■ 許正中

許正中，國家行政學(xué)院經(jīng)濟學(xué)部教授、博士生導(dǎo)師

未來國家的成功就是城市的成功。城市不僅是人類社會的一種特殊集居地，更是一個國家或地區(qū)的生產(chǎn)、生活中心和財富創(chuàng)造中心、信息集成與擴散中心以及帶動國民經(jīng)濟整體發(fā)展的增長極。隨著世界經(jīng)濟一體化的步伐加快，城市化問題躲不開、繞不過，其制度創(chuàng)新和路徑選擇至關(guān)重要。所謂制度創(chuàng)新，按蘭德·戴維斯和道格拉斯·諾斯的表述，是指能夠使制度創(chuàng)新者獲得追加或額外利益的對現(xiàn)有制度的變革。如果沒有強烈的外在沖擊，制度在相當(dāng)時期中是穩(wěn)定的。但像技術(shù)一樣，如果要出現(xiàn)發(fā)展，制度也因應(yīng)變革。從這個角度看，人們一般把促進發(fā)展，增加收益的變革稱之為制度創(chuàng)新。制度正是通過對制度決策者和受益者的選擇行為，來直接或間接推動經(jīng)濟發(fā)展和影響經(jīng)濟效率的。我國正處于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，如何形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化的新格局，關(guān)鍵在于制度創(chuàng)新。

基于中國社會多元復(fù)合轉(zhuǎn)型的經(jīng)濟社會發(fā)展的大格局來構(gòu)建人文社會普遍服務(wù)制度，是社會發(fā)展的內(nèi)在要求。其中設(shè)計體系的關(guān)鍵是要把握好制度的重構(gòu)整合與可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系。

人文社會普遍服務(wù)的主要內(nèi)容是指社會成員基本生存權(quán)、發(fā)展權(quán)和自由遷徙權(quán)的普惠制度體系，而最低生活保障制度、基本住房保障制度、基礎(chǔ)教育保障制度、自由流動戶籍制度等將成為構(gòu)建人文社會普遍服務(wù)體系的系統(tǒng)要求。

完善最低生活保障制度

人文社會普遍服務(wù)的目標(biāo)，首先是履行保障公民生存權(quán)實現(xiàn)的義務(wù)，而重要的保障方式之一，就在于通過人文社會普遍服務(wù)制度的建立和完善，來保障公民生存權(quán)的實現(xiàn)，進而促進公民其他權(quán)利的享有和實現(xiàn)。對于每一個公民來說，社會救助是他們應(yīng)享受法律保護的基本權(quán)利。社會救助或最低生活保障制度的目標(biāo)是克服現(xiàn)實的貧困，如在公民由于社會的或個人的、生理的或心理的原因致使其收入低于最低生活保障線的情況下給予救助。我們認(rèn)為中國最低生活保障制度模式的進一步設(shè)計，應(yīng)考慮到“三個延伸”：一是低保制度設(shè)計本身的橫向延伸，即要探索和建立最低生活保障制度與醫(yī)療救助、教育救助、住房救助等相配套的綜合性社會救助體系。最低生活保障的制度安排是針對已經(jīng)陷入貧困窘境的居民的，是為了保障他們的生存權(quán)利以及最低標(biāo)準(zhǔn)的生活權(quán)利的。然而，大量處于最低保障線的居民，卻是因病返貧，或者是因為其他剛性支出而陷入困境的。因此，最低生活保障制度必須輔以教育、住房等優(yōu)惠政策和臨時救助制度的補充，做好最低生活保障制度與社區(qū)建設(shè)和社區(qū)服務(wù)的銜接、做好社會幫困與慈善事業(yè)的銜接，爭取為城市貧困居民解決耕地的實際困難。二是最低生活保障線與其他“保障線”的縱向延伸，即要探索保障線之間的縱向聯(lián)動機制，促進公平與效率兩大目標(biāo)的同步實現(xiàn)。從高到低，拉開檔次，合理設(shè)計“三條保障線”標(biāo)準(zhǔn)，特別是要研究確定一套最低保障線的標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)體系，既要解決城市困難居民的衣、食等基本生存需要，又要與國情、國力及國家促進就業(yè)再就業(yè)的政策相適應(yīng)，以避免出現(xiàn)“養(yǎng)懶漢”的負(fù)面效應(yīng)。三是低保對象受眾廣度的延伸。盡管最低生活保障制度是政府應(yīng)當(dāng)提供給每個國民的有關(guān)生存權(quán)利的保證，但是由于受制于城鄉(xiāng)二元的政治經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、“低?！必斦?jīng)費的不足以及農(nóng)村“低保”標(biāo)準(zhǔn)難以核定的現(xiàn)實情況，九億農(nóng)民基本游離于政府提供的基本生活保障制度之外。在城鄉(xiāng)二元格局尚未消解之前，如何突破二元保障模式的制度壁壘，建立健全有效的“低?！惫芾眢w制，制定出多層次的、科學(xué)的、城鄉(xiāng)結(jié)合的“低?！敝笜?biāo)體系，將是“低?！敝贫蓉酱鉀Q的問題。

推進住房保障制度

所謂住房保障，就是政府要通過提供廉租房、移民安置房、拆遷安置房等非商品房政策和提供中低端的經(jīng)濟適用房，以實現(xiàn)“人人有房住”的保障目標(biāo)。值得注意的是，住房保障并不意味著每個人都擁有房產(chǎn)，“擁有房”和“有住房”是兩個概念。具體來看，住房保障制度有以下幾個層次的內(nèi)容：

一是針對困難群體的非市場化的保障制度。比如，針對困難群體，如災(zāi)民安置房，就可以建立政府貼息的制度，由政府提供廉租房，并根據(jù)家庭收入水平和成員結(jié)構(gòu)的不同來制定不同政策。對少量特困家庭，可采取社會無償救濟即政府提供貼租的方式來提供住房。

二是針對低收入群體的半市場化方式的保障制度。隨著土地和房地產(chǎn)的市場化運作，部分社會低收入群體很難按市場化的房價購得房產(chǎn)。政府就應(yīng)發(fā)揮普遍服務(wù)的職能，對每年住房開工面積中必須包括多大比例的經(jīng)濟適用房做出強制性規(guī)定，通過減免土地出讓金或提供土地補貼、減免稅費等方式建設(shè)經(jīng)濟適用方、廉租房等以保障低收入群體的住房需求。

三是住房公積金制度。住房公積金是住房保障制度的常態(tài)機制和核心機制，這是一項強制與鼓勵相結(jié)合的制度，能夠幫助普通工薪階層彌補購買力不足，較早、較快地實現(xiàn)購房目標(biāo)的保障制度。住房公積金制度包括雇主與雇員共同繳付、對公積金部分免征個人所得稅、在購房時除個人賬戶累積部分外利用公積金貸款購房，以及公積金貸款實行優(yōu)惠利率等幾個部分組成，具有個人積累、社會統(tǒng)籌和互助性質(zhì)，人們可以從社會歸集的公積金中貸款用于住房消費。

完善基礎(chǔ)教育保障制度

受教育權(quán)是國際公認(rèn)的基本人權(quán)內(nèi)容之一，這種權(quán)利是“人人生來具有的”。世界各國的憲法和法律都非常重視對教育權(quán)的保護，都把教育權(quán)特別是受教育權(quán)規(guī)定或確認(rèn)為公民的基本權(quán)利。例如，在美國，大學(xué)以前的教育都是免費教育，這種義務(wù)教育不僅對本國公民如此，而且已經(jīng)發(fā)展到在美國臨時居住的人，在美國留學(xué)人員的子女同樣可以享受這一權(quán)利。人的受教育實踐同其對社會的貢獻成正相關(guān)關(guān)系，從總的概率來看，高中畢業(yè)生受教育的成本與其對社會的貢獻相等；換句話說，一個人在當(dāng)今社會，如果沒有達到高中畢業(yè)，那么他可能成為社會發(fā)展的成本，從這個角度看，中國需要的是“普十二”而非“普九”。義務(wù)教育，尤其是農(nóng)村義務(wù)教育的普及與真正落實不僅是國家人口素質(zhì)問題，更是解決困擾社會的“新三農(nóng)”問題、建設(shè)小康社會、構(gòu)建和諧社會的總鑰匙。

改革現(xiàn)行戶籍制度

勞動力是經(jīng)濟學(xué)意義上的生產(chǎn)要素。人文社會普遍服務(wù)要求保障要素的自由流動，首先就要解決要素的所有權(quán)問題，只有要素的所有權(quán)歸屬明確，要素的所有者就有權(quán)根據(jù)市場經(jīng)濟的運行來自由配置自己的要素。勞動力的所有權(quán)歸屬勞動者自身，而勞動者往往因為戶籍制度的制約，流動受限。戶籍制度從根本上說是計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)物，扮演著阻礙勞動力流動的角色，把個人與一定的身份地位和地域固定。

具體來說，推動中國戶籍制度改革的步驟可概括為以下幾點：第一，盡快提交憲法修正案，將“公民遷徙自由權(quán)”寫入憲法。憲法是根本大法，我們應(yīng)以根本大法的權(quán)威性確立“公民遷徙自由權(quán)”。第二，推動人口遷徙方式轉(zhuǎn)變。要依靠和引導(dǎo)市場力量，推動目前的人口遷徙方式，也就是說，要從行政調(diào)控為主轉(zhuǎn)為經(jīng)濟調(diào)控為主，形成國家立法規(guī)范、社會經(jīng)濟調(diào)控、個人自主選擇的遷徙調(diào)控新格局。第三，推動各項配套制度的改革。戶籍制度的改革，不僅是戶口管理制度的調(diào)整，更深層次的涵義是義務(wù)教育制度、個人信用制度和人文普遍服務(wù)制度的改革與完善。沒有義務(wù)教育制度、個人信用制度和人文普遍服務(wù)制度的改革跟進，戶籍制度改革就沒有實質(zhì)意義，自由流動的勞動力市場就無法形成，自由遷徙的公民權(quán)益就不能得到實實在在的保證。

中國社會發(fā)展處于多元復(fù)合轉(zhuǎn)型期，在現(xiàn)代化與城市化轉(zhuǎn)型的過程中，社會普遍服務(wù)體系是解決弱勢群體、落后地區(qū)邊緣化的有效途徑，同時也是促進社會經(jīng)濟發(fā)展的重要手段。中國的城市化過程就是農(nóng)民與土地剝離的過程，勞動力大量轉(zhuǎn)移的過程。在這種關(guān)鍵的轉(zhuǎn)型時期，怎樣給予農(nóng)民以切實的國民待遇，實現(xiàn)農(nóng)民向市民的真正轉(zhuǎn)變，進而形成公民社會，構(gòu)建人文社會普遍服務(wù)體系無疑是其最有效的制度與體系保障。