黃文雄，徐文龍，屈志云，云 松

（1.北京科技大學(xué)土木與環(huán)境工程學(xué)院，北京 100083；2.中國·城市建設(shè)研究院，北京 100029）

垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目具有投資大、技術(shù)復(fù)雜、風(fēng)險高等特點(diǎn)。由于地方政府財力和專業(yè)人才的缺乏，采用BOT模式成為近年來建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的發(fā)展趨勢[1]。垃圾焚燒發(fā)電BOT項(xiàng)目的特許經(jīng)營期一般在20 a以上，面臨各種不同的系統(tǒng)性和非系統(tǒng)性風(fēng)險，如上網(wǎng)電價、物價水平、稅率、利率、經(jīng)營管理水平、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)等變動。這些風(fēng)險全部由政府或項(xiàng)目公司中任何一方單獨(dú)承擔(dān)都是不合理的，必須尋求一個平衡的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。調(diào)整垃圾處理服務(wù)費(fèi)是分擔(dān)這種風(fēng)險的主要方式[2]，政府和項(xiàng)目公司一般都會在特許經(jīng)營協(xié)議中約定垃圾處理服務(wù)費(fèi)的基準(zhǔn)值、調(diào)整公式和調(diào)整條件，而基準(zhǔn)值在項(xiàng)目招投標(biāo)階段就已確定，因此運(yùn)營期內(nèi)垃圾處理服務(wù)費(fèi)的調(diào)整顯得尤為重要。如果項(xiàng)目公司的收益遠(yuǎn)超過預(yù)期甚至賺取暴利，則政府和社會公眾的利益受到損失；如果項(xiàng)目公司無法達(dá)到預(yù)期的收益甚至無法收回投資，則項(xiàng)目公司的利益受到損失。然而，一些垃圾焚燒發(fā)電BOT項(xiàng)目特許經(jīng)營協(xié)議中垃圾處理服務(wù)費(fèi)調(diào)整約定不夠嚴(yán)謹(jǐn)，甚至沒有相應(yīng)條款，為后期的運(yùn)營埋下了隱患。因此，合理調(diào)整垃圾處理服務(wù)費(fèi)，分擔(dān)風(fēng)險，成為垃圾焚燒發(fā)電BOT項(xiàng)目運(yùn)作中亟待解決的關(guān)鍵性問題。盡管一些學(xué)者在BOT項(xiàng)目價格調(diào)整上開展了部分研究[3－4]，卻不夠系統(tǒng)，且多是針對其他領(lǐng)域（如水務(wù)、公路等），尤其缺乏針對垃圾焚燒發(fā)電BOT項(xiàng)目的此類研究。

1 常用的調(diào)價方法

1.1 確定固定收益率的調(diào)價

根據(jù)雙方事先約定的投資收益率（通常在8%～10%），政府在每一調(diào)價周期結(jié)束時對項(xiàng)目公司的收益進(jìn)行審計，如果發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目公司的收益率小于約定收益率，則提高垃圾處理服務(wù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，使之達(dá)到約定收益率；反之，則應(yīng)降低垃圾處理服務(wù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。這種約定的收益率一般通過雙方“討價還價”確定。

固定收益率調(diào)整方法的優(yōu)點(diǎn)是易于雙方理解，但是程序復(fù)雜，更重要的是由于政府與項(xiàng)目公司之間成本信息嚴(yán)重不對稱，政府很難掌握項(xiàng)目公司的真實(shí)成本，只能默認(rèn)發(fā)生的實(shí)際成本，允許企業(yè)提價，結(jié)果可能導(dǎo)致價格不斷上漲[5]。

1.2根據(jù)居民消費(fèi)價格指數(shù)（CPI）變化的調(diào)價

由于物價水平的變化通常引起項(xiàng)目公司經(jīng)營成本的變化，因此在特許經(jīng)營協(xié)議中常常采用物價變化（CPI）來調(diào)整垃圾處理服務(wù)費(fèi)。以調(diào)價周期2 a為例，其調(diào)價公式為：

式中：M為垃圾處理服務(wù)費(fèi)單價（元/t）；CPI為統(tǒng)計部門公布的居民消費(fèi)價格指數(shù)（上年=100）；n、n－1、n－2 分別表示相應(yīng)年份。

根據(jù)CPI變化調(diào)價的優(yōu)點(diǎn)是CPI的變動指數(shù)由官方發(fā)布，簡單權(quán)威，便于操作。但是存在明顯不足：①垃圾焚燒成本變動包含多種價格變化因素（如人員工資、藥劑價格、燃料動力價格），而CPI的變化只能部分反映經(jīng)營成本的變化；②該方法具有類似于“實(shí)報實(shí)銷”的性質(zhì)，缺乏使項(xiàng)目公司努力提高生產(chǎn)效率、降低成本的刺激。

1.3 按照成本因素變化的調(diào)價

垃圾焚燒項(xiàng)目的經(jīng)營成本主要與用水價格、工業(yè)品價格（化學(xué)藥劑、燃料等）、爐渣處理費(fèi)（運(yùn)輸、處置等）、工資水平、消費(fèi)物價指數(shù)等因素的波動密切相關(guān)。因此，可按照上述因素的價格變動進(jìn)行調(diào)價：

式中：M為垃圾處理服務(wù)費(fèi)單價（元/t）；W為工業(yè)用水價格（元/t）；h為垃圾焚燒用藥劑出廠價格（元/t）；S為爐渣處理平均成本（元/t）；L為統(tǒng)計部門公布的在崗職工年平均工資或類似指標(biāo)（元/a）；CPI為統(tǒng)計部門公布的居民消費(fèi)價格指數(shù) （上年=100）；n、n－1、n－2 分別表示相應(yīng)年份。c1～c5為各調(diào)價因素的權(quán)重，分別為工業(yè)用水、藥劑費(fèi)、爐渣處理費(fèi)、工資福利和CPI（除電費(fèi)、工資、藥劑費(fèi)之外均歸為CPI）等5項(xiàng)在經(jīng)營成本中的比例，且c1+c2+c3+c4+c5=1。c1～c5的確定，因垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目廠址地域、處理規(guī)模、處理工藝、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)等因素不同而變化，應(yīng)根據(jù)設(shè)計資料或者運(yùn)營統(tǒng)計數(shù)據(jù)確定最為合理。

該調(diào)價方法的優(yōu)點(diǎn)是綜合考慮了垃圾焚燒發(fā)電BOT項(xiàng)目的經(jīng)營成本變化的各影響因素，使得垃圾處理服務(wù)費(fèi)的變動更接近經(jīng)營成本的變化，因此該方法得到更多的應(yīng)用。但是它仍然具有類似于“實(shí)報實(shí)銷”的性質(zhì)，實(shí)際操作中，項(xiàng)目公司所有成本的增長最終均由政府買單，沒有體現(xiàn)風(fēng)險分擔(dān)的原則，不利于項(xiàng)目公司提高生產(chǎn)效率、降低成本。

2 垃圾焚燒發(fā)電BOT項(xiàng)目成本和收入構(gòu)成

目前實(shí)踐中應(yīng)用的調(diào)價方法存在多種不足，基本上多是從水務(wù)等其他行業(yè)衍變而來，而垃圾焚燒發(fā)電BOT項(xiàng)目有其自身的特點(diǎn)（如收入來源多元化等）。因此，有必要建立適合我國垃圾焚燒發(fā)電BOT項(xiàng)目的調(diào)價方法。而在此之前，應(yīng)首先分析垃圾焚燒發(fā)電BOT項(xiàng)目的收入和成本構(gòu)成，才能針對性提出相應(yīng)調(diào)價方法。

2.1 收入構(gòu)成

①電力銷售。即項(xiàng)目公司通過垃圾焚燒的余熱發(fā)電上網(wǎng)而出售電能的收入，該部分價格由電網(wǎng)公司支付，最終由電能的消費(fèi)者承擔(dān)。根據(jù)國家發(fā)改委2006年出臺的《可再生能源發(fā)電價格和費(fèi)用分?jǐn)偣芾碓囆修k法》，垃圾焚燒發(fā)電上網(wǎng)電價在2005年的燃煤脫硫標(biāo)桿電價的基礎(chǔ)上補(bǔ)貼0.25元/（kW·h）。垃圾焚燒發(fā)電上網(wǎng)電價與國家可再生能源政策密切相關(guān)，一般相對固定，調(diào)整頻率較小。但根據(jù)該辦法0.25元/（kW·h）的可再生能源發(fā)電只能補(bǔ)貼15 a，一般在特許經(jīng)營期內(nèi)會發(fā)生電價的調(diào)整。②垃圾處理服務(wù)費(fèi)。垃圾焚燒發(fā)電BOT項(xiàng)目首要任務(wù)是處理垃圾，使之達(dá)到減量化、無害化，具有較強(qiáng)的外部性，而且其余熱發(fā)電收益不足以維持項(xiàng)目的運(yùn)營，因此應(yīng)獲得相應(yīng)補(bǔ)貼費(fèi)。該部分由項(xiàng)目所在地政府向項(xiàng)目公司支付，一部分來源于政府通過行政手段向垃圾生產(chǎn)者征收的垃圾處理費(fèi)，不足部分由財政轉(zhuǎn)移支付。

2.2 成本構(gòu)成

垃圾焚燒發(fā)電BOT項(xiàng)目成本構(gòu)成如圖1所示。

圖1 垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目成本構(gòu)成

垃圾焚燒發(fā)電BOT項(xiàng)目成本最細(xì)化的構(gòu)成有經(jīng)營成本、建設(shè)投資費(fèi)用、財務(wù)內(nèi)部收益率3個部分。其中，經(jīng)營成本關(guān)鍵在于項(xiàng)目設(shè)計所選用的工藝和經(jīng)營期的管理水平，對于生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目，經(jīng)營成本包括燃料動力費(fèi)、藥劑費(fèi)、工資及福利、爐渣處置費(fèi)、修理費(fèi)、管理費(fèi)、其他費(fèi)用等；建設(shè)投資費(fèi)用主要由設(shè)計階段工藝技術(shù)的選擇、設(shè)備檔次（進(jìn)口或國產(chǎn)）、建設(shè)期當(dāng)?shù)亟ㄖ牧系膬r格等因素及投資者的管理水平所決定；財務(wù)內(nèi)部收益率由投資人在項(xiàng)目招投標(biāo)階段根據(jù)自身的考慮確定，對于垃圾焚燒發(fā)電BOT項(xiàng)目，應(yīng)本著“保本微利”的原則，基本控制在8%～10%。

3 垃圾焚燒發(fā)電BOT項(xiàng)目價格調(diào)整

3.1 經(jīng)營成本的調(diào)價

為了克服前述調(diào)價公式的弊端，引入生產(chǎn)效率增長率r和服務(wù)質(zhì)量系數(shù)Q，對公式（2）調(diào)整如下：

引入BOT模式的一個重要理由是，專業(yè)公司比政府更有效率，但是實(shí)際運(yùn)用中往往沒有得到體現(xiàn)，因此引入生產(chǎn)效率增長率r，一般垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)取值范圍可定為2%～5%；Q為垃圾焚燒服務(wù)質(zhì)量系數(shù)，取值范圍為0～100%。

為了避免項(xiàng)目公司的成本全部轉(zhuǎn)移給政府，體現(xiàn)風(fēng)險共擔(dān)原則，刺激項(xiàng)目公司提高生產(chǎn)效率（降低成本），政府為項(xiàng)目公司規(guī)定下一調(diào)整期必須達(dá)到的生產(chǎn)效率增長率（r），因此，rMn－2為成本減量。這樣使得項(xiàng)目公司會努力提高勞動生產(chǎn)率，使自己的利益最大，而該成本降低能為政府和公眾分享。近年來垃圾焚燒項(xiàng)目爭議不斷，一個重要的原因就是焚燒廠的不達(dá)標(biāo)排放，模型中實(shí)行服務(wù)質(zhì)量系數(shù)（Q）與價格掛鉤的辦法，目的是促使企業(yè)在成本控制的情況下，提供的垃圾焚燒服務(wù)符合相關(guān)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，向公眾提供較好的服務(wù)質(zhì)量。

模型中r的確定主要考慮以下幾個因素[6]：①企業(yè)現(xiàn)有生產(chǎn)效率與垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)先進(jìn)生產(chǎn)力的差距；②垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)技術(shù)進(jìn)步率；③企業(yè)管理效率。Q的最大值為1，如果焚燒廠二次污染物排放全都達(dá)到相關(guān)排放標(biāo)準(zhǔn)，且沒有發(fā)生投訴事件，則Q應(yīng)為1；否則應(yīng)小于1。

對于垃圾處理服務(wù)費(fèi)基準(zhǔn)值確定，為避免成本信息的不對稱性，政府可通過招標(biāo)的方式確定。理論上看，采取公開招標(biāo)的方式確定垃圾焚燒發(fā)電BOT項(xiàng)目的投資人，如果市場充分競爭，垃圾處理服務(wù)費(fèi)初始價格由市場競爭形成。市場競爭的結(jié)果使得社會福利損失最少，公眾獲得最大福利。投資人報價應(yīng)是既能使收入彌補(bǔ)成本，又能獲得合理利潤的價格。

3.2 上網(wǎng)電價變動的調(diào)價

電力上網(wǎng)收入是項(xiàng)目公司的主要收入來源，電價的調(diào)整直接關(guān)系著項(xiàng)目公司的收益大小。因此，如果上網(wǎng)電價調(diào)整也相應(yīng)調(diào)整垃圾焚燒補(bǔ)貼費(fèi)，可按照公式（4）進(jìn)行調(diào)整：

式中：M為調(diào)整后的垃圾處理服務(wù)費(fèi)單價（元/t）；M0為調(diào)整前的垃圾處理服務(wù)費(fèi)單價（元/t）；E為當(dāng)期實(shí)際每噸垃圾上網(wǎng)發(fā)電量（kW·h/t）；Y為城建稅和教育費(fèi)附加占售電收入比例（%）；P為當(dāng)期實(shí)際的上網(wǎng)電價 （元/（kW·h））；P0為調(diào)整前的上網(wǎng)電價 （元/（kW·h））。

公式（4）中，E可以通過焚燒廠的熱利用效率分析得到，Y、P、P0可以由國家相關(guān)政策規(guī)定獲得。

3.3 建設(shè)投資變動調(diào)價

垃圾焚燒發(fā)電BOT項(xiàng)目的投資將在未來的運(yùn)營期內(nèi)通過折舊或攤銷進(jìn)入總成本中，直接影響B(tài)OT項(xiàng)目垃圾處理服務(wù)費(fèi)，如果項(xiàng)目最終的投資與投標(biāo)時預(yù)計投入相差太大，則有一方會受到損失。從目前的情況看，投資人往往傾向在項(xiàng)目投標(biāo)時夸大投資額，而實(shí)際投資卻小于投標(biāo)報價，從而賺取不合理的利潤。因此，政府可在項(xiàng)目竣工時聘請第三方機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目的總投資進(jìn)行評估和審計，如果投資差異較大，則應(yīng)采用調(diào)價公式（5）調(diào)整垃圾處理服務(wù)費(fèi)。

式中：M′為調(diào)整后的垃圾處理服務(wù)費(fèi)單價（元/t）；M0為調(diào)整前的垃圾處理服務(wù)費(fèi)單價（元/t）；P0為調(diào)整前項(xiàng)目靜態(tài)投資總額；P′為經(jīng)竣工審計后確認(rèn)的靜態(tài)投資總額；i為投標(biāo)文件中項(xiàng)目內(nèi)部收益率（IRR），一般為8%～10%；n為約定的特許經(jīng)營年限；（A/P0，i，n）和（A/P′，i，n）均為年金現(xiàn)值。

政府可以要求項(xiàng)目公司加強(qiáng)管理，防止在項(xiàng)目建設(shè)期內(nèi)由于項(xiàng)目公司管理不善導(dǎo)致的預(yù)算超標(biāo)，如果實(shí)際靜態(tài)投資總額高于中標(biāo)人估算的靜態(tài)投資總額，垃圾處理服務(wù)費(fèi)可不予調(diào)整，因?yàn)檫@種超標(biāo)風(fēng)險不應(yīng)由政府來承擔(dān)。

4 價格調(diào)整啟動機(jī)制

根據(jù)不同的前提條件，調(diào)價公式有不同的啟動機(jī)制。一般而言，垃圾焚燒發(fā)電BOT項(xiàng)目調(diào)價公式的啟動機(jī)制分為定期調(diào)價和臨時調(diào)價。定期調(diào)價是指項(xiàng)目公司根據(jù)調(diào)價因子的變動情況，定期（以2～3 a的周期居多）按調(diào)價公式計算出新的垃圾處理補(bǔ)貼，然后在下一輪調(diào)價前采用這個新價格向政府提出調(diào)價，并且由政府按此計付垃圾處理服務(wù)費(fèi)。另外，為應(yīng)對一些調(diào)價因子（如上網(wǎng)電價等）在短期內(nèi)發(fā)生波動引起的經(jīng)營成本大幅變動風(fēng)險，調(diào)價公式啟動機(jī)制中一般還約定臨時調(diào)價機(jī)制。比如上網(wǎng)電價的調(diào)整發(fā)生在2個調(diào)價日之間，則項(xiàng)目公司可以申請臨時調(diào)價。

合適的調(diào)價公式離不開合理的調(diào)價程序。為使調(diào)價具有可操作性，應(yīng)完善調(diào)價啟動和實(shí)際操作程序，當(dāng)達(dá)到調(diào)價要求時由項(xiàng)目公司向政府主管部門提出書面申請，請求按照調(diào)價公式對垃圾處理服務(wù)費(fèi)單價進(jìn)行調(diào)整，并在申請中對調(diào)整理由、調(diào)整范圍和調(diào)整后的垃圾處理補(bǔ)貼單價進(jìn)行描述，政府主管部門在接到項(xiàng)目公司書面申請一定工作日內(nèi)給予回復(fù)，如在約定期限內(nèi)不回復(fù)則視為同意投資企業(yè)的申請。在政府主管部門同意后，在項(xiàng)目公司提出申請的下一個工作月按新的垃圾處理補(bǔ)貼單價執(zhí)行。

5 討論

1）盡管本調(diào)價公式引入了服務(wù)質(zhì)量系數(shù)Q，將垃圾焚燒處理服務(wù)質(zhì)量與處理服務(wù)費(fèi)關(guān)聯(lián)起來，但是這不能代替政府和公眾的監(jiān)管，相反更應(yīng)加強(qiáng)BOT項(xiàng)目的全過程監(jiān)管，將監(jiān)管的結(jié)果與參數(shù)Q聯(lián)系起來。如藥劑等工業(yè)品的出廠價格可由權(quán)威部門發(fā)布，但是其用量卻需要監(jiān)管，而其用量直接決定了污染物的排放濃度。政府應(yīng)與項(xiàng)目公司制訂可量化的服務(wù)質(zhì)量系數(shù)Q的形成機(jī)制，Q的大小應(yīng)與污染物排放達(dá)標(biāo)與否、監(jiān)測結(jié)果、超標(biāo)次數(shù)頻率和向公眾開放程度等密切關(guān)聯(lián)。

2）近年來，公眾對垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目的抵制聲音日益增強(qiáng)，致使一些垃圾焚燒項(xiàng)目難以落地，這與一些項(xiàng)目的污染物排放不達(dá)標(biāo)有很大的關(guān)系，這就要求建立政府主導(dǎo)、公眾參與、企業(yè)配合的垃圾焚燒發(fā)電BOT項(xiàng)目的監(jiān)管機(jī)制。政府應(yīng)要求項(xiàng)目公司對垃圾焚燒發(fā)電廠的二次污染物（污水、煙氣）等排放情況連續(xù)在線監(jiān)測，監(jiān)測結(jié)果能在線傳送至政府環(huán)保部門，對于二惡英等不能在線監(jiān)測的重點(diǎn)污染物應(yīng)定期監(jiān)測。必要時還應(yīng)進(jìn)行抽查，包括爐溫、污染物排放濃度、垃圾處理量、藥劑使用量、上網(wǎng)電量等重要參數(shù)。對于項(xiàng)目公司要想獲取更大的收益，就必須努力提高勞動生產(chǎn)率，降低成本，提高焚燒服務(wù)質(zhì)量，嚴(yán)格按照有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)對煙氣、污水、爐渣等進(jìn)行控制和處理，并實(shí)時在線監(jiān)測焚燒爐煙氣、爐渣、飛灰、污水等的排放情況。此外，垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目應(yīng)該向整個社會，特別是向作為潛在受害者的周邊居民開放，自覺接受全社會的監(jiān)督。同時，應(yīng)完善公眾咨詢、監(jiān)督機(jī)制，尊重社會公眾的知情權(quán)，鼓勵公眾參與監(jiān)督，建立通暢的信息渠道，及時將服務(wù)質(zhì)量的檢查、監(jiān)測、評估結(jié)果和整改情況，以適當(dāng)?shù)姆绞较蛏鐣肌?/p>

6 結(jié)論

通過對垃圾焚燒發(fā)電BOT項(xiàng)目的收入和成本構(gòu)成分析，建立了包括經(jīng)營成本、項(xiàng)目靜態(tài)投資、上網(wǎng)電價等3個不同的因素變動的焚燒發(fā)電BOT項(xiàng)目價格調(diào)整體系，該價格調(diào)整體系考慮了項(xiàng)目公司和政府雙方的風(fēng)險分擔(dān)，同時，為了刺激項(xiàng)目公司努力降低成本，提高垃圾焚燒服務(wù)質(zhì)量，引入?yún)?shù)r和Q。該價格調(diào)整公式具有較強(qiáng)的理論價值和實(shí)踐價值。

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