隋 欣

隨著經(jīng)濟的發(fā)展和人類社會的不斷進步，人們對人力資源管理日益重視，許多組織都在積極探索提高和改善組織績效的有效途徑。在這一背景下，國外研究者于20世紀(jì)70年代后期提出了“績效管理”的概念，上世紀(jì)90年代傳入我國。有效的績效管理能夠幫助組織完成使命，創(chuàng)造高的回報，并成為組織成長發(fā)展的持續(xù)的動力源泉，而公共組織績效管理具有其鮮明的特殊性。

一、我國公共組織績效管理的現(xiàn)狀

績效管理是管理思想和實務(wù)的重大變革，是組織全方位的管理活動，也是人力資源管理中的一項重要的基礎(chǔ)性工作。政府和一些其他公共組織，都經(jīng)歷了由簡單的績效考核到績效管理的過程轉(zhuǎn)變，在每一次轉(zhuǎn)變過程中都獲得了寶貴的經(jīng)驗和教訓(xùn)。我國地方政府績效評估的模式變遷基本遵循以下幾個路徑，如以崗位責(zé)任制和目標(biāo)管理責(zé)任制為主要內(nèi)容的績效評估，地方人大對其選舉和任命的領(lǐng)導(dǎo)干部的考核評估，以社會服務(wù)承諾制為主要內(nèi)容的績效評估，以提高公民滿意度為主要內(nèi)容的績效評估等。

公共組織及部門的績效管理是一種管理理念創(chuàng)新，是目標(biāo)管理的升華和提高，推行績效管理以來突出了工作重點，具體化了工作要求，硬化了工作措施，提高了工作效率，促進了管理的規(guī)范化，公共組織引入績效管理取得的成就主要表現(xiàn)為：1.促進了地方政府以經(jīng)濟建設(shè)為中心；2.激發(fā)了地區(qū)之間競相發(fā)展經(jīng)濟；3.形成了務(wù)實、高效的政府組織文化；4.增強了地方政府為人民服務(wù)意識。

二、公共組織績效管理中存的在問題

（一）計劃的制定存在問題

績效計劃是確定組織對其成員的績效期望并得到內(nèi)部成員認(rèn)可的過程。公共組織在年初往往能夠制定年度工作目標(biāo)和計劃，以利于本年度工作的開展。但是公共組織在制定任務(wù)指標(biāo)時往往忽視公務(wù)員的參與，一些公共組織每年都有任務(wù)指標(biāo)，而且這些指標(biāo)都是上面以行政命令直接下達(dá)的，上級主管單位很少征求下級部門的意見，然后部門負(fù)責(zé)人將這些指標(biāo)分解到公務(wù)員個人。上級主管單位對工作任務(wù)的理解與客觀實際存在一定的差異，致使任務(wù)在執(zhí)行時多少出現(xiàn)抵觸或消極態(tài)度，導(dǎo)致工作熱情不高，影響工作績效，更談不到如何利用激勵手段使其超額完成目標(biāo)了。

（二）績效的量化困難

績效管理的一個重要前提是必須將所有績效都以量化的方式呈現(xiàn)，再據(jù)此進行績效管理。這一做法在私人部門基本不構(gòu)成問題，因為私人部門的服務(wù)是可以出售的。然而，公共組織的績效卻難以量化，因為行政組織是一種特殊的公共權(quán)力組織，所生產(chǎn)出來的產(chǎn)品或服務(wù)具有“非商品性”，它們進入市場的交易體系不可能形成一個反映其生產(chǎn)成本的貨幣價格，因而對其數(shù)量進行正確測量在技術(shù)上還存在著一定的難度。

（三）目標(biāo)取向不清晰

績效管理以實現(xiàn)一定的績效目標(biāo)為基本要求，新公共管理運動認(rèn)為公共組織的目標(biāo)是3E，分別是Economy（經(jīng)濟）、Efficiency（效率）和Effectivene-ss（效益）。而其后的公共管理學(xué)派認(rèn)為對于公共組織而言，同營利性的企業(yè)一樣僅追求經(jīng)濟學(xué)意義上的目標(biāo)是遠(yuǎn)不能滿足公眾需求的，并增加Equality（平等）作為公共組織所應(yīng)當(dāng)追求的價值，即4E目標(biāo)。公共組織在運用績效管理的過程中的難點之一就是如何確定目標(biāo)。對于公共組織來說，同時存在多個需要滿足而又可能相互矛盾的價值訴求。

在我國，公共組織績效管理中最為突出的一對價值取向就是——增長與公平，這對變量就是同時需要滿足且又相互存在矛盾的價值取向。公共組織既要追求經(jīng)濟意義的目標(biāo)，更要顧全公眾的利益和社會的公平，這已經(jīng)成為共識。然而，在現(xiàn)實中，許多地方政府在目標(biāo)價值取向上只重視經(jīng)濟增長，片面地將經(jīng)濟業(yè)績等同于政績，忽視社會的全面發(fā)展，忽視自然和人的長遠(yuǎn)發(fā)展和利益，甚至導(dǎo)致政府職能的扭曲和變形，不利于解決教育、文化、社會公平、社會保障等其他各方面的問題。

（四）偏重考核忽視反饋

在中國公共組織中，績效管理被片面地理解為績效考核。實際上，許多地方政府都開展了市民評議等測定公民滿意度的績效評估，但對評估結(jié)果的反饋卻較少。上級行政部門和行政領(lǐng)導(dǎo)極少會根據(jù)結(jié)果與被評估對象進行溝通，缺少對卓越完成績效目標(biāo)或未能達(dá)到績效目標(biāo)的原因進行分析的過程，下級單位和職員都不清楚自己的考核結(jié)果，自然不知道是否需要改進以及如何改進?？冃Х答伃h(huán)節(jié)的缺失也包括其與獎懲制度相脫離，卓越完成績效目標(biāo)的沒有相應(yīng)的獎勵，未能達(dá)到績效目標(biāo)的也不會因此受到影響，績效管理喪失了最基本的管理作用。

三、公共組織績效管理的建議和對策

（一）確立公共組織績效管理的目標(biāo)取向

就公共組織而言，其績效管理的持續(xù)的、長久的目標(biāo)取向是“3E+2”。這里的“2”指的是還需要加上公平性和回應(yīng)性。這表明，一方面，政府部門在向全社會提供公共物品和公共服務(wù)時要追求經(jīng)濟、效率和效益，這一點與營利性企業(yè)的績效目標(biāo)并無多大差別。另一方面，政府的績效管理不同于企業(yè)的績效管理。在滿足3E的同時作為政府部門還需要將提供公共物品和公共服務(wù)的公平性與回應(yīng)性作為基本前提。在公共組織績效管理的目標(biāo)取向中還應(yīng)當(dāng)包括階段性的具體的目標(biāo)。同時，要把績效管理與當(dāng)前執(zhí)政黨和政府提出的帶有全局性的發(fā)展戰(zhàn)略和特殊治理任務(wù)有機結(jié)合起來，將提供公共物品和公共服務(wù)的經(jīng)濟性、效率性、效益性、公平性、回應(yīng)性一步一步地落實到構(gòu)建和諧社會與節(jié)約型社會上來。各級政府部門都必須圍繞建設(shè)和諧社會和節(jié)約型社會來確定績效戰(zhàn)略、制定績效計劃、實施績效型領(lǐng)導(dǎo)、進行績效考評、開展基于績效的培訓(xùn)與激勵。

（二）評估主體多元化

評估主體的多元結(jié)構(gòu)是保證績效評估信度的基本原則，每個評估主體都有其特定的評估角度，綜合大多數(shù)的評估主體評估的結(jié)果，才能全面地客觀地評定被評估對象。公共組織作為社會公共責(zé)任的承擔(dān)者，決定了其績效評估不只是政府內(nèi)部組織評估，而且還要接受社會的評估，因而，可以引入企業(yè)績效管理中使用的360°全方位評估技術(shù)。一般而言，評估主體應(yīng)包括被評估對象本身、直接行政領(lǐng)導(dǎo)、同級行政機關(guān)、下級行政部門、公民和獨立的社會評估組織，并要根據(jù)被評估對象的性質(zhì)確定對各個評價主體的權(quán)重。

（三）將績效管理的結(jié)果與公共組織員工的薪酬掛鉤

公共組織大多是國家財政撥款，因此，經(jīng)常出現(xiàn)“干多干少一個樣，干好干壞一個樣”的心理，在這種心理的促使下，很多公共組織或部門運行效率低下。我國已有多個省市在衛(wèi)生廳等事業(yè)單位部門實施績效工資制度，使收入與績效掛鉤，將來會在更多的公共組織采用這種模式，這對提高公共組織的績效會有顯著的影響。

（四）完善配套制度

通過實踐經(jīng)驗來推進公共組織績效評估的制度化和法制化，績效評估的制度化和法制化是績效評估的內(nèi)在要求，也是績效評估的規(guī)范化要求。在當(dāng)前的情況下，根據(jù)我國的實際情況建立合理的績效評估制度，以加強政府績效評估的效率和持續(xù)化，為公共組織提高績效提供保證。比如，可考慮將預(yù)算與編制脫鉤，改增量預(yù)算為零基預(yù)算，增加預(yù)算的細(xì)化和透明度；建立節(jié)余預(yù)算的留存和分享制度；繼續(xù)完善社會保障制度，尤其是要將公務(wù)員的養(yǎng)老保險、失業(yè)保障和醫(yī)療保險與其他行業(yè)保險統(tǒng)一起來，實現(xiàn)相互之間可對接和可轉(zhuǎn)換；建立公共信息管理制度，努力實現(xiàn)公眾獲得公共信息的全面、及時和準(zhǔn)確。