文/于英紅

印度：公民社會反腐運動

文/于英紅

Anti-corruption power of Cinil Society

8月28日早晨，在印度國會表決通過他對《公民監(jiān)察法案》（Jan Lokpal Bill）提出的三項要求之后，哈扎爾（Anna Hazare）結(jié)束了為期12天長達288小時的絕食行動。哈扎爾表示至此算是成功了一半，如果政府對法案執(zhí)行不力，他會再次發(fā)起絕食抗議。

當?shù)貢r間2011年8月28日，印度反腐人士安納-哈扎爾宣布停止持續(xù)近12天的絕食示威活動。（圖/IC）

始于今年3月的反腐運動持續(xù)進行了近半年，期間先后有兩位絕食發(fā)起人成為運動領(lǐng)袖，除了哈扎爾外，瑜伽大師拉姆德夫（Swami Ramdev）從6月4日發(fā)起絕食，5日遭到警方鎮(zhèn)壓，招致民間的劇烈反彈。官方在后續(xù)發(fā)展中持續(xù)陷于被動，最終妥協(xié)。此次印度反腐運動中的各方角力展現(xiàn)出民主政治環(huán)境中公民社會中的各種力量對于腐敗所作出的反應(yīng)，以及又是如何匯集成合力對權(quán)力施加壓力，推動反腐敗走向深入。從此印度反腐終于不再是權(quán)力的專屬行動，民間的反腐聲音囊括進入了反腐法案當中。

蔓延至社會各個角落的腐敗

印度的腐敗是多元的，從權(quán)力政治到私人機構(gòu)，腐敗滲透進社會生活的各個角落。從選舉腐敗到程序性工作上的腐敗，到系統(tǒng)化的企業(yè)、個人偷漏稅款，再到催生一個產(chǎn)業(yè)鏈的將黑錢轉(zhuǎn)到外國銀行的洗錢通道，這種環(huán)境使每個印度人都深受其害。特別是選舉腐敗和程序性工作上的腐敗使每個人在自己生活過的時間里都曾以行賄、受賄者的身份出現(xiàn)，在透明國際“腐敗感知指數(shù)”全球排行榜中，印度從2009年的第85位下滑到2010年的87位。

腐敗的普遍性使從政客、私企到掙扎在貧困線上的弱勢群體在工作、生活中都難逃腐敗魔咒，腐敗儼然成為社會生活中不可或缺的組成部分。印度財政部高級經(jīng)濟顧問巴蘇（Kaushik Basu）曾經(jīng)提議將腐敗合法化，得到了企業(yè)界的支持，在印度為打通環(huán)節(jié)支付的賄款最大的群體是企業(yè)界。該顧問的邏輯是如果支付賄金合法化，支付者才有可能出示支付證據(jù)，這樣讓那些希望收到回扣的政客和官員們心中有所畏懼。一印度軟件公司創(chuàng)辦人在一電視節(jié)目中稱贊巴蘇這一建議“非常棒”。

但是入侵到社會生活各個細節(jié)的腐敗并不總是能夠讓支付者有某種形式上的收據(jù)可以留存，越是底層民眾，因為發(fā)生在他們身上的腐敗與被腐敗，要么是選舉人偷偷塞給他們的錢物，要么是為得到本該免費獲得的基本生活必需品而支付的疏通費，這些支付都讓他們手中沒有任何證據(jù)留存。在新德里東部開了一間外賣烤雞店的老板維沙爾，他的故事只是印度人經(jīng)歷的再平常不過的中下級官員細節(jié)腐敗的縮影。維沙爾記不清為了能夠保證小店正常營業(yè)他需要向多少人表達“謝意”，地方治安官和其他級別稍高的警員每天會在這里享受免費午餐，每月10日他們會收取1萬盧比（約合130英鎊）。其他地方當局每月會以健康、安全和衛(wèi)生督查名義定期收取約合50英鎊管理費。維沙爾每月賺取的4萬盧比（約合520英鎊）中至少有三分之一是為打通這些基層衙吏支付出去的。不但是經(jīng)商營業(yè)需要打通關(guān)節(jié)，日常生活也難逃其網(wǎng)絡(luò)。為了送長子去當?shù)匾凰脤W校就學，他不得不支付2.5萬盧比贊助費（約合340英鎊）給校長。申請駕照、預(yù)約一個口碑較好的醫(yī)生都需要一筆不小的費用。甚至交警也要借工作之便創(chuàng)收，維沙爾說他每隔一周都會被交警攔下說他違章開車，并被要求支付100盧比（約合1.25英鎊），100盧比是避免“被過多打擾”的收費標準。遍布基本職能部門的腐敗讓每個人都深受其苦。比如用戶需要支付一定費用，水電部門才給提供本該在職責范圍的維修服務(wù)，交警會在收取一定費用后免于記錄超速駕駛或者對違規(guī)停車的情況。

在高層國營、私企與政府部門之間在招標采購業(yè)務(wù)上的回扣成為常規(guī)，一些外企時常抱怨在印度這類腐敗指數(shù)高的亞洲國家，業(yè)務(wù)中的任一程序性工作都有可能需要用一些錢物來疏通以確保程序正常進行，這不但增加了外企的運作成本，也增加了其接受其本國《海外反腐法律》制裁的風險。甚至司法體系這一民主社會中公民可以申訴糾偏的最后一道防線也被腐敗侵蝕，不乏法官收受賄賂的案例。

受腐敗影響程度最深的莫過于低于貧困線的人們。根據(jù)《2008印度腐敗研究報告》，研究人員對11個政府服務(wù)機構(gòu)進行了調(diào)查，包括警察、社會服務(wù)部門，比如食品補給計劃、就業(yè)機會、水利、電力、衛(wèi)生、住房和林業(yè)等，調(diào)查結(jié)果顯示生活在貧困線下的人每年需要向這些供應(yīng)部門支付共計約90億盧比（約合1.95億英鎊）疏通費用，以獲得本該免費的基本生活供應(yīng)。報告顯示，有窮人只得通過賄賂醫(yī)院工作人員來為自己生病的親屬爭取血液。調(diào)查顯示警察在印度被公認為是腐敗程度最高的機構(gòu)，小學教育體系被認為腐敗程度較低，土地注冊登記和住房部門被認為是警察之外另外一大腐敗領(lǐng)域。

選舉也是腐敗重災(zāi)區(qū)。從短期效應(yīng)看，在印度各種形式的腐敗中，平民唯有從選舉腐敗中能夠拿到一點暫時的好處，但從長遠看被腐蝕的選舉政治最終損害的仍然是以平民為主體的公共利益。不過從短期效應(yīng)看遏制選舉腐敗最為直接受到損害的是政客的利益，因此對此次反腐運動的斗爭目標不斷擴散到高層政治中的黑金腐敗，有望成為印度總統(tǒng)索菲亞·甘地政治繼承人的索菲亞之子拉胡爾·甘地，雖然表達對反腐事業(yè)的支持，但對于哈扎爾提出的反腐原則不敢茍同，表示印度腐敗并非一個反腐監(jiān)察法案就能解決的，需要一系列包括選舉法等配套改革，才會取得實效。

維基泄密網(wǎng)站披露的資料證實印度選舉腐敗是系統(tǒng)化操作的公開秘密。一位印度政黨領(lǐng)袖曾向一名美國外交官透露了其運作模式。在印度南方，各政黨有時候會向選民派送電視機、冰箱或者電腦。在選舉前，候選人會以各種形式滿足選民的需求，包括現(xiàn)金、物品或者某些服務(wù)，比如為社區(qū)挖一口水井，這已成為南方選舉的特點。窮人也樂于收到這些錢物，競選團隊會按照名單走訪選民，隨手攜帶一個塞有現(xiàn)金的米袋子，挨家發(fā)放。在選舉前夜，還沒有收到錢物的選民會在投票當天的晨報中拿到裝有現(xiàn)金的信封，競選工作人員已在凌晨兩點到四點之間將處理好的報紙塞入各家信箱。每戶大約能收到這種形式的現(xiàn)金5000盧比。不過這位黨魁也承認這些錢物的支付到底在多大程度上影響選舉仍然是不確定的，任何政黨都不能確保被發(fā)了錢物的選民一定會投自己的票；但是在膠著的選舉中，這些錢物所起到的作用是不可小覷的。

政府與黑社會之間的密切聯(lián)系也增加了社會運轉(zhuǎn)成本。官方以許可證為主導的管理體系成為腐敗滋生的中心。1993年時任內(nèi)務(wù)部長提交的《1993沃拉報告》（Vobra Report）闡述了政治的犯罪化運作問題以及犯罪分子、政客與官僚之間的關(guān)系。報告指出一個系統(tǒng)化的犯罪網(wǎng)絡(luò)在運轉(zhuǎn)著政府，政府黑社會化運作，政府為黑社會提供庇護，儼然黑社會的頭目。更可怕的是一些犯罪分子被選進各級議會。盡管《2005年知情權(quán)法案》保障了公民的知情權(quán)，但是主動進行調(diào)查的記者還是會受到攻擊甚至死亡威脅。

反腐呈現(xiàn)出活躍的公民社會

腐敗遍布使這次反腐運動從發(fā)起初期就贏得了社會各界的熱烈響應(yīng)，6月5日瑜伽大師發(fā)起的絕食抗議遭警方鎮(zhèn)壓后更是激起了民間的劇烈反彈，各界甚至體制內(nèi)人士也在譴責官方如此回應(yīng)非暴力抗議活動是在踐踏民主社會的基本原則。這次反腐獨立于任何政治勢力卻能夠取得如此聲勢，贏得如此廣泛支持，證明印度的公民社會在迅速成長之中，公民意識也在不斷增強，這對于識字率較低的印度是一個不小的進步，也從另外一個維度證實了教育背景與公民意識不一定成正比。

這次反腐運動從一開始就從民間開始，持續(xù)半年期間一直保持了其民間反腐特點，不與任何政治勢力沾邊，就連到絕食現(xiàn)場表達支持的一些邦部長們也被運動組織者請求離開，誓言不被任何政治勢力利用來推動其黨派的政治議程。

3月13日首都德里一名郵遞員身著帶有反腐圖案的衣服騎行整個城市，試圖引起公眾對《反腐監(jiān)察法案》的關(guān)注。28日，在多個城市爆發(fā)游行示威，在美國的印度人早在3月12日就發(fā)起了游行，在加州的印度人12日從圣地亞哥出發(fā)游行240英里，于26日到達桑弗郎西斯科的圣雄甘地塑像前結(jié)束。3月30日，印度前國家板球隊教練寫信給首相辛格，表示最近針對英聯(lián)邦運動會印度參賽隊員的作弊至今沒有任何結(jié)果，敦請首相確立一個獨立監(jiān)察機構(gòu)來調(diào)查作弊行為。4月4日哈扎爾宣布他開始“絕食至死”行動，并將一直持續(xù)到啟動一種全面打擊腐敗的措施為止。期間哈扎爾曾經(jīng)參與的有知名社會活動人士組成的印度反腐運動組織支持哈扎爾的訴求。到4月7日反腐倡議者們與政府開展的兩輪談判失敗，雙方曾達成共識要組建一個委員會來審查反腐監(jiān)察法案，但政府不肯接受這個官方組建的委員會由哈扎爾來領(lǐng)導。哈扎爾繼續(xù)絕食。示威繼續(xù)向印度其他城市和大學擴散，查謨大學也加入其中。8日寶萊塢的演員、導演、音樂人、制片人甚至奧斯卡得主紛紛出來向哈扎爾表示支持。企業(yè)界名流也站出來表達對哈扎爾的支持。一黑客公司甚至也為哈扎爾助力，該公司通過進入政府某核心部門網(wǎng)站竊取一些能夠揭示腐敗信息的數(shù)據(jù)傳遞給民間反腐人士。哈扎爾提出草案審議委員會的會議應(yīng)該全程電視直播，這一要求被政府拒絕。

6月4日瑜伽大師拉姆德夫在德里開始無限期絕食抗議，要求政府將存在海外銀行中的黑錢收回，并要求印度簽署加入聯(lián)合國反恐公約。5日凌晨1點警方用警棍和催淚瓦斯襲擊了睡夢中的絕食抗議人群，并在火車站和汽車站設(shè)置障礙阻止示威者繼續(xù)向絕食場地聚集。警方逮捕了拉姆德夫，將其帶離新德里并禁止他在15日內(nèi)進入新德里。政府的鎮(zhèn)壓激起了民間的激烈反彈，6月9日哈扎爾宣告他就此次反腐視作“第二次自由抗爭”，并以8月15日為最后截止日，如果到那天政府還未能通過覆蓋有民間參與的反腐委員會，如果最終國會審議通過的是官方版本的草案，他會在16日再次進行絕食抗議。期間政府和民間反腐力量繼續(xù)在聯(lián)合起草草案問題上爭執(zhí)。6月22日總理辛格表示哈扎爾如果再堅持絕食抗議，不排除將會受到拉姆德夫同樣的待遇。8月14日國會發(fā)言人抨擊哈扎爾“從頭到腳都涉及腐敗”，警告這位反腐活躍分子先看看自己是什么貨色。結(jié)果哈扎爾公布的個人財產(chǎn)合計不過幾百美元。15日官方和民間關(guān)于反腐法案仍未達成妥協(xié)，哈扎爾召開一個新聞發(fā)布會宣稱翌日絕食正式開始并呼吁民眾踴躍參加。

16日清晨哈扎爾被警方堵在家中禁止出門，1200多名支持者被抓進拘留所，隨后哈扎爾被帶到新德里中央監(jiān)獄監(jiān)禁7天，印度各地爆發(fā)反對逮捕哈扎爾的抗議行動，在南部城市陳奈，圣雄甘地的秘書怒斥腐敗侵襲各個領(lǐng)域，“如果腐敗涉入奧林匹克，印度肯定能拿到一塊金牌。我們可能不會成為足球或者其他體育項目中的一支重要力量，但印度可以成為世界上腐敗國家中無可爭辯的全球領(lǐng)袖。針對哈扎爾被捕，他揶揄政府說：“與外國暴政抗爭要比與本國暴政斗爭容易得多。國會是如此強悍，民間卻處于噤聲狀態(tài)?！泵鎸Ψ序v的民間嗆聲，17日官方?jīng)Q定釋放哈扎爾，但哈扎爾表示除非官方同意他在德里一公園舉行絕食示威，否則他拒絕出獄。監(jiān)獄里七天絕食。國會簽署聲明表示懷疑有外國勢力在背后支持示威，要求政府啟動調(diào)查美國是否是幕后黑手。18日哈扎爾在德里警方同意他進行15天絕食之后同意出獄。但由于絕食抗議地點還沒有準備好，他在監(jiān)獄中多待了一個晚上。19日哈扎爾出獄到達絕食地點，沿途受到民眾的熱烈歡迎，他誓言自己不會離開這里，直到法案獲得通過。21日正逢周日，10萬支持者云集絕食地附近表達支持。孟買爆發(fā)5萬人大游行。22日哈扎爾表示他只接受與拉胡爾·甘地談判反腐監(jiān)察草案事宜。23日總理辛格呼吁停止絕食，詢問有關(guān)人員能否將哈扎爾等人的反腐民間版本也提交國會審議。25日辛格又出新招，表示政府同意讓官方和民間版本的反腐草案在議會上辯論。哈扎爾要求總理翌日開啟國會討論，并向總理提出了三原則——公民憲章、按照法案在各邦設(shè)立有實際監(jiān)察權(quán)力的反腐監(jiān)察機構(gòu)，并覆蓋從最高到最低的官僚機構(gòu)。27日國會通過了包含三原則的反腐監(jiān)察法案。28日哈扎爾結(jié)束了為期12天的絕食。

在運動中，各種非政府組織或積極參與其中，或者表達支持，就連出租車協(xié)會也在哈扎爾8月16日開始絕食那天在絕食地點附近停止運營，之后在附近路段盡量減少運營次數(shù)，展現(xiàn)了一個覺醒中的活躍的公民社會。

反腐分歧

這次支持者眾多的反腐運動實際上是政府和公民社會在反腐方式、深入程度上存在重大分歧的體現(xiàn)。從上到下無孔不入的腐敗讓掌權(quán)者無論從穩(wěn)定權(quán)力還是利益而言，希望反腐按照官方制定的程序、深度來進行。而在公眾看來，官方的反腐無疑是拖沓、缺少效率的，2010年印度在透明國際腐敗感知指數(shù)排行榜上退后兩名也被公眾作為政府打擊腐敗不力的證據(jù)。

印度政府希望按照官方主導的路線來打擊腐敗。近年來印度也逐步建立了多條管道：《知情權(quán)法案》、《社會審計》和《公民憲章》，不過生活在貧困線下的人們對這些知之甚少。即便是對這些法案有了解的人也很難說一些效率高的規(guī)制腐敗的工具，調(diào)查黑幕的記者受到攻擊甚至死亡。體制內(nèi)也存在一系列反腐機構(gòu)，但是由于權(quán)責不清晰，他們都沒有足夠的權(quán)限打擊腐敗。

整個運動過程中，警方鎮(zhèn)壓拉姆德夫和逮捕哈扎爾一度激起了體制內(nèi)外人士的齊聲譴責，但在總理辛格表態(tài)接受民間版本后，運動支持者中也產(chǎn)生了分歧。在官方不妥協(xié)并采取各種強力措施壓制運動進展時，一些法官燒毀官方版本的草案以示對反腐運動的支持。一些邦的部長們也表達了對反腐的支持。拉胡爾·甘地表達了有保留的支持，但是印度腐敗不是一部反腐監(jiān)察法案就能徹底根除的，需要制定相應(yīng)的由政府來資助選舉和政黨等配套改革才會得以實現(xiàn)。在辛格表示政府妥協(xié)后，大部分體制內(nèi)支持者選擇了退卻，一名法官表示，“我敬重哈扎爾，我曾經(jīng)當過法官，我相信民主社會的原則。”先前口徑一致支持哈扎爾等發(fā)起的反腐運動的印度媒體在23日口徑逐漸向辛格一邊平衡，表示相信印度政府能夠解決腐敗這一問題?！队《葧r報》發(fā)文認為生活在腐敗叢生環(huán)境中的印度人對腐敗的憤怒是具有選擇性的。在拉姆德夫發(fā)起抗議敦促政府追回海外黑金時，印度媒體上出現(xiàn)一篇將官員黑金和企業(yè)界黑金區(qū)別對待，理由是前者是官員吃拿卡要收取回扣等方式積累的；而后者是企業(yè)在上世紀90年代市場經(jīng)濟改革之前的社會主義經(jīng)濟條件下為了逃避重稅而積累的，兩者存在根本上的區(qū)別，印度獨立機構(gòu)調(diào)查結(jié)果顯示，印度在瑞士等海外銀行賬戶上的黑金總數(shù)估計在14000億美元左右。辛格就職前表示上任一百天內(nèi)會追回全部黑金收歸國家，但幾年過去辛格又表示印度反腐是一個長期的過程。這次反腐運動中印度共產(chǎn)黨表態(tài)說如果本黨當選會在一個月內(nèi)追回黑金。最終辛格政府的妥協(xié)證明民主政治中政府無法以秩序和穩(wěn)定為由頑固拒絕民間的正當訴求，哪怕這一訴求有可能會影響到掌權(quán)階層的利益。

無論怎樣分歧，這次反腐運動證實了公眾對腐敗普遍的反感情緒，公民社會中對于增強民間在反腐中所起的作用是不存在爭議的，有了這次反腐草案采納民間提議的經(jīng)歷，為今后公民社會在反腐事業(yè)中發(fā)揮更大作用提供了先例基礎(chǔ)。辛格政府的妥協(xié)也說明在民主政體中面對百姓的合法正義訴求，政府頑固強勁反倒損失慘重，妥協(xié)也不失為是挽回公權(quán)力信用危機的明智選擇。不斷成長并覺醒中的印度公民社會，對政府的受權(quán)力導向的反腐將會構(gòu)成很大壓力。

編輯：陳暢鳴 charmingchin@163.com