呂 杰

關(guān)于構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障體系的思考

呂 杰

我國社會保障體系的建立健全和可持續(xù)發(fā)展，日益受到國家各級政府和國內(nèi)學者的廣泛關(guān)注。黨的十七大報告科學闡述了“著重保障和改善民生”工作在經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要地位，提出“加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系”的奮斗目標，這對建立與完善城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度具有重要的指導意義。建立“廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)”的覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，是構(gòu)建和諧社會的基礎性工程，也是實現(xiàn)社會公平正義的重要標志。

一、我國城鄉(xiāng)社會保障體系的發(fā)展現(xiàn)狀

近年來，我國城鎮(zhèn)化已進入高速發(fā)展時期。受戶籍制度的影響和制約，我國社會形成明顯的城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)，社會保障制度也順應了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，凸顯了其既不公平也缺乏效率的弊端，難以適應中國城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟發(fā)展和保障城鄉(xiāng)居民生命波折期基本生活的需要，進而影響了社會的和諧發(fā)展。由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟二元結(jié)構(gòu)的存在，我國過大的城鄉(xiāng)差別制約著社會保障總體水平的提高。城鎮(zhèn)已初步建立了較高水平且完整的社會保障體系，養(yǎng)老保險金已基本實現(xiàn)了社會統(tǒng)籌，建立了國家、企業(yè)和個人共同負擔的基金模式。而在廣大的農(nóng)村，仍然是以國家救濟和鄉(xiāng)村集體辦福利事業(yè)為重點、以家庭保障為主體的社會保障，且社會保障體系尚待健全完善。城鎮(zhèn)的社會保險覆蓋率已達90%以上，而農(nóng)村覆蓋率不足2.4%。這種城鄉(xiāng)社會保障發(fā)展水平的客觀差距，具有深刻的經(jīng)濟和社會背景，在一個相當長的時期內(nèi)是無法改變的。

目前我國農(nóng)村大部分地區(qū)社會保障形式單一、水平低、覆蓋面小，同時農(nóng)村社會保障社會化程度低、保障功能差。造成這種狀況的主要原因是我國農(nóng)村社會保障缺乏資金保障，這也是我國農(nóng)村社會保障面臨的主要問題；其次政府缺乏對農(nóng)村社會保障的有效管理，且管理的透明性差，相關(guān)的農(nóng)村社會保障法律制度不健全。目前，國家在社保方面的投資，90%以上用于城市。而作為占全國近70%人口的農(nóng)村居民，因其經(jīng)濟發(fā)展水平低收入增長緩慢、各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展參差不齊、居住地域分散等諸多原因，至今仍是最薄弱的地方。從年人均占有社會保障費上看，城鎮(zhèn)人均占有達455元，農(nóng)民人均占有達15元，相差整整30倍。與此同時二十多年來已有過億的失地農(nóng)民進城務工，由于相當多的農(nóng)民勞動技能低，造成了許多地區(qū)農(nóng)民“進無出路，退無保障，鈔票用完，集體上訪”的無業(yè)、無地、無保障的局面。雖然許多地區(qū)也為農(nóng)村居民社會保障問題做出了積極嘗試，但效果大多不理想，其根本原因就是農(nóng)民群體還沒有納入城市社會保障體系。這種條塊分割、城鄉(xiāng)二元體制特點的社會保障體系與建設小康社會的目標相去甚遠，已愈來愈阻礙國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的“瓶頸因素”，不適應統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的要求。

我國城鎮(zhèn)居民已建立一整套社會保障制度，其資金的籌集主要來源3個方面，即國家、集體和個人，以集體繳納為主，個人繳納為輔，國家給予財政支持。由于城市居民的收入相對來說比農(nóng)村居民收入高，居住集中，因此得以順利建立。但是現(xiàn)階段，退休人員的增多，下崗問題、就業(yè)難等問題在城市中普遍存在，城市社會保障體系承擔著很大壓力；新增人口會對城市帶來巨大的影響。對于經(jīng)濟不發(fā)達、社會保障體系不健全、社會保障資金匱乏的城市，太多的遷入人口將很可能擠垮這個城市已經(jīng)運轉(zhuǎn)良好的社會保障制度；然而在社會保障體系相對完善、有一定社會保障資金的城市發(fā)展和建設中，提供了大量工作崗位，勞動力市場呈現(xiàn)供大于求的局面，新增人口，尤其是從農(nóng)村遷入城市的“精英群體”正好能填補這些崗位空白，促進當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展和社會的進步。雖然現(xiàn)在有些城市已經(jīng)將農(nóng)民工納入城市社會，但對農(nóng)民工的限制重重，農(nóng)民工轉(zhuǎn)保難、退保熱等問題突出，農(nóng)民工基本生活得不到保障，政治權(quán)利、經(jīng)濟權(quán)利和社會權(quán)利都難以實現(xiàn)。由此可見，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障體系已迫在眉睫。

二、推進我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障體系建設的建議

1.加快經(jīng)濟發(fā)展，夯實基礎

完善社會保障制度，在很大程度上取決于生產(chǎn)力的發(fā)展水平，只有不斷發(fā)展，促進社會物質(zhì)財富持續(xù)增長，使可供分配的財富不斷增加，才能為建立和完善保障創(chuàng)造前提條件，奠定必要的物質(zhì)基礎。牢牢把握經(jīng)濟建設這個中心，不斷解放和發(fā)展生產(chǎn)力。加快產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展，使得第二和第三產(chǎn)業(yè)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中逐漸占據(jù)主導地位，消化吸收城鎮(zhèn)和農(nóng)村大量的剩余勞動人口，加快城市化進程。加快區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，發(fā)展區(qū)域特色經(jīng)濟，帶動地方經(jīng)濟的快速發(fā)展。只有縮小城鄉(xiāng)居民及社會各階層收入之間的巨大差距，才能真正實現(xiàn)社會保障的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。同時，可將社會保障基金投資于經(jīng)濟發(fā)展項目，實現(xiàn)保值增值與經(jīng)濟發(fā)展的良性互動。

2.政府責任的合理定位

在我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障體系的建設中，政府是最為主要的責任主體，政府行為對于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障體系建設和運行的介入范圍和介入深度，視社保制度的建制理念和客觀社會經(jīng)濟條件而不同。在我國目前條件下，政府應重點擔負起以下職責：（1）制度供給責任。設計和確立符合國情的社會保障體系模式，并通過立法強制性地供給和實施制度，是政府在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障體系建設中最基本的職責。（2）公共財政支撐責任。資金是社會保障體系建立和可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎。從我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實條件和城鄉(xiāng)社會保障體系建設的現(xiàn)實狀況出發(fā)，政府必須承擔更多的資金供給責任，成為最主要的資金支撐力量。（3）制度實施與監(jiān)督管理責任。為保證城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障體系的規(guī)范化發(fā)展，必須強化政府的管理和監(jiān)督職責。

3.建立健全農(nóng)村社會保障體系

我國農(nóng)村人口占全國總?cè)丝诘?0%，因此，建立健全農(nóng)村社會保障體系是我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會保障體系建設的基礎。首先，建立科學有效的農(nóng)村社會保障金籌集機制。目前，我國已經(jīng)基本建立了政府、村集體和個人共同負擔的多渠道農(nóng)村社會保障資金籌集體系，現(xiàn)應不斷加大各級財政對農(nóng)村社會保障事業(yè)的投入力度，并實行農(nóng)戶、集體、國家、社會相結(jié)合的辦法，分別按一定的比例籌集社會保障金。經(jīng)濟發(fā)展不同的地區(qū)，可以根據(jù)本地區(qū)的情況合理安排四者籌集資金的比例。這種籌資方法一方面可以減輕國家集體的經(jīng)濟負擔，又顧及到了農(nóng)民的經(jīng)濟實力。其次，規(guī)范農(nóng)村社會保障的運行管理。規(guī)范農(nóng)村社會保障的運行管理，要加速農(nóng)村政府的職能轉(zhuǎn)型，建設服務型政府，將并不具備經(jīng)濟調(diào)控和指導能力的農(nóng)村基層政府從干預微觀經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)域退出，把農(nóng)村社會保障作為其主要的工作之一。政府必須通過立法、司法、監(jiān)察、審計等各種手段防范基金管理組織的人為風險，同時還要運用立法、行政執(zhí)法來防范逆選擇、道德風險、搭便車等與參保農(nóng)民有關(guān)的人為風險。當然，最關(guān)鍵的是讓農(nóng)民有充分的知情權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)，讓他們自主管理、自我約束、自我發(fā)展，以此來保護他們自己的養(yǎng)命錢。這就要求基金的運作要盡量低位，最好在村民能夠完全自治的范圍內(nèi)進行。實施有效的規(guī)范監(jiān)督手段，建立規(guī)范體系，并增加透明性。

4.盡快實施全國統(tǒng)一的社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)辦法

我國社會經(jīng)濟發(fā)展的地區(qū)不平衡以及城鄉(xiāng)差距的存在，是社會保險關(guān)系跨地區(qū)轉(zhuǎn)續(xù)難的主要原因。反過來，正是沒有形成全國統(tǒng)一的社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)，進而造成了地區(qū)間人員有效流動的現(xiàn)實障礙，尤其是造成流動性較大的農(nóng)民工無法參?；虿辉竻⒈５臓顩r。要使社會保險體系能夠覆蓋到我國數(shù)量巨大的流動就業(yè)群體，就必須制定完善與其流動特點相適應的社會保障體系。采取工作所在地繳費，分時分段記錄并上傳中央數(shù)據(jù)庫備案，然后在退休所在地發(fā)放，在全國進行結(jié)算，是切實可行的辦法。這樣既可以避免部分流動人員多地重復交費的狀況，也增加了大多數(shù)農(nóng)民工的參保意愿。同時，由于流動人員大多來自欠發(fā)達地區(qū)，實施流動人員工作地繳費和退休所在地領(lǐng)取，也減輕了欠發(fā)達地區(qū)的財政負擔。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障體系的建立，是人民基本權(quán)利得到保障的有效途徑，是關(guān)系民生的重大舉措，是經(jīng)濟發(fā)展、社會進步的必然要求，也是建設小康社會和社會主義和諧社會的必然選擇。

（作者單位：遼寧醫(yī)學院）