賀 偉，朱善利

(1.武漢大學(xué)中國(guó)中部發(fā)展研究院，湖北武漢430072;2.北京大學(xué)光華管理學(xué)院，北京100871)

一、引言

但值得注意地是，隨著國(guó)內(nèi)外糧食市場(chǎng)整合度的不斷提高，國(guó)內(nèi)糧食供求關(guān)系更加復(fù)雜多變，國(guó)家在實(shí)施托市收購(gòu)中也遇到了一些亟待解決的新問題。以2009年玉米臨時(shí)收儲(chǔ)為例，大量新糧以相對(duì)較高的國(guó)家臨儲(chǔ)價(jià)格進(jìn)入國(guó)有糧庫(kù)，市場(chǎng)流通糧源明顯減少使得玉米價(jià)格上漲，導(dǎo)致玉米加工企業(yè)出現(xiàn)“用糧荒”，飽受市場(chǎng)各方爭(zhēng)議［3］。同樣的問題也出現(xiàn)在近年的大豆臨時(shí)收儲(chǔ)之中，2009年下旬在國(guó)際市場(chǎng)大豆價(jià)格快速下跌的情況下，國(guó)家臨時(shí)收儲(chǔ)的高價(jià)大豆連續(xù)數(shù)次流拍［4］，出現(xiàn)了一邊是國(guó)儲(chǔ)大豆“倉(cāng)滿為患”而另一邊則是不少國(guó)內(nèi)油脂加工企業(yè)“無(wú)豆下鍋”的尷尬局面。此外，龐大的糧食托市收購(gòu)數(shù)量容易形成壟斷色彩濃厚的“政策市”，在市場(chǎng)功能難以正常發(fā)揮的情況下，出現(xiàn)了2010年糧食豐收而糧價(jià)瘋漲的反?，F(xiàn)象［5］。針對(duì)這些托市收購(gòu)中的新問題，有必要對(duì)現(xiàn)行糧食托市收購(gòu)政策的執(zhí)行情況和效果進(jìn)行深入考察，分析政策執(zhí)行中存在的主要問題，并提出下一步完善措施和改革思路。

二、糧食托市收購(gòu)政策的執(zhí)行情況

糧食托市收購(gòu)的出發(fā)點(diǎn)是利用調(diào)節(jié)國(guó)家儲(chǔ)備來(lái)平穩(wěn)糧食市場(chǎng)，保護(hù)種糧農(nóng)民收益和生產(chǎn)積極性，進(jìn)而促進(jìn)糧食生產(chǎn)發(fā)展。其政策邏輯是:在當(dāng)年新糧收獲、價(jià)格下跌時(shí)，國(guó)家入市收購(gòu)和掌握一定數(shù)量的糧源，穩(wěn)定市場(chǎng)價(jià)格;然后在后期市場(chǎng)供給減少、價(jià)格上漲時(shí)，順價(jià)拋售政策性糧食儲(chǔ)備，以熨平市場(chǎng)糧價(jià)波動(dòng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“十一五”時(shí)期國(guó)家通過最低收購(gòu)價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)政策累計(jì)收購(gòu)?fù)惺屑Z油達(dá)到5340多億斤［6］，涵蓋了稻谷、小麥、玉米、大豆、油菜籽等多個(gè)主要品種。

(一)最低收購(gòu)價(jià)政策執(zhí)行情況

糧食最低收購(gòu)價(jià)政策指的是由國(guó)家每年確定糧食最低收購(gòu)價(jià)格水平并制定相應(yīng)的執(zhí)行預(yù)案，當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格高于國(guó)家最低收購(gòu)價(jià)格時(shí)，執(zhí)行預(yù)案不會(huì)啟動(dòng)，糧食收購(gòu)價(jià)格由市場(chǎng)供求形成，各類收購(gòu)主體按照市場(chǎng)糧價(jià)自行收購(gòu);當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格低于國(guó)家的最低收購(gòu)價(jià)格時(shí)，執(zhí)行預(yù)案便會(huì)啟動(dòng)，國(guó)家指定的政策執(zhí)行主體按照最低收購(gòu)價(jià)入市收購(gòu)糧食，其他糧食企業(yè)還是隨行就市進(jìn)行收購(gòu)。例如，2007年的早秈稻和中晚秈稻市場(chǎng)價(jià)格相對(duì)較高，當(dāng)年這兩個(gè)品種的最低收購(gòu)價(jià)執(zhí)行預(yù)案就沒有啟動(dòng)。

最低收購(gòu)價(jià)政策的執(zhí)行品種和范圍有嚴(yán)格規(guī)定(見表1):早秈稻主要是湖北、湖南、江西、安徽、廣西等省區(qū);中晚稻主要是湖北、湖南、江西、安徽、四川、吉林、黑龍江、廣西、江蘇、遼寧、河南等省區(qū);小麥則主要是河北、河南、山東、湖北、安徽、江蘇等省。其中，稻谷最低收購(gòu)價(jià)政策的執(zhí)行范圍在2008年以后有了明顯擴(kuò)大，早秈稻的執(zhí)行范圍增加了廣西，中晚秈稻增加了江蘇、河南和廣西，粳稻則增加了遼寧。小麥最低收購(gòu)價(jià)格執(zhí)行范圍則一直沒有發(fā)生變化。在品種、區(qū)域范圍之外的糧食價(jià)格完全由市場(chǎng)決定，不執(zhí)行最低收購(gòu)價(jià)政策。

表1 糧食最低收購(gòu)價(jià)政策執(zhí)行區(qū)域情況表

從國(guó)家最低收購(gòu)價(jià)政策的啟動(dòng)情況來(lái)看(見表2)，國(guó)家早在2004年便制定了稻谷最低收購(gòu)價(jià)執(zhí)行預(yù)案，但由于當(dāng)年制定的最低收購(gòu)價(jià)格水平低于同期稻谷市場(chǎng)價(jià)格，所以執(zhí)行預(yù)案并沒有啟動(dòng)?？紤]到近年來(lái)我國(guó)小麥供需平衡有余，價(jià)格下行壓力較大，加大各小麥主產(chǎn)區(qū)對(duì)國(guó)家政策托市的要求十分強(qiáng)烈，因此國(guó)家從2006年開始將小麥也納入到最低收購(gòu)價(jià)范圍。政策執(zhí)行時(shí)間主要集中在夏糧和秋糧的收獲季節(jié)，其中小麥的執(zhí)行時(shí)間為6月初至9月底;早秈稻為7月中旬至9月底;東北三省的粳稻為11月中旬至次年的3月底，其余各省區(qū)為9月中旬至12月底。

表2 糧食最低收購(gòu)價(jià)預(yù)案啟動(dòng)情況表(元/斤)

受國(guó)際金融危機(jī)影響，2008年國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)成本上漲的速度和幅度較快，國(guó)家一年兩次提高最低收購(gòu)價(jià)格，第一次提高后的價(jià)格分別為早秈稻0.75元/斤、中晚秈稻0.76元/斤、粳稻0.79元/斤、白麥0.75元/斤、紅麥和混合麥0.70元/斤，表中所列數(shù)據(jù)為第二次提高后的價(jià)格。

從價(jià)格來(lái)看，國(guó)家糧食最低收購(gòu)價(jià)格在2008年以前一直維持同一水平?jīng)]有變化，這主要有三方面原因:其一是政策施行的頭幾年對(duì)于最低收購(gòu)價(jià)格水平“提不提、提多少”還在摸索階段，各方?jīng)]有形成明確的認(rèn)識(shí);其二是2008年金融危機(jī)爆發(fā)以后，國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)成本較過去大幅上漲，促使政府下決心大幅提高托市價(jià)格水平，特別是2008年國(guó)家根據(jù)市場(chǎng)糧價(jià)變化的實(shí)際情況，連續(xù)兩次提高了最低收購(gòu)價(jià)格;其三是在2004年至2007年期間，國(guó)家制定的最低收購(gòu)價(jià)格多數(shù)情況下低于市場(chǎng)糧價(jià)，政策的啟動(dòng)情況不理想，沒有達(dá)到政策設(shè)計(jì)的初衷。從2008年開始，糧食最低收購(gòu)價(jià)格水平有了較大幅度的提高。其中，2009年小麥和稻谷的國(guó)家最低收購(gòu)價(jià)格平均提價(jià)幅度達(dá)到了15%左右，2011年粳稻的提價(jià)幅度更是高達(dá)近22.0%，國(guó)家對(duì)于發(fā)展粳稻生產(chǎn)的重視程度可見一斑。從收購(gòu)的數(shù)量來(lái)看，2005年在南方秈稻產(chǎn)區(qū)共收購(gòu)稻谷245億斤，“十一五”時(shí)期收購(gòu)最低收購(gòu)價(jià)小麥和稻谷共3886億斤，政策執(zhí)行7年以來(lái)累計(jì)收購(gòu)糧食達(dá)4131億斤。其中小麥占較大比例，這與近年來(lái)我國(guó)小麥產(chǎn)大于需的供求形勢(shì)是相吻合的。國(guó)家通過施行最低收購(gòu)價(jià)政策，有力拉動(dòng)了小麥價(jià)格回升，在必要時(shí)對(duì)稻谷價(jià)格進(jìn)行了托底，整體上穩(wěn)住了市場(chǎng)糧價(jià)，保障了農(nóng)民種糧收益。

(二)臨時(shí)收儲(chǔ)政策執(zhí)行情況

臨時(shí)收儲(chǔ)是國(guó)家根據(jù)局部地區(qū)糧食供求關(guān)系調(diào)節(jié)的需要而采取的一項(xiàng)臨時(shí)性托市收購(gòu)政策，其主要目標(biāo)是國(guó)家控制一定規(guī)模的糧源并用于穩(wěn)定糧食市場(chǎng)。自國(guó)家2008年3月首次在東北地區(qū)啟動(dòng)玉米的臨時(shí)收儲(chǔ)政策以來(lái)，目前收儲(chǔ)品種已經(jīng)涵蓋了稻谷、小麥、大豆、玉米、油菜籽等，其中玉米、大豆、油菜籽這些沒有被最低收購(gòu)價(jià)政策所覆蓋的糧食品種是國(guó)家臨時(shí)收儲(chǔ)的重點(diǎn)，而稻谷、小麥的臨時(shí)收儲(chǔ)則主要作為最低收購(gòu)價(jià)政策執(zhí)行情況的補(bǔ)充。臨儲(chǔ)政策的執(zhí)行區(qū)域集中在這些糧食品種的主產(chǎn)區(qū)(見表3):大豆和玉米主要是內(nèi)蒙古、遼寧、吉林和黑龍江等4省(區(qū));油菜籽主要是湖北、四川、安徽、江蘇、湖南等17個(gè)處于長(zhǎng)江流域和西部地區(qū)的油菜產(chǎn)區(qū)。國(guó)家首次實(shí)施臨時(shí)收儲(chǔ)時(shí)采取了分批下達(dá)收購(gòu)計(jì)劃的方式，但效果并不理想。這主要是因?yàn)殡y以準(zhǔn)確把握收儲(chǔ)計(jì)劃的下達(dá)量。如果計(jì)劃量過大便會(huì)嚴(yán)重影響市場(chǎng)預(yù)期，反之過小則又會(huì)使托市效果大打折扣，而且多次追加收儲(chǔ)計(jì)劃增加了成本、降低了效率。因此，2009年以后國(guó)家將臨時(shí)收儲(chǔ)的操作方式調(diào)整為敞開收購(gòu)。

由圖4、圖5看出，扇體主體位于車664—車66—車73井一帶，沿次洼溝槽北東向展布。各期分布形態(tài)各不相同，但總體趨勢(shì)一致，分布面積大小各異，Ⅱ、Ⅲ砂組分布面積較大，Ⅳ砂組分布面積最小。

表3 主要品種臨時(shí)收儲(chǔ)政策執(zhí)行區(qū)域情況表

糧食臨時(shí)收儲(chǔ)政策具有靈活性高、針對(duì)性強(qiáng)的特點(diǎn)，與糧食最低收購(gòu)價(jià)政策形成了良好互補(bǔ)。例如，2009年和2010年國(guó)家根據(jù)新疆地區(qū)小麥?zhǔn)袌?chǎng)供求的需要，適時(shí)在新疆地區(qū)啟動(dòng)了小麥臨時(shí)收儲(chǔ)，在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)對(duì)新疆這一最低收購(gòu)價(jià)政策覆蓋不到的特定區(qū)域內(nèi)的小麥實(shí)施托市收購(gòu)，以穩(wěn)定當(dāng)?shù)匦←準(zhǔn)袌?chǎng)價(jià)格。國(guó)家臨儲(chǔ)價(jià)格無(wú)需提前公布，而是根據(jù)區(qū)域性糧食調(diào)控需要即時(shí)制定。其中小麥和稻谷臨儲(chǔ)價(jià)格會(huì)在參考當(dāng)年最低收購(gòu)價(jià)水平的基礎(chǔ)上確定;玉米、大豆和油菜籽價(jià)格則是在按照扣除當(dāng)?shù)丶Z食生產(chǎn)成本后保持合理利潤(rùn)空間的原則劃定?？傮w來(lái)看，3年來(lái)各臨時(shí)收儲(chǔ)品種的價(jià)格呈現(xiàn)逐年走高態(tài)勢(shì)，2010年玉米、大豆、油菜籽的臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格分別達(dá)到0.75元/斤、1.90元/斤、1.95 元/斤。

從近年來(lái)國(guó)家臨儲(chǔ)政策匯總情況來(lái)看(見表4)，玉米、大豆、油菜籽已成為國(guó)家臨時(shí)收儲(chǔ)中相對(duì)固定的品種。玉米收儲(chǔ)數(shù)量3年累計(jì)達(dá)到823.9億斤，成為臨時(shí)收儲(chǔ)的最大品種。其中2008/2009年度的玉米收儲(chǔ)量占了絕大比重，這主要是因?yàn)?一方面玉米連續(xù)5年增產(chǎn)導(dǎo)致市場(chǎng)供給比較寬松，價(jià)格下行壓力不斷積累;另一方面受國(guó)際金融危機(jī)和國(guó)內(nèi)畜禽業(yè)病疫影響，玉米飼料和精深加工需求持續(xù)疲軟，在供需矛盾日益突出的背景下，國(guó)家才啟動(dòng)大規(guī)模的玉米臨時(shí)收儲(chǔ)，消化部分市場(chǎng)供給，穩(wěn)定玉米價(jià)格［7］。大豆和油菜籽是食用植物油加工業(yè)的重要原料。針對(duì)國(guó)內(nèi)油脂油料對(duì)外依存度較高的實(shí)際情況，國(guó)家3年來(lái)連續(xù)實(shí)施大豆、油菜籽的臨時(shí)收儲(chǔ)，累計(jì)收購(gòu)量分別達(dá)到182.6億斤和129.4億斤，較好地引導(dǎo)了國(guó)內(nèi)油料生產(chǎn)。

表4 糧食臨時(shí)收儲(chǔ)政策執(zhí)行情況表(億斤)

三、糧食托市收購(gòu)政策實(shí)施效應(yīng)

(一)托市政策的積極作用

1.托底糧食市場(chǎng)價(jià)格，拉動(dòng)市場(chǎng)糧價(jià)明顯回升。每年最低收購(gòu)價(jià)政策啟動(dòng)以前，市場(chǎng)糧食價(jià)格較低，糧食買賣雙方觀望等待的氣氛比較濃厚，市場(chǎng)交易相對(duì)清淡。政策啟動(dòng)后，國(guó)家托市價(jià)格成為市場(chǎng)糧價(jià)的重要支點(diǎn)，農(nóng)民大多選擇將糧食以較高的托市價(jià)格賣給國(guó)有糧庫(kù)，使得市場(chǎng)上的糧食流通量減少，從而達(dá)到了拉動(dòng)糧價(jià)回升的目標(biāo)。以2006年小麥最低收購(gòu)價(jià)為例，小麥主產(chǎn)區(qū)價(jià)格從托市前的0.69元/斤一直上漲至0.75元/斤，此后價(jià)格一直保持高位，即便到2007年新糧上市前夕，小麥?zhǔn)召?gòu)價(jià)仍維持在0.70-0.75元/斤之間波動(dòng)，政策托底作用十分明顯。2009年國(guó)家臨儲(chǔ)玉米政策啟動(dòng)后，扭轉(zhuǎn)了2008年下半年以來(lái)玉米價(jià)格持續(xù)下跌的態(tài)勢(shì)，東北地區(qū)僅1-4月份玉米價(jià)格上漲幅度就達(dá)到12.9%，同期華北產(chǎn)區(qū)和銷區(qū)的漲幅也分別達(dá)到6.3%和7.5%，有效避免了玉米價(jià)格的大幅下跌，穩(wěn)定了玉米市場(chǎng)。

2.穩(wěn)定農(nóng)民種糧收入預(yù)期，有力促進(jìn)了糧食生產(chǎn)。國(guó)家通過政策托市向種糧農(nóng)民傳遞了一個(gè)明確的種糧收入保底值，給農(nóng)民發(fā)展糧食生產(chǎn)吃了“定心丸”，在穩(wěn)定農(nóng)民種糧增收方面效果顯著。從表5來(lái)看，2000年后全國(guó)13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民人均純收入的平均值超過了全國(guó)農(nóng)村居民人均純收入平均值的水平，而且隨著國(guó)家托市價(jià)格水平的不斷提高，主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民純收入的平均值增長(zhǎng)速度明顯快于全國(guó)平均水平，2004年主產(chǎn)區(qū)比全國(guó)平均水平高出3.3%，到2009年這個(gè)數(shù)值擴(kuò)大到4.2%。同時(shí)，國(guó)家托市收購(gòu)政策較好地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民種糧的積極性，有力促進(jìn)了糧食生產(chǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)糧食種植面積從2003年的14.91億畝恢復(fù)增長(zhǎng)到2009年的16.22億畝，糧食產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)了連年增產(chǎn)。根據(jù)初步測(cè)算，近年來(lái)國(guó)家的托市政策每年使全國(guó)農(nóng)民增收數(shù)百億元，以2009年為例，全年糧食托市拉動(dòng)農(nóng)民增收400億元以上，切實(shí)發(fā)揮了促進(jìn)農(nóng)民增產(chǎn)增收的作用［8］。

表5 糧食產(chǎn)量與農(nóng)村居民人均純收入情況表(萬(wàn)噸、元)

3.國(guó)家掌握了大量?jī)?yōu)質(zhì)糧源，鞏固了調(diào)控的物質(zhì)基礎(chǔ)。從賣方的角度看，近幾年來(lái)國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)連年豐收，每到收購(gòu)季節(jié)時(shí)糧食價(jià)格的下行壓力很大，主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民對(duì)國(guó)家托市收購(gòu)的期望很高;從買方的角度看，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行對(duì)托市收購(gòu)積極給予貸款支持，加上中央財(cái)政足額到位托市糧的儲(chǔ)存保管費(fèi)用，國(guó)有糧食購(gòu)銷企業(yè)按照托市價(jià)入市收購(gòu)的積極性很高，買賣雙方的交易熱情決定了托市糧大量被國(guó)有糧食企業(yè)收購(gòu)。以2006年小麥最低收購(gòu)價(jià)為例，河南省當(dāng)年的托市收購(gòu)小麥數(shù)量占到當(dāng)?shù)乜偵唐妨康?2%，即九層以上的新麥以最低收購(gòu)價(jià)進(jìn)入國(guó)有糧庫(kù)。2009年的玉米臨時(shí)收儲(chǔ)量也占到東北地區(qū)總商品量的90%、總產(chǎn)量的60%以上。此外，在托市政策執(zhí)行以前，農(nóng)民基本沒有整理糧食后再出售的習(xí)慣，不少水分高、雜質(zhì)不達(dá)標(biāo)的糧食被賣到國(guó)有糧庫(kù)。國(guó)家托市以后，政策對(duì)收購(gòu)糧食的質(zhì)量提出了明確要求，并適當(dāng)拉大不同質(zhì)量級(jí)別糧食之間的價(jià)格差距，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民種、售優(yōu)質(zhì)糧的積極性。從這些年托市收購(gòu)情況看，糧食的品質(zhì)有了顯著提高，國(guó)家掌握了充足的優(yōu)質(zhì)糧源，為實(shí)施糧食宏觀調(diào)控奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)，特別是在應(yīng)對(duì)2007年至2008年上半年國(guó)際糧價(jià)大幅波動(dòng)的危機(jī)中，“手中有糧”切實(shí)發(fā)揮了作用，保證了國(guó)內(nèi)市場(chǎng)供應(yīng)和價(jià)格的基本穩(wěn)定。

(二)托市政策的負(fù)面影響

1.政策性收購(gòu)制約了市場(chǎng)功能的正常發(fā)揮。在一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的鼓勵(lì)下，我國(guó)糧食生產(chǎn)連年豐收，糧食產(chǎn)消缺口逐年縮小，從2003年的8000余萬(wàn)噸降低至2009年的1000余萬(wàn)噸。從理論上講，糧食供求關(guān)系的明顯緩和應(yīng)該導(dǎo)致市場(chǎng)價(jià)格下降，但國(guó)家出于對(duì)保護(hù)種糧農(nóng)民利益、發(fā)展糧食生產(chǎn)的考慮，連續(xù)提高托市價(jià)格水平并實(shí)施了龐大規(guī)模的托市收儲(chǔ)。政策對(duì)市場(chǎng)的強(qiáng)烈介入導(dǎo)致市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)被人為扭曲，托市價(jià)格實(shí)際演變成為糧價(jià)的重要影響因素，市場(chǎng)機(jī)制對(duì)糧價(jià)的調(diào)節(jié)作用難以充分發(fā)揮［9］。

事實(shí)上，在政策決策過程中要降低糧食托市收購(gòu)價(jià)格水平存在著極大困難，因?yàn)槿魏我粋€(gè)部門都不愿意承擔(dān)因?yàn)榻档屯惺袃r(jià)格而可能引發(fā)的糧食生產(chǎn)下滑風(fēng)險(xiǎn)。不斷提高糧食托市價(jià)格容易產(chǎn)生誤導(dǎo)資源配置的風(fēng)險(xiǎn):一方面，政策維持的市場(chǎng)高價(jià)引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)一步增加托市糧食品種的生產(chǎn)，資源進(jìn)一步向該品種生產(chǎn)上轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致托市品種的市場(chǎng)價(jià)格下跌壓力增加;另一方面，國(guó)家為保護(hù)種糧農(nóng)民利益會(huì)繼續(xù)加大托市收儲(chǔ)力度，使得市場(chǎng)流通糧源減少，國(guó)內(nèi)加工需求被抑制，市場(chǎng)需求恢復(fù)緩慢。供給增加和需求低迷的惡性循環(huán)必然導(dǎo)致未來(lái)市場(chǎng)價(jià)格恢復(fù)難度大增，市場(chǎng)價(jià)格對(duì)長(zhǎng)期生產(chǎn)能力的刺激作用被托市政策所替代［10］，紊亂了市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)格功能。以2010年糧食收購(gòu)為例，在我國(guó)糧食連續(xù)7年豐收的背景下，糧食市場(chǎng)卻出現(xiàn)了多個(gè)糧食品種價(jià)格創(chuàng)歷史新高、南北糧食價(jià)格倒掛、多元主體進(jìn)行搶糧大戰(zhàn)等諸多反常現(xiàn)象，這與多年來(lái)政策性托市對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的干擾不無(wú)關(guān)系。

2.壟斷式收購(gòu)使得國(guó)有糧食企業(yè)改革的動(dòng)力減弱。糧食托市收購(gòu)并不是一個(gè)充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)，中儲(chǔ)糧總公司及其委托的國(guó)有糧食收儲(chǔ)企業(yè)能夠享受到國(guó)家的優(yōu)惠貸款和保管費(fèi)用補(bǔ)貼，而其他收購(gòu)主體的資金、儲(chǔ)存費(fèi)用以及市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)都要自己負(fù)擔(dān)，難以形成公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)［11］。一大批國(guó)有糧食購(gòu)銷企業(yè)和糧管所依靠政策性收購(gòu)業(yè)務(wù)出現(xiàn)明顯好轉(zhuǎn)。不少國(guó)有糧食企業(yè)又重新捧起了吃財(cái)政補(bǔ)貼的政策鐵飯碗，受委托的國(guó)有糧食企業(yè)特別是購(gòu)銷企業(yè)不需要參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)便能生存甚至扭虧為盈(見表6)。在國(guó)家實(shí)施托市收購(gòu)政策后，國(guó)有糧食購(gòu)銷企業(yè)于2007年便實(shí)現(xiàn)了47年來(lái)的首次統(tǒng)算盈利［12］。隨著托市收購(gòu)數(shù)量的增加以及市場(chǎng)糧價(jià)逐年走高，國(guó)有糧食企業(yè)統(tǒng)算盈利額不斷增加，2007-2010年全行業(yè)累計(jì)實(shí)現(xiàn)贏利達(dá)136.19億元，其中購(gòu)銷企業(yè)實(shí)現(xiàn)贏利114.7億元。盡管國(guó)有糧食企業(yè)的統(tǒng)算盈利與全行業(yè)加快企業(yè)改革改制、完善現(xiàn)代企業(yè)管理制度存在一定的關(guān)系，但不可否認(rèn)地是，糧食托市收購(gòu)業(yè)務(wù)確實(shí)已成為國(guó)有糧食企業(yè)利潤(rùn)來(lái)源的重要組成部分。在這種“旱澇保收”的狀態(tài)下，基層國(guó)有糧食企業(yè)改革改制的壓力和動(dòng)力被嚴(yán)重削弱［13］。

表6 國(guó)有糧食企業(yè)收購(gòu)與經(jīng)營(yíng)情況表(億元、億斤)

此外，托市政策執(zhí)行的責(zé)任主體相對(duì)單一化，導(dǎo)致國(guó)家托市收購(gòu)實(shí)際被中儲(chǔ)糧系統(tǒng)和國(guó)有糧食購(gòu)銷企業(yè)所壟斷，其他市場(chǎng)主體基本被排除在外，使得近年來(lái)形成的多元化流通格局發(fā)生了很大逆轉(zhuǎn)。壟斷式收購(gòu)使得大量市場(chǎng)糧源掌握在中儲(chǔ)糧手中，不僅容易導(dǎo)致尋租和腐敗的滋生，而且給托市糧食的監(jiān)管造成很大困難。以托市糧的拍賣交易為例，部分中儲(chǔ)糧直屬庫(kù)及承擔(dān)代儲(chǔ)任務(wù)的國(guó)有糧食儲(chǔ)備庫(kù)人為設(shè)置糧食出庫(kù)障礙，向用糧企業(yè)額外收取出庫(kù)費(fèi)用，“出庫(kù)難”幾乎成了托市糧銷售中的“潛規(guī)則”，影響十分惡劣。

3.糧食原料成本上升不利于糧油加工業(yè)發(fā)展。大量新糧以托市價(jià)格被收入國(guó)有糧庫(kù)，使得糧食加工企業(yè)需要的加工用糧容易出現(xiàn)短缺。盡管加工企業(yè)可以通過參與政策性糧食競(jìng)價(jià)交易來(lái)獲取糧源，但在市場(chǎng)糧食供應(yīng)比較緊張時(shí)，用糧企業(yè)往往一哄而上，無(wú)形中進(jìn)一步推高了順價(jià)銷售的糧食價(jià)格，不可避免地增加了糧油加工企業(yè)的原料采購(gòu)成本［14］。以酒精行業(yè)為例，東北地區(qū)正常年景較大規(guī)模生產(chǎn)1噸酒精可獲凈利潤(rùn)100-200元，但2009年玉米托市以后，每加工一噸酒精則虧損100-200元;淀粉加工行業(yè)也處于虧損狀態(tài)。此外，國(guó)內(nèi)成品糧油價(jià)格上漲的空間非常有限，導(dǎo)致糧食加工業(yè)的上下游產(chǎn)業(yè)鏈價(jià)格關(guān)系被扭曲。以植物油加工行業(yè)為例，2010年下旬以來(lái)國(guó)家相關(guān)部門就多次約談大型油脂加工企業(yè)，抑制小包裝食用油市場(chǎng)漲價(jià)預(yù)期。原料成本上升而成品漲價(jià)受限，必然會(huì)壓縮糧油加工企業(yè)的利潤(rùn)空間，迫使加工企業(yè)放慢市場(chǎng)開發(fā)步伐，進(jìn)而拉大加工產(chǎn)品與市場(chǎng)需求之間的距離，不利于整個(gè)糧食加工產(chǎn)業(yè)的升級(jí)和發(fā)展。

四、完善糧食托市收購(gòu)政策的建議

盡管現(xiàn)行糧食托市收購(gòu)政策存在上述的一些負(fù)面影響，但從政策的穩(wěn)定性和連貫性來(lái)考慮，還是應(yīng)該在堅(jiān)持現(xiàn)行收購(gòu)政策的基礎(chǔ)上對(duì)其進(jìn)行調(diào)整和完善，并逐步探索和建立更加符合市場(chǎng)化改革方向的差額直補(bǔ)式托市政策。

(一)完善和細(xì)化現(xiàn)行托市收購(gòu)政策

1.合理制定托市收購(gòu)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)。要加強(qiáng)對(duì)各主要糧食品種價(jià)格形成因素的研究，建立全國(guó)糧食生產(chǎn)成本利潤(rùn)調(diào)查系統(tǒng)，統(tǒng)一成本測(cè)算指標(biāo)和規(guī)范上報(bào)口徑，在綜合分析糧食生產(chǎn)成本利潤(rùn)和市場(chǎng)供求平衡兩方面因素的基礎(chǔ)上，科學(xué)制定糧食托市收購(gòu)價(jià)格的上調(diào)標(biāo)準(zhǔn)。托市價(jià)格水平既要考慮到保護(hù)種糧農(nóng)民利益，又不能偏離正常的糧食市場(chǎng)價(jià)格過遠(yuǎn)。同時(shí)，定價(jià)還要綜合考慮地區(qū)和品質(zhì)差異，適度拉開地區(qū)和品質(zhì)價(jià)差，充分體現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)的原則，以調(diào)動(dòng)農(nóng)民種優(yōu)質(zhì)糧增收的積極性。

2.完善與托市政策相配套的信貸、稅收服務(wù)體系。以處理好中央直屬庫(kù)和地方代儲(chǔ)庫(kù)在糧食收購(gòu)信貸中的責(zé)權(quán)關(guān)系為重點(diǎn)，盡快對(duì)現(xiàn)行“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的信貸政策進(jìn)行調(diào)整，著力解決好庫(kù)貸分離、在途資金利息分?jǐn)偟韧怀鰡栴}，減少資金運(yùn)行環(huán)節(jié)，提高資金運(yùn)行效率。同時(shí)，無(wú)論是哪種類型的糧食企業(yè)，只要其從事政策性糧食收購(gòu)業(yè)務(wù)，就應(yīng)該享受同等的信貸和稅收政策待遇，并對(duì)經(jīng)營(yíng)托市糧而取得的收入給予稅收優(yōu)惠，以鼓勵(lì)有條件的多元主體積極入市收購(gòu)，改變當(dāng)前托市收購(gòu)主體單一化的局面。

3.鼓勵(lì)和引導(dǎo)糧食加工企業(yè)積極入市收購(gòu)。2009年國(guó)家對(duì)油脂加工企業(yè)入市收購(gòu)油菜籽進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，該政策收到了較好的效果，要進(jìn)一步加大對(duì)糧食加工企業(yè)入市收購(gòu)糧食的政策補(bǔ)貼力度、擴(kuò)大補(bǔ)貼品種范圍，減少糧食從農(nóng)戶到加工企業(yè)的中間環(huán)節(jié)，從而理順國(guó)家托市后原糧與成品糧之間的價(jià)格傳導(dǎo)關(guān)系，降低糧油貿(mào)易和加工業(yè)的不確定風(fēng)險(xiǎn)，彌補(bǔ)最低收購(gòu)價(jià)格上升對(duì)糧食加工企業(yè)造成的損失。要注重發(fā)揮加工企業(yè)在聯(lián)結(jié)糧食產(chǎn)銷方面的重要作用，提高糧食的比較效益，鼓勵(lì)農(nóng)民根據(jù)加工需求調(diào)整種植結(jié)構(gòu)來(lái)增加種糧收入。

4.加強(qiáng)對(duì)糧食托市收購(gòu)的監(jiān)督管理。一方面，要督促各庫(kù)點(diǎn)按照國(guó)家規(guī)定的質(zhì)量、價(jià)格收購(gòu)農(nóng)民手中糧食，確保托市政策執(zhí)行到位。堅(jiān)決制止加價(jià)搶購(gòu)糧源、擾亂市場(chǎng)穩(wěn)定的違規(guī)行為，真正做到當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格低于托市價(jià)格時(shí)，政策執(zhí)行主體積極入市進(jìn)行托底收購(gòu)，當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格高于托市價(jià)格時(shí)，立即停止政策托市收購(gòu);另一方面，搞活托市糧食銷售方式，減少政策性糧食的庫(kù)存積壓。專項(xiàng)整治政策性糧食競(jìng)價(jià)交易“出庫(kù)難”問題，保障購(gòu)糧企業(yè)的合法權(quán)益。逐步減少成本高昂、環(huán)節(jié)復(fù)雜的糧食跨省移庫(kù)，轉(zhuǎn)而采取就地補(bǔ)貼銷售給當(dāng)?shù)赜眉Z企業(yè)，再由企業(yè)按照市場(chǎng)運(yùn)作的辦法銷往外地。

(二)探索和試點(diǎn)差額直補(bǔ)式的托市政策

現(xiàn)行托市收購(gòu)政策的實(shí)施方式是國(guó)家按照規(guī)定的托市價(jià)格直接入市收購(gòu)糧食，托市價(jià)格成為影響市場(chǎng)糧食價(jià)格變動(dòng)的重要影響因素，而且國(guó)有糧食收儲(chǔ)企業(yè)是糧食托市收購(gòu)市場(chǎng)的主力，對(duì)糧價(jià)的市場(chǎng)形成機(jī)制造成了一定干擾。為此，在政策的市場(chǎng)化改革中，要盡快探索和試點(diǎn)按托市價(jià)格水平進(jìn)行差額補(bǔ)貼的新方式:即把國(guó)家制定的糧食托市價(jià)格作為目標(biāo)價(jià)格［15］，當(dāng)市場(chǎng)糧價(jià)低于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，由國(guó)家對(duì)農(nóng)民按糧食產(chǎn)量直接補(bǔ)貼差價(jià)而不是按托市價(jià)收購(gòu)，當(dāng)市場(chǎng)糧價(jià)高于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，還是由農(nóng)民自行買賣。

差額直補(bǔ)式托市價(jià)政策能夠較好地消除現(xiàn)有政策的消極影響。首先，符合WTO規(guī)則和國(guó)際慣例。根據(jù)WTO規(guī)則框架規(guī)定，建立以保障農(nóng)民收益為主要目的的反周期直接補(bǔ)貼制度，符合國(guó)際慣例，可有效回避一些不必要的貿(mào)易紛爭(zhēng)和摩擦［16］。其次，有利于進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用。糧食價(jià)格完全由市場(chǎng)決定，農(nóng)民可以按市場(chǎng)糧價(jià)向各類收購(gòu)企業(yè)銷售糧食，差額部分由國(guó)家直接補(bǔ)貼，減少了政府直接對(duì)市場(chǎng)價(jià)格的干預(yù)。再次，搞活了糧食收購(gòu)市場(chǎng)。農(nóng)民把糧食賣給任何性質(zhì)的企業(yè)，對(duì)其收益都沒有任何差別，各類企業(yè)在收購(gòu)市場(chǎng)處于同等地位，市場(chǎng)環(huán)境更加公平，競(jìng)爭(zhēng)更加活躍，有助于推動(dòng)國(guó)有糧食企業(yè)改革。差額直補(bǔ)式托市政策可能遇到的困難是具體操作比較復(fù)雜。由于我國(guó)糧食生產(chǎn)主要是以小而分散的家庭聯(lián)產(chǎn)承包為單位，這就使得種植面積和糧食產(chǎn)量的核算任務(wù)比較繁重，差額直補(bǔ)的環(huán)節(jié)較多，在政策試點(diǎn)中，要特別注意對(duì)補(bǔ)貼核算和發(fā)放中遇到的具體操作問題進(jìn)行歸納總結(jié)，盡快研究制定與直補(bǔ)式政策相配套的操作措施。

五、結(jié)束語(yǔ)

我國(guó)是一個(gè)擁有13億多人口的發(fā)展中大國(guó)，糧食市場(chǎng)和價(jià)格穩(wěn)定對(duì)于保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定至關(guān)重要，絲毫松懈不得［17］。2004年糧改以來(lái)，政策性托市成為國(guó)家糧食支持政策體系的一個(gè)重要組成部分?，F(xiàn)行糧食托市收購(gòu)政策以最低收購(gòu)價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)為主要內(nèi)容，兩者具有較好的互補(bǔ)性，執(zhí)行效果也比較理想。但隨著國(guó)際國(guó)內(nèi)糧食供求形勢(shì)日益復(fù)雜多變，現(xiàn)行政策已經(jīng)暴露出一些不容忽視的問題。盡管本文在系統(tǒng)總結(jié)政策執(zhí)行情況和效應(yīng)的基礎(chǔ)上，提出了完善現(xiàn)行收購(gòu)政策的措施建議和建立差額直補(bǔ)式托市政策的改革思路，但這還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。諸如最低收購(gòu)價(jià)與臨時(shí)收儲(chǔ)政策的互動(dòng)機(jī)制、托市收購(gòu)與直補(bǔ)式托市政策的銜接過渡、直補(bǔ)式托市政策措施的具體設(shè)計(jì)等問題亟待我們進(jìn)一步地深入探討和研究。

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