本村村外道路及交通改善情況

從縣道的發(fā)展情況看，行政村到縣道的通達(dá)性也有顯著改善，縣道的硬化和質(zhì)量有顯著提高。行政村離最近縣道的平均距離逐年下降，從1997年的8公里降到2004年的5公里和2007年的4公里。而且縣級(jí)道路的硬化改造工作取得了顯著成效，1997年只有70%的縣級(jí)道路是水泥或柏油路，到2004年這一比例達(dá)到94%，在2007年僅有1%的縣通鄉(xiāng)公路沒有硬化(表1，第7-8行)。隨著農(nóng)村外部交通環(huán)境的改善，越來越多的農(nóng)村居民感受到了交通便利和道路質(zhì)量改善帶來的便捷和舒適(表1，第9行)。

隨著社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)和村村通公路工作的順利實(shí)施，行政村地理范圍內(nèi)的道路交通情況也有了顯著的改善，村內(nèi)道路長(zhǎng)度有了顯著增加，村級(jí)道路的升級(jí)硬化工作也取得了顯著成效①本文中村內(nèi)道路包括在村行政區(qū)域內(nèi)的所有道路，柏油路主要是經(jīng)過村的鄉(xiāng)級(jí)及以上道路，而水泥路主要是鄉(xiāng)村和村組道路。。根據(jù)路面材料，本文把村內(nèi)道路分成水泥路、柏油路、砂石路和土路四類，調(diào)查結(jié)果表明，農(nóng)村水泥道路建設(shè)有了長(zhǎng)足進(jìn)步，1997年僅有很少的行政村有水泥/柏油路，而2007年85%的行政村都通了水泥/柏油路。水泥路的平均長(zhǎng)度從1997年的0.1公里快速增長(zhǎng)到2007年的2.9公里，而柏油路雖然在1997-2004年間沒有顯著增加，但2004-2007年間出現(xiàn)快速增長(zhǎng)，從每村平均0.3公里增加到1.2公里(表2)。

結(jié)合四類道路的總體變化情況，可以清楚看出農(nóng)村道路改進(jìn)的趨勢(shì)，越來越多的砂石路變成水泥/柏油路，同時(shí)也有部分土路升級(jí)成砂石路。根據(jù)調(diào)查資料，在1997-2004年間平均每個(gè)樣本村有1.2公里的砂石路升級(jí)為水泥/柏油路，同時(shí)有1.5公里的土路鋪上了砂石路面。在2004-2007年間，砂石路的升級(jí)速度進(jìn)一步加快，平均每個(gè)樣本村平均有2.7公里的砂石路轉(zhuǎn)變?yōu)樗?柏油路，相應(yīng)的有2.1公里的土路轉(zhuǎn)化為砂石路?？傮w而言，村內(nèi)硬化水泥/柏油道路在1997-2007期間有顯著增加，砂石路和土路開始逐步減少，但農(nóng)村仍然面臨著較大的道路改進(jìn)壓力。

表2 村內(nèi)道路發(fā)展情況

表3 村內(nèi)不同類型道路改善情況

道路質(zhì)量的改善還體現(xiàn)在不同寬度道路的硬化中，表3顯示了不同類別道路改善的重要成就。村范圍內(nèi)的單車道和多車道硬化道路都有顯著的增加，1997年僅有6%的雙車道道路得到硬化，2004年達(dá)到33%，2007年有78%的雙車道道路已經(jīng)得到硬化。調(diào)查的數(shù)據(jù)也驗(yàn)證了農(nóng)村調(diào)查過程中作者的親身體驗(yàn)，硬化路面主要由村集體維護(hù)的鄉(xiāng)村和村組水泥路為主，而且絕大多數(shù)是單車道水泥路。到2007年樣本村單車道水泥路達(dá)到了2.5公里，遠(yuǎn)高于多車道水泥路。與此對(duì)應(yīng)，多車道硬化路面主要以柏油路為主，這類道路主要是縣鄉(xiāng)道路或更高等級(jí)道路。出現(xiàn)這一現(xiàn)象的原因在于農(nóng)村的特殊情況和不同道路建造維護(hù)特性，鄉(xiāng)村道路養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)主要由村集體自籌，相對(duì)于柏油路而言，盡管水泥道路建造成本偏高，但養(yǎng)護(hù)成本較低，所以比較適合鄉(xiāng)村和村組道路硬化的實(shí)際情況。

雖然農(nóng)村道路基礎(chǔ)設(shè)施總體都得到了顯著改善，但不可忽視的是農(nóng)村道路設(shè)施仍存在顯著的區(qū)域差異，西部貧困地區(qū)的農(nóng)村道路設(shè)施顯著差于東部沿海富裕省份。江蘇等發(fā)達(dá)省份樣本村的村外道路和交通環(huán)境顯著好于陜西和四川等西部省份，江蘇等發(fā)達(dá)省份樣本村村內(nèi)道路以柏油和水泥路為主，而陜西和四川等西部省份樣本村的村內(nèi)道路則主要以沙石路和土路居多。截止2007年底，江蘇省所有樣本村都通了柏油路或水泥路，而陜西省和四川省，尚有20%以上的村莊沒有通柏油路或水泥路。江蘇省村內(nèi)道路中有一半以上是硬化的柏油或水泥路，但陜西和四川等西部省份，僅有不到30%的村內(nèi)道路得到了硬化。

根據(jù)農(nóng)戶調(diào)查資料，大多數(shù)農(nóng)民認(rèn)同農(nóng)村道路的改善，但還有不少農(nóng)戶對(duì)農(nóng)村道路建設(shè)不滿意，很多農(nóng)戶認(rèn)為應(yīng)繼續(xù)將農(nóng)村道路作為今后公共投資的重中之重。2000個(gè)農(nóng)戶的調(diào)查數(shù)據(jù)指出，雖然2007年有73%以上的農(nóng)戶表示現(xiàn)在的道路交通條件比3年前要好，但仍有34%的農(nóng)戶對(duì)村道路交通條件不滿意。更進(jìn)一步的，被調(diào)查的2000個(gè)農(nóng)戶中，有40%左右的受訪農(nóng)戶表示今后應(yīng)該繼續(xù)將鄉(xiāng)村道路建設(shè)擺在農(nóng)村公共投資的最優(yōu)先位置，而陜西和四川貧困鄉(xiāng)村這一比例幾乎高達(dá)一半。

(二)農(nóng)村灌溉設(shè)施變遷及其農(nóng)民意愿情況

我國(guó)灌溉系統(tǒng)主要包括地表水灌溉和地下水灌溉兩部分，地表水灌溉主要集中在水資源較為豐富的南方地區(qū)和主要灌區(qū)，而地下水灌溉主要集中于北方和其它一些缺水地區(qū)。總的來說，灌溉系統(tǒng)包括水源、灌溉渠系和相關(guān)設(shè)施等部分，是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)。調(diào)查數(shù)據(jù)表明我國(guó)農(nóng)村的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)灌溉條件變化不大，各樣本省間的差別也不大，投資主要以簡(jiǎn)單維護(hù)為主，基本處于吃老本階段。

從地表灌溉水源看，總體數(shù)量稍有好轉(zhuǎn)，但也有一些問題值得關(guān)注(表4)。農(nóng)村地表灌溉用水主要來自河流排灌站、水庫(kù)和塘壩，其它的如閘壩、泉水和水窖等水源在灌溉中僅起到補(bǔ)充作用。在地表灌溉水源中，主要由上級(jí)政府水利部門負(fù)責(zé)管理和維護(hù)的河流排灌站數(shù)量在最近的10年間有小幅增加，增加了15%。從水庫(kù)的情況看，101個(gè)樣本村中僅有13個(gè)樣本村有16座水庫(kù)，在調(diào)查期間保持原狀。塘壩是主要由村集體負(fù)責(zé)管理和維護(hù)的灌溉水源，雖然在1997-2004年有所增加，但在2004年后基本回復(fù)到1997年的水平。上述結(jié)果說明較大型的灌溉設(shè)施如河流排灌站和水庫(kù)(主要由上級(jí)政府部門負(fù)責(zé)建設(shè)和維護(hù))有所改善，但村內(nèi)的灌溉設(shè)施，如塘壩、閘壩等基本是吃老本，部分甚至有所惡化，用水條件惡化導(dǎo)致少數(shù)樣本村不得不通過修水窖的方式來保證灌溉用水。

表4 樣本村地表灌溉用水水源總量情況(單位，個(gè)/條/座)

表5 村地表灌溉用水水源全年有水比例(%)

盡管灌溉水源數(shù)量總體上有所增加，但灌溉保障條件總體而言還不能滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需要(表5)。雖然農(nóng)村河流排灌站的數(shù)量在2004年后有所增加，但常年保證有水的比例在2007年有顯著下降。地表灌溉水源中塘壩的用水保證率也有顯著下降，到2007年常年能保證供水的塘壩只有32%，遠(yuǎn)小于1997年和2004年的50%以上，相同的情況也發(fā)生在泉水水源和水窖水源中。唯一有所改善的是水庫(kù)水源，能保證常年有水的水庫(kù)比例有顯著增加，2007年93%的水庫(kù)能很好保證灌溉區(qū)域的用水①值得注意的是，由于灌溉水源全年有水和氣候有很大關(guān)系，因此僅從全年有水還不能斷定灌溉設(shè)施變差，但也從另一個(gè)側(cè)面反映出灌溉系統(tǒng)的脆弱性，同時(shí)說明灌溉設(shè)施需要得到進(jìn)一步改善。。

進(jìn)一步分析表明，除了氣侯等客觀因素外，導(dǎo)致農(nóng)村地表灌溉水源灌溉保障條件變化的原因主要是存在著灌溉水源能否有效補(bǔ)水(水源補(bǔ)水線)和水源淤積等兩個(gè)方面的問題②鑒于農(nóng)村地表水灌溉水源主要是河流排灌站、水庫(kù)和塘壩，因此本文主要關(guān)注這三個(gè)水源。。從灌溉用水水源補(bǔ)水線的情況看，調(diào)查數(shù)據(jù)顯示樣本農(nóng)村河流排灌站的水源補(bǔ)水線狀況在2007年有顯著的變差，只有四分之一左右的河流排灌站有可靠的水源或補(bǔ)水線。大部分的塘壩主要靠降水蓄積，到007年樣本村沒有一個(gè)塘壩有可靠的補(bǔ)水線。反之，水庫(kù)補(bǔ)水線狀況有一定程度的改善(表6，1-3行)，這也是水庫(kù)作為水源全年有水比例得到提升的重要原因。

調(diào)查數(shù)據(jù)還表明農(nóng)村地表水部分灌溉水源的淤積情況較為嚴(yán)重，需要得到各級(jí)政府和水利部門的重視。主要由上級(jí)政府部門負(fù)責(zé)管理維護(hù)的水源淤積情況經(jīng)歷了階段性的變遷，河流排灌站和水庫(kù)逐漸惡化的淤積情況在2004年后得到了初步的遏制。相反對(duì)于主要由村集體或小組維護(hù)的水源如灌溉塘壩等，淤積問題持續(xù)惡化，需要得到各級(jí)政府的密切關(guān)注。具體說來，1997年淤積嚴(yán)重的塘壩為38%，到了2007年，淤積嚴(yán)重的比例增加到75%，四分之三的灌溉塘壩存在嚴(yán)重的淤積問題(表6，4-6 行)。

影響農(nóng)村灌溉設(shè)施發(fā)揮作用的另外一個(gè)重要方面是灌溉渠道系統(tǒng)(表6，7-8行)。根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)，大約一半左右的樣本農(nóng)村有地表水灌溉渠系?？偟恼f來灌溉渠系長(zhǎng)度的變化不大，雖然有少量的小溝渠得到拓寬，但大溝渠的長(zhǎng)度始終保持在5700米左右，小溝渠的長(zhǎng)度也保持在7900米左右。這表明灌溉渠系在最近10來年里基本沒有變化，主要處于吃老本的階段。

農(nóng)村灌溉渠道系統(tǒng)中存在的另一個(gè)問題是灌溉渠系主要以土渠為主，灌溉渠系的淤積和滲透問題難以得到解決，難以滿足全球氣候變化和水資源日益匱乏對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來的挑戰(zhàn)(表6，9-10行)。根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)，較大溝渠的硬化防滲和防漏工作幾乎沒有任何進(jìn)展，10年的時(shí)間里灌溉渠道2硬化長(zhǎng)度僅增加8米。事實(shí)上即使是2007年，硬化的大溝渠比例也僅為不到千分之五。小溝渠防滲防漏情況甚至更差，到2007年，也僅有不到千分之三的小溝渠得到了硬化。

表6 村地表灌溉用水補(bǔ)水線，淤積渠系和地下水灌溉情況

從地下水的灌溉情況看，盡管從機(jī)井?dāng)?shù)量看地下水灌溉設(shè)施在逐步改善，但樣本農(nóng)村的灌溉條件也不容樂觀(表6，11行)。樣本農(nóng)村的地下水灌溉機(jī)井?dāng)?shù)量有了較大增加，2007年的機(jī)井?dāng)?shù)量是1997年的將近3倍。這種數(shù)量的增加不僅反映了灌溉設(shè)施的改進(jìn)，也反映了農(nóng)村地下灌溉水資源狀況的逐步惡化、地下水位有所下降的無奈事實(shí)。由于單個(gè)機(jī)井灌溉面積減少，機(jī)井?dāng)?shù)量的增加沒有帶來灌溉面積有效增加。根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)，我國(guó)農(nóng)村2004年前所打機(jī)井的平均水位逐年下降，從1997年的地面下28米增加到2007年的43米(表6，12行)①由于打機(jī)井技術(shù)更加先進(jìn)和部分新增機(jī)井的樣本村地下水位本就較高，因此大部分新增機(jī)井的水位普遍小于舊有機(jī)井，在2007年所有機(jī)井的平均水位為地面下33米。。

農(nóng)戶調(diào)查資料顯示相當(dāng)大比例的農(nóng)戶對(duì)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施不滿意，同時(shí)將灌溉列為最優(yōu)先投資領(lǐng)域的農(nóng)戶也僅次于道路投資?；跇颖敬?000戶農(nóng)戶調(diào)查數(shù)據(jù)，對(duì)當(dāng)前的灌溉基礎(chǔ)設(shè)施不滿意的農(nóng)戶占到48%，遠(yuǎn)大于對(duì)農(nóng)村道路基礎(chǔ)設(shè)施不滿意的農(nóng)戶比例。較為奇怪的是僅有不到20%的農(nóng)戶認(rèn)為灌溉基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是最需要加強(qiáng)的農(nóng)村公共投資領(lǐng)域，明顯小于農(nóng)村道路投資。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因可能包括土地的細(xì)碎化，隨著外出務(wù)工人數(shù)的上升產(chǎn)生的土地不定期流轉(zhuǎn)等。

表7 村飲用水供給來源分布情況(占行政村總數(shù)的比例-%)

表8 農(nóng)戶飲用水水源情況(%)

(三)農(nóng)村飲用水設(shè)施變遷及其農(nóng)民意愿情況

農(nóng)村居民的飲用水情況在調(diào)查期間有了較為顯著的改善，但為村民提供安全衛(wèi)生的飲用水仍然是今后農(nóng)村公共投資面臨的巨大挑戰(zhàn)。從農(nóng)村飲用水供給來源看，能提供較為安全衛(wèi)生飲用水水源的樣本村有顯著增加，2007年有將近一半的樣本村能提供自來水，相對(duì)于1997年有顯著增加。越來越多的村莊利用機(jī)井水(主要是深層地下水)作為飲用水源，也比10年前有很大的提高。而使用安全衛(wèi)生條件更難以保證的飲用水源，如壓水井水，手提井水和水窖、池塘或河流水(地表水)作為飲用水水源的樣本村所占比例有所降低(表7)。

農(nóng)村飲用水安全的改進(jìn)還體現(xiàn)在農(nóng)戶對(duì)村飲用水源的實(shí)際使用情況上(表8)。使用安全和衛(wèi)生條件更能得到保證的自來水和機(jī)井水作為飲用水源的農(nóng)戶有顯著增加，到2007年使用這兩類飲用水源的農(nóng)戶達(dá)到77%，較1997年和2004年都有顯著增加。使用泉水作為飲用水源的農(nóng)戶也有小幅增加，從1997年的3.1%增加到2007年的6.8%。而使用安全衛(wèi)生更難得到保證的壓水井水和手提井水的農(nóng)戶比例有顯著下降，從1997年的47%下降為2007年的15%左右。在1997年還有7%左右的農(nóng)戶使用衛(wèi)生條件毫無保障的水窖、池塘或河流水作為飲用水水源，而到了2007年這一比例下降到1%。

飲用水條件的改善還體現(xiàn)在許多其它方面，包括飲用水的集中供應(yīng)、更好的飲用水供應(yīng)設(shè)施等。伴隨著飲用水源的變化，單戶獨(dú)立供水已經(jīng)開始向集中供水轉(zhuǎn)變，由供水企業(yè)或村委會(huì)集中供應(yīng)飲用水的農(nóng)戶穩(wěn)步增加。飲用水設(shè)施(如水泵、水塔和管道等)也在逐步改善，絕大部分設(shè)施得到了較好的使用和保養(yǎng)。但值得注意的是飲用水供應(yīng)過程質(zhì)量安全控制亟需加強(qiáng)，表現(xiàn)為飲用水供應(yīng)過程中缺乏消毒和過濾設(shè)施，僅有四分之一左右的飲用水源在供水過程中使用了消毒和過濾設(shè)施來提高水質(zhì)(表9，第1-4行)。由于缺乏相應(yīng)設(shè)施，農(nóng)戶實(shí)際使用的飲用水中存在一定程度的水質(zhì)安全隱患，到了2007年有24%的飲用水有異色、異嗅或異味，有肉眼可見物(雜質(zhì))的比例仍達(dá)到17%。尤為值得重視的是受到污染的飲用水源比例也有所增加，調(diào)查數(shù)據(jù)顯示沒有受到污染的飲用水源從1997年的85%下降至2004年的80%，到了2007年這一比例進(jìn)一步下降到僅為72%(表9，第5-7行)。從飲用水條件的區(qū)域差異看，江蘇等發(fā)達(dá)地區(qū)樣本村的飲用水主要以自來水為主，主要由企業(yè)或集體提供飲用水，從衛(wèi)生和安全性角度看顯著好于陜西、四川等西部樣本村。

表9 村飲用水供給與水質(zhì)情況(%)

雖然村級(jí)飲用水設(shè)施數(shù)據(jù)表明農(nóng)戶飲用水服務(wù)得到了顯著的改善，但農(nóng)村居民的飲用水供應(yīng)還面臨很大困難，讓農(nóng)民喝上安全衛(wèi)生的水還有很長(zhǎng)的路要走，這一點(diǎn)在農(nóng)戶調(diào)查數(shù)據(jù)中也得到了很好的體現(xiàn)。2000戶農(nóng)戶的調(diào)查數(shù)據(jù)表明，2007年有接近四成的農(nóng)戶認(rèn)為現(xiàn)在的飲用水供應(yīng)要比過去好，但仍有四分之一左右的農(nóng)戶對(duì)當(dāng)前的飲用水基礎(chǔ)設(shè)施不滿意，而且相應(yīng)的有將近15%的樣本農(nóng)戶認(rèn)為應(yīng)該將飲用水投資放在今后農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)最優(yōu)先位置。

(四)農(nóng)村其它設(shè)施變遷及其相關(guān)評(píng)價(jià)的啟示

雖然絕大多數(shù)村民都將道路、灌溉以及飲用水投資作為今后農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)最優(yōu)先的投資領(lǐng)域，但調(diào)查數(shù)據(jù)表明，農(nóng)村其它公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也需要得到進(jìn)一步關(guān)注。電力、通訊和有線電視等服務(wù)在農(nóng)村已經(jīng)得到很好的推廣和普及，但一些和農(nóng)村居民生活環(huán)境密切相關(guān)的許多其它公共設(shè)施還處于起步階段，而且主要發(fā)端于東部發(fā)達(dá)地區(qū)，需要在今后得到進(jìn)一步加強(qiáng)。社區(qū)排污系統(tǒng)直到最近一段時(shí)間才開始納入到東部部分富裕農(nóng)村的公共投資領(lǐng)域，即使到2007年，也僅有9%的行政村在村里建起了簡(jiǎn)單的排污系統(tǒng)。對(duì)于那些建立了簡(jiǎn)單排污系統(tǒng)的樣本村，排污系統(tǒng)的作用也僅是集中排放，生活污水沒有處理或者只是進(jìn)行簡(jiǎn)單的處理。部分發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村在10年前就開始了生活垃圾的收集處理，到2007年已有接近30%的行政村對(duì)生活垃圾進(jìn)行統(tǒng)一收集，盡管仍然主要采取集中堆放、焚燒和掩埋等簡(jiǎn)單的方式進(jìn)行處理。雖然提供定期的街道打掃服務(wù)的行政村有所增加，但即使是2007年也僅有19%的村提供這一服務(wù)。為村民夜間出行提供便利的照明服務(wù)雖然得到改進(jìn)，但仍有待加強(qiáng)，到2007年只有不到四分之一的樣本村為村民提供路燈照明的服務(wù)。另一個(gè)值得重視的情況2007年僅有三分之一左右的行政村有農(nóng)戶培訓(xùn)和活動(dòng)中心，雖然這一比例比1997和2004年的15%和24%要高不少，但是這一服務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了農(nóng)村居民的需要(表10)。

表10 村其它公共基礎(chǔ)設(shè)施情況(%)

四、結(jié)論和政策含義

使用101個(gè)樣本村3期面板數(shù)據(jù)和2000戶農(nóng)戶2008年的截面數(shù)據(jù)，本文在詳細(xì)描述樣本地區(qū)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施變遷的同時(shí)，結(jié)合村民對(duì)當(dāng)前公共服務(wù)的滿意程度和投資意愿，系統(tǒng)地討論了今后農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要著重注意和解決的問題。研究結(jié)果表明，大多數(shù)農(nóng)村村級(jí)公共基礎(chǔ)設(shè)施在最近的10年里有了顯著的改善，然而不同類型公共基礎(chǔ)設(shè)施的改善程度有所不同，很多基礎(chǔ)設(shè)施仍然難以滿足村民的需要。具體而言，村級(jí)道路交通環(huán)境和村級(jí)飲用水設(shè)施有了顯著的改善，村級(jí)灌溉基礎(chǔ)設(shè)施雖然有所改善，但仍面臨很大問題，和農(nóng)民生活相關(guān)的一些基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)尚處于起步階段，需要在今后有更多關(guān)注。研究還發(fā)現(xiàn)不同類型的公共基礎(chǔ)設(shè)施存在顯著的區(qū)域差異，東部發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施顯著好于貧困西部農(nóng)村，由于體制機(jī)制和資源環(huán)境不同，不同類型公共基礎(chǔ)設(shè)施之間也存在顯著差異。

根據(jù)農(nóng)村道路基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)狀，結(jié)合村民對(duì)村道路和交通條件的滿意程度和投資意愿，本研究認(rèn)為今后農(nóng)村道路公共投資需要注意以下幾個(gè)方面。從農(nóng)村道路投資在農(nóng)村公共投資中的優(yōu)先序看，農(nóng)村道路仍然是農(nóng)村今后公共投資的最重要領(lǐng)域，落后農(nóng)村地區(qū)表現(xiàn)的尤為顯著。根據(jù)村道路交通基礎(chǔ)設(shè)施及其變遷的總體把握，在農(nóng)村道路公共投資內(nèi)部，需要加大縣鄉(xiāng)道路質(zhì)量的改善力度，確保鄉(xiāng)鄉(xiāng)能通硬化道路(調(diào)查數(shù)據(jù)表明還有部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有通硬化道路)，同時(shí)關(guān)注縣鄉(xiāng)道路的維護(hù)保養(yǎng)，便利村民出行。農(nóng)村道路投資中還需要關(guān)注砂石路(主要是鄉(xiāng)村和村組道路)升級(jí)為水泥路和土路(主要為田間生產(chǎn)和機(jī)耕道路)升級(jí)為砂石路，以進(jìn)一步改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件。

對(duì)于村級(jí)道路基礎(chǔ)設(shè)施，東部發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村道路基礎(chǔ)設(shè)施顯著好于中西部地區(qū)，為了促進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)的均等化早日實(shí)現(xiàn)，國(guó)家今后還要繼續(xù)有針對(duì)性地增加貧困地區(qū)道路基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)貼力度，進(jìn)一步改善貧困地區(qū)農(nóng)村的道路交通條件。雖然最近國(guó)家加大了農(nóng)村道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的補(bǔ)貼力度，但農(nóng)村道路和縣級(jí)以上道路的投融資體制和提供機(jī)制有所不同，導(dǎo)致農(nóng)村，特別是貧困農(nóng)村道路建設(shè)滿足不了當(dāng)?shù)鼐用裆a(chǎn)生活的需要，因此需要進(jìn)一步優(yōu)化鄉(xiāng)村道路的投融資體制和機(jī)制，加大政府預(yù)算對(duì)鄉(xiāng)村道路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)的支持力度。

根據(jù)村級(jí)灌溉基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀、村民對(duì)村灌溉基礎(chǔ)設(shè)施的滿意程度和投資意愿，研究認(rèn)為農(nóng)村灌溉公共投資仍然是農(nóng)村公共投資的核心領(lǐng)域。在稅費(fèi)改革后，取消了義務(wù)工和積累工等主要用于農(nóng)村集體灌溉水利設(shè)施建設(shè)和維護(hù)的投入，而土地承包經(jīng)營(yíng)過于分散的特征導(dǎo)致村民一事一議等方式難以讓村民在灌溉基礎(chǔ)設(shè)施投資和維護(hù)項(xiàng)目上達(dá)成有效共識(shí)，帶來的嚴(yán)重后果是村集體管理和維護(hù)的小型灌溉設(shè)施(如塘壩和渠道)退化嚴(yán)重。為了確保農(nóng)業(yè)灌溉條件的有效改進(jìn)，今后政府應(yīng)加大對(duì)灌溉系統(tǒng)末端的投資力度，逐步將村集體管理和維護(hù)的灌溉設(shè)施納入到政府建設(shè)、維護(hù)的范疇。在水源維護(hù)中應(yīng)該著重強(qiáng)調(diào)水源清淤工程，建立完善的水源補(bǔ)水線。在灌溉渠系上面需要加強(qiáng)土渠的防滲防漏和清淤工作，確保灌溉用水的通暢，提高用水效率。在地下水灌溉中不僅需要增加機(jī)井?dāng)?shù)量，更需要推廣節(jié)水設(shè)施和技術(shù)，創(chuàng)新管理方法，在開源的過程中注意節(jié)流。

根據(jù)對(duì)農(nóng)村飲用水基礎(chǔ)設(shè)施及其變遷的總體把握，結(jié)合村民投資意愿和滿意程度，今后農(nóng)村飲用水公共投資主要應(yīng)該側(cè)重于如下幾個(gè)方面。在農(nóng)村飲用水投資體制上，加大中央和地方農(nóng)村飲用水建設(shè)投資力度的同時(shí)，積極籌措和利用社會(huì)資金。在農(nóng)村飲用水提供上適當(dāng)引入市場(chǎng)機(jī)制，通過政府財(cái)政引導(dǎo)的模式(如通過政府補(bǔ)貼或直接投資的方式鼓勵(lì)和引導(dǎo)供水單位和個(gè)人使用過濾消毒設(shè)施，加大對(duì)農(nóng)村飲用水的水質(zhì)監(jiān)測(cè)和監(jiān)督等)，逐步將分散供水變?yōu)榧泄┧?。?duì)于暫時(shí)難以實(shí)現(xiàn)集中供水的地區(qū)，加大政府投入力度，實(shí)施飲用水源改造工程，通過政府補(bǔ)貼或直接投資的方式在資金和技術(shù)方面為那些存在飲用水質(zhì)量安全隱患的農(nóng)戶(如水源受到污染，飲用水有異色、異嗅或異味等)尋找新的水源。

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