王 喬，伍 紅

（1.江西財(cái)經(jīng)大學(xué) a.財(cái)稅研究中心；b.財(cái)稅與公共管理學(xué)院，江西 南昌 330013）

一、引言及相關(guān)文獻(xiàn)

2008年1月18日，江西省首次提出“環(huán)鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)實(shí)驗(yàn)區(qū)”。2009年12月12日，國務(wù)院正式批復(fù)鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃。這是國家從戰(zhàn)略全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的角度出發(fā)，積極探索經(jīng)濟(jì)與生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的新模式，破解經(jīng)濟(jì)界的“哥德巴赫猜想”，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，如何保護(hù)好“一湖清水”是我們面臨的巨大挑戰(zhàn)。英國福利經(jīng)濟(jì)學(xué)之父阿瑟·庇古（1920）在《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書中提出：由于經(jīng)濟(jì)運(yùn)行主體在生產(chǎn)和消費(fèi)過程中可能的環(huán)境污染和生態(tài)破壞發(fā)生在市場(chǎng)體系之外，導(dǎo)致私人凈產(chǎn)出和社會(huì)凈產(chǎn)出之間的差異，對(duì)這種以危害自然為表現(xiàn)形式的外部性成本（社會(huì)成本），政府應(yīng)進(jìn)行干預(yù)，對(duì)污染者征收與其排放污染量相適應(yīng)的稅收，即庇古稅。[1]庇古稅是一種糾正市場(chǎng)行為，內(nèi)化外部成本，具有行為管理和環(huán)境管理特征的稅收。它是現(xiàn)代綠色稅收的前身，是綠色稅收理論的基石。

二戰(zhàn)后，隨著經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，西方工業(yè)化國家的環(huán)境問題日益嚴(yán)重，諸多經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)環(huán)境問題展開研究。從國外環(huán)境稅研究的文獻(xiàn)來看，主要包括以下內(nèi)容：一是以庇古為代表的經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為環(huán)境稅是理想的環(huán)境規(guī)制措施。與此相關(guān)的重要文獻(xiàn)主要有威廉·鮑莫爾（William J.Baumol）和華萊士·E·奧茨（Wallance E.Oates）（1988）所著的《環(huán)境政策理論》。[2]他們運(yùn)用局部分析的方法證明，經(jīng)濟(jì)政策手段在經(jīng)濟(jì)政策效率方面優(yōu)于命令控制手段；在分析了庇古稅實(shí)踐中的難度后，提出了一種能使外部性內(nèi)部化的替代方法——環(huán)境價(jià)格與標(biāo)準(zhǔn)程序法。二是以科斯為代表的經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為環(huán)境稅并非理想的環(huán)境規(guī)制措施。與此相關(guān)的重要文獻(xiàn)主要是科斯（Coase，1970）所著的《社會(huì)成本和公共政策》。他們認(rèn)為產(chǎn)權(quán)明晰的私人部門可自發(fā)解決環(huán)境的外部性問題，政府不需對(duì)此進(jìn)行干預(yù)。[3]此外，以皮爾斯（David Pearce，1991）為代表的經(jīng)濟(jì)學(xué)家在對(duì)碳稅的分析中正式提出了“雙重紅利”概念，即用環(huán)境稅來替換那些扭曲性稅收，不僅約束了對(duì)環(huán)境損害的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，也使稅制的效率損失進(jìn)一步降低，因而會(huì)間接導(dǎo)致社會(huì)福利的增加，這樣一種收入中性的改革可能在改善環(huán)境質(zhì)量的同時(shí)，獲得第二份紅利（即通常所稱的收入循環(huán)效應(yīng)）。這樣，環(huán)境稅的實(shí)施就產(chǎn)生了“雙重紅利”。環(huán)境稅具有既可以改善環(huán)境又可以改善國民經(jīng)濟(jì)的雙重紅利特征。而鮑溫伯格（A.Lans Bovenberg）為代表的經(jīng)濟(jì)學(xué)家研究指出“雙重紅利”假設(shè)可能存在，但絕對(duì)不是必然產(chǎn)生的。在實(shí)踐方面，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）早在1972年就提出了“污染者付費(fèi)原則”（Polluter Pays Principle，簡(jiǎn)稱PPP原則），各國紛紛制定和實(shí)施了一系列環(huán)境稅收政策，如水污染稅、能源稅、硫稅和碳稅等。

我國學(xué)者對(duì)環(huán)境稅問題也展開了大量有價(jià)值的研究。如李洪心和付伯穎（2004）從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的非完善前提出發(fā)，從稅制結(jié)構(gòu)、勞動(dòng)力供給彈性、環(huán)境保護(hù)政策目標(biāo)多樣化三個(gè)方面，論述了環(huán)境稅“雙盈效應(yīng)論”在我國的適用性十分有限，并提出我國環(huán)境稅改革應(yīng)與整體稅制優(yōu)化相結(jié)合。[4]洪源和羅宏斌（2008）討論了我國開征環(huán)境稅的目標(biāo)定位。[5]鄧子基（2010）撰文指出，我國在發(fā)展“低碳經(jīng)濟(jì)”上進(jìn)行了積極努力的探索，并已取得明顯成績(jī)。然而，目前我國仍面臨國際社會(huì)、自身能源和環(huán)境污染等諸多壓力，使得我國進(jìn)一步發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)具有必然性和緊迫性，應(yīng)加快包括稅收政策在內(nèi)的各項(xiàng)制度的構(gòu)建和完善。[6]童錦治、朱斌（2011）在文中指出，環(huán)境稅的“雙重紅利”尤其是“就業(yè)紅利”在我國現(xiàn)階段實(shí)現(xiàn)的可能性較小，實(shí)施環(huán)境稅改革應(yīng)以追求“環(huán)境紅利”為首要目標(biāo)。[7]薛剛、紀(jì)惠文（2011）認(rèn)為，環(huán)境稅稅收的合理返還有利于維護(hù)我國核心產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，有利于實(shí)現(xiàn)效率激勵(lì)與社會(huì)公平，還有利于減小環(huán)境稅的社會(huì)阻力。[8]鄱陽湖是我國最大的、水質(zhì)最好的內(nèi)陸淡水湖和國際性的重要濕地，研究在該區(qū)域試點(diǎn)水污染環(huán)境稅，將是在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，保護(hù)好“一湖清水”有益探索。

二、鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的水污染現(xiàn)狀

近年來，鄱陽湖的水質(zhì)污染日趨嚴(yán)重，工業(yè)廢水、生活廢水等各種污染威脅著鄱陽湖的水質(zhì)情況。從全年的水質(zhì)變化來看，2003年優(yōu)于3級(jí)水質(zhì)的比重為78.5%。2008年，這一比重下降到72.8%，下降了5.7%。達(dá)到和劣于3級(jí)水的比重從2003年的21.5%上升到2008年的27.2%（見表1）。從豐水期的水質(zhì)變化來看，2008年優(yōu)于3級(jí)水的比重相比于2003年而言，下降了17.8%。達(dá)到三級(jí)水的比重提升了17.7%（見表2）。鄱陽湖的水質(zhì)總體呈下降趨勢(shì)，優(yōu)于三級(jí)水的水質(zhì)比重逐年下降，三級(jí)水質(zhì)比重逐年上升，劣質(zhì)水質(zhì)常年維持在較大比重。

表1 鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)全年不同水質(zhì)一覽表

表2 鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)豐水期不同水質(zhì)一覽表

鄱陽湖的污染日趨嚴(yán)重，其中主要是由工業(yè)廢水及生活、農(nóng)業(yè)廢水造成的。其中，工業(yè)的污水排放量占了總污水排放量的較大比重。取鄱陽湖流域從2003年到2008年的工業(yè)廢水排污總量及工業(yè)廢水未達(dá)標(biāo)排污總量數(shù)據(jù)研究，我們可以看出（見圖1），鄱陽湖流域的工業(yè)廢水排污總量總體呈上升趨勢(shì)，2008年的工業(yè)廢水的排放量比2003年增加18545.84萬噸，比2003年增加36.99%，增幅迅猛。

圖1 鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)工業(yè)廢水排污總量

圖2 鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)工業(yè)廢水未達(dá)標(biāo)排污總量

圖2數(shù)據(jù)顯示，工業(yè)廢水未達(dá)標(biāo)排污總量從2003年的8493萬噸下降到2005年最低點(diǎn)4246.64萬噸后，又呈現(xiàn)出小幅上升態(tài)勢(shì)，未達(dá)標(biāo)工業(yè)廢水排放量近幾年來逐年增加。大量的未達(dá)標(biāo)污水排放導(dǎo)致鄱陽湖的水質(zhì)日益惡化。根據(jù)省水利廳2011年3月《鄱陽湖水質(zhì)監(jiān)測(cè)簡(jiǎn)報(bào)》顯示，鄱陽湖湖區(qū)、出湖水質(zhì)情況堪憂。21個(gè)站點(diǎn)中除5個(gè)水質(zhì)狀況較好外，其余均為輕度和重度污染，重度污染點(diǎn)多達(dá)9處，比重為42.86%（見表3）。

表3 鄱陽湖湖區(qū)、出湖及贛江中支、贛江北支水質(zhì)水量狀況

尤其值得重視的是，近年來，鄱陽湖在水質(zhì)和水量?jī)蓚€(gè)方面出現(xiàn)了一些新的情況和新的問題，有些問題還比較突出。從水質(zhì)方面來看，鄱陽湖枯水季Ⅲ類以上水質(zhì)已經(jīng)不到30%。從水量方面來看，由于區(qū)域內(nèi)外生態(tài)環(huán)境的持續(xù)變化和全球氣候變暖，鄱陽湖水位變化異常。2003年以來，鄱陽湖枯水期出現(xiàn)時(shí)間大幅提前，枯水持續(xù)時(shí)間顯著加長(zhǎng)。2011年8月13日8時(shí)40分開始，長(zhǎng)江江水開始倒灌鄱陽湖，受倒灌影響，鄱陽湖水位有所上升，但比歷年同期平均水位仍然偏低。[9]長(zhǎng)江連續(xù)多年出現(xiàn)歷史罕見低水位，同時(shí)，低水位一定程度上助長(zhǎng)了血吸蟲的滋生繁殖，威脅著湖區(qū)群眾的身體健康和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。國家正式批復(fù)生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃以來，各地加大了各自特色工業(yè)基地的建設(shè)，保護(hù)“一湖清水”的壓力不斷增大，直接威脅鄱陽湖的生態(tài)功能。

三、開征水污染稅的理論基石與現(xiàn)實(shí)依據(jù)

（一）開征水污染稅的理論基石

1.矯正外部不經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)帕累托效率。外部性問題最早是由英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬歇爾提出的。所謂外部性是指一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體活動(dòng)對(duì)另一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體的福利產(chǎn)生效應(yīng)，但這種效應(yīng)并沒有通過市場(chǎng)交易反映出來。外部性根據(jù)產(chǎn)生的效應(yīng)不同可以區(qū)分為負(fù)的外部性（也稱外部不經(jīng)濟(jì)）和正的外部性（即外部經(jīng)濟(jì)），水污染就是產(chǎn)生負(fù)外部性的行為。由于環(huán)境污染負(fù)外部性的存在，私人邊際生產(chǎn)成本低于社會(huì)邊際生產(chǎn)成本，私人實(shí)際產(chǎn)出水平大于社會(huì)有效產(chǎn)出，市場(chǎng)機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的最優(yōu)配置，不可避免地出現(xiàn)市場(chǎng)失靈。英國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬歇爾的學(xué)生庇古繼承和發(fā)展了外部性理論，認(rèn)為市場(chǎng)機(jī)制無法自發(fā)對(duì)經(jīng)濟(jì)主體在生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的副產(chǎn)品——環(huán)境污染和生態(tài)破壞進(jìn)行控制。為了克服這種“負(fù)的外部性”所導(dǎo)致的邊際私人成本和邊際社會(huì)成本之間的差異，政府應(yīng)該實(shí)行干預(yù)措施，通過征收“庇古稅”，把污染者的外部性成本內(nèi)部化，對(duì)污染者征收與其污染排放量相當(dāng)?shù)亩愂?，使私人的生產(chǎn)成本等于效率產(chǎn)出水平的社會(huì)成本，糾正市場(chǎng)失靈，實(shí)現(xiàn)資源的有效配置，達(dá)到帕累托最優(yōu)。

2.保護(hù)自然資本，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。長(zhǎng)期以來，人們把水、森林和礦產(chǎn)資源等自然資源看成是人類取之不盡、用之不竭的“無償財(cái)富”，大肆進(jìn)行掠奪性地開采和使用。1995年，世界銀行提出了一種評(píng)價(jià)各國財(cái)富的新方法，即將自然資源和其他各種資源綜合起來評(píng)價(jià)，并把財(cái)富分為三類資本：一是自然資本，即土地、水源、森林和礦產(chǎn)資源等；二是創(chuàng)造所得的資本，即人造的技術(shù)系統(tǒng)；三是人力資本，即公眾受教育的水平和健康狀況。1997年5月，由美國學(xué)者在英國《自然》雜志上發(fā)表了一份研究報(bào)告統(tǒng)計(jì)，地球生物圈每年至少給我們?nèi)祟悷o償提供價(jià)值達(dá)33兆美元的空氣、水和食物等有形或無形的資源，而世界各國全部國民生產(chǎn)總值每年只有約18兆美元?？梢?，地球所提供的資源價(jià)值是人類的1.8倍。[10]我國學(xué)者測(cè)算，長(zhǎng)江流域森林資源直接利用的經(jīng)濟(jì)價(jià)值是每年0.197萬億元，而其生態(tài)“服務(wù)價(jià)值”高達(dá)2.1萬億元，二者之比約為1∶11。[11]環(huán)境和資源是人類共同的資產(chǎn)，為我們提供賴以生存的場(chǎng)所和必需的有價(jià)值的資源，但由于缺乏明確的產(chǎn)權(quán)歸屬，導(dǎo)致自然資源被無序開發(fā)和使用，生態(tài)環(huán)境急劇惡化，直接威脅人類自身的生存和發(fā)展。如果我們?cè)诎l(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)仍然一意孤行，聽任人類對(duì)資源進(jìn)行掠奪性開采、肆意破壞，濫用自然資本，則會(huì)把環(huán)境惡化、自然資本缺失的惡果傳給我們的后代，造成污染的代際間轉(zhuǎn)移，破壞經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

3.開征環(huán)境稅，彰顯環(huán)境正義。1972年OECD環(huán)境委員會(huì)首次提出“誰污染、誰付費(fèi)”的原則，“污染者付費(fèi)原則”現(xiàn)已成為制定水污染稅應(yīng)遵循的基本原則。按照“誰污染誰付費(fèi)”的原則，開征水污染稅，對(duì)污染嚴(yán)重的物和行為課征重稅，對(duì)污染輕微的物和行為實(shí)行較低的稅率，稅負(fù)的征收與污染的嚴(yán)重程度相適應(yīng)，污染越多越嚴(yán)重，相應(yīng)的稅額就應(yīng)越多。使破壞環(huán)境者承擔(dān)一定的代價(jià)，體現(xiàn)了環(huán)境利益與義務(wù)的對(duì)等，體現(xiàn)環(huán)境分配的正義。在生態(tài)稅收制度缺失的條件下，國家使用全體納稅人繳納的稅款治理環(huán)境污染，個(gè)別企業(yè)造成的生態(tài)危害讓全體納稅人為之買單，污染企業(yè)卻用較少的成本獲得較高的利潤。這種“搭便車”的現(xiàn)象，是污染企業(yè)對(duì)全社會(huì)整體利益的侵害和掠奪，踐踏了環(huán)境的公平和正義。同時(shí)，政府在水污染稅開征時(shí)，通過補(bǔ)貼、擴(kuò)大社會(huì)保障支出和減免相關(guān)稅收等綜合手段，實(shí)現(xiàn)環(huán)境稅的“雙重紅利”，達(dá)到對(duì)弱勢(shì)群體環(huán)境利益的維護(hù)，促進(jìn)社會(huì)正義。

4.實(shí)施費(fèi)改稅，體現(xiàn)成本效率原則。從1982年開始，我國就開始對(duì)工業(yè)企業(yè)超標(biāo)排放的廢水、廢氣、廢渣征收排污費(fèi)。2003年我國又重新頒布了《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》，再次明確了排污費(fèi)的征收、使用和管理。江西省也出臺(tái)《江西省排污費(fèi)資金的收繳使用管理辦法》 （贛環(huán)財(cái)字[2003]7號(hào)），2006年通過《江西省水資源條例》，2008年11月修訂《江西省環(huán)境污染防治條例》，豐富和完善了江西省水資源保護(hù)和管理的地方法規(guī)和規(guī)章，水資源的保護(hù)和管理得到了進(jìn)一步的提升。然而，我們也注意到，水污染費(fèi)的征收和管理存在一些不容忽視的問題：（1）水污染費(fèi)的征收制度缺乏剛性。相比稅收而言，水污染費(fèi)的征收不具有完全的強(qiáng)制性，征收制度缺乏剛性，拖欠、拒交現(xiàn)象嚴(yán)重。據(jù)資料顯示，有些企業(yè)拖欠的金額占到全部應(yīng)繳金額的50%以上。各地方政府為擴(kuò)大財(cái)政收入，制定名目繁多的地方補(bǔ)充收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、不規(guī)范、討價(jià)還價(jià)、隨意性大，容易引發(fā)尋租、企業(yè)間不公平競(jìng)爭(zhēng)等問題。（2）水污染費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較低，難以起到制止污染的效果。從理論上說，水污染費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該能夠彌補(bǔ)邊際私人成本與社會(huì)成本的差異；否則，就難以達(dá)到刺激企業(yè)減少污染的效果。如，我國排污費(fèi)的總額每年都呈現(xiàn)出上漲趨勢(shì)，但其增長(zhǎng)率遠(yuǎn)低于工業(yè)總產(chǎn)值的增長(zhǎng)率，排污費(fèi)的金額難以彌補(bǔ)治理污染所需要的成本。2010年全國（除西藏外）共征收排污費(fèi)188億元，與去年相比，增幅14.5%。然而，2009年我國環(huán)境污染治理投資總額達(dá)4525.3億元，[12]收支嚴(yán)重不平衡。以鄱陽湖主要流經(jīng)的區(qū)域南昌為例，2009年污水的治理費(fèi)用也高達(dá)6804.4萬元，水污染費(fèi)收入難以滿足治污的需要。（3）資金使用效率低下。污染費(fèi)用收取后，很大部分用于環(huán)保部門的人員經(jīng)費(fèi)和辦公費(fèi)支出部分，特別是一些基層環(huán)保部門，征收的排污費(fèi)嚴(yán)重不足。還有一些地方，即使有結(jié)余，也不同程度地存在截留、挪用、擠占排污費(fèi)的現(xiàn)象，真正用于環(huán)保治污方面的資金少而又少，影響環(huán)境污染防治。開征水污染稅，增強(qiáng)治污的剛性，激勵(lì)企業(yè)采用各種最優(yōu)的方式減少污水的排放，實(shí)現(xiàn)治污的效率最大化。

（二）開征水污染說的現(xiàn)實(shí)依據(jù)

1.從制度設(shè)計(jì)上看，黨和國家高度重視。破解日趨強(qiáng)化的資源環(huán)境約束，加快資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的建設(shè)，已是擺在黨和政府面前必須解決的重大問題?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》明確表示將在“十二五”期間開征環(huán)保稅，明確了運(yùn)用更多的稅收手段來治理環(huán)境問題，為環(huán)境稅的出臺(tái)和實(shí)施創(chuàng)造了必要條件。2009年12月12日，國務(wù)院正式批復(fù)鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃，探求一條在加快經(jīng)濟(jì)建設(shè)的同時(shí)保護(hù)好“一湖清水”的發(fā)展之路，破解經(jīng)濟(jì)界的“哥德巴赫猜想”。江西省委省政府已向國家提出了試點(diǎn)排污費(fèi)改環(huán)保稅的申請(qǐng)，政府相關(guān)部門高度重視，各項(xiàng)工作正在進(jìn)行中。

2.從操作上看，我國已積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。1979年我國開始試點(diǎn)排污費(fèi)征收制度，1982年國務(wù)院頒布《征收排污費(fèi)暫行辦法》，排污收費(fèi)制度正式確立。2003年7月1日，我國對(duì)原有的征收排污費(fèi)暫行辦法進(jìn)行了修改，同時(shí)頒布了《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》，規(guī)定對(duì)水污染物、大氣污染物、固體廢棄物以及噪聲污染征收排污費(fèi)，首次實(shí)行三因子收費(fèi)，同時(shí)調(diào)增污染因子，調(diào)升排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大排污征收范圍，將個(gè)體工商戶納入征收范圍。實(shí)施將近30之久的排污費(fèi)制度為我國開征環(huán)保稅奠定了良好的基礎(chǔ)。排污費(fèi)制度的實(shí)施，不僅使“污染者付費(fèi)”這一基本觀點(diǎn)深入人心，而且也從客觀上為環(huán)保稅的開征提供了人員和技術(shù)上的準(zhǔn)備。把排污收費(fèi)改由稅務(wù)部門以稅收形式征收，加大了征收的力度和威懾性，同時(shí)也避免收費(fèi)尋租等不合理現(xiàn)象的發(fā)生。這可以打破現(xiàn)在環(huán)保部門自己檢測(cè)和提供數(shù)據(jù)，自己再去收費(fèi)，然后提供給財(cái)政的一種利益鏈。

3.2006 年消費(fèi)稅征范圍的調(diào)整揭開了我國新一輪稅制改革的序幕，2008年的“兩稅合一”和2009年的消費(fèi)型增值稅轉(zhuǎn)型，使我國新一輪稅收制度改革進(jìn)入了快車道。新一輪稅制改革以綠色為理念，以和諧發(fā)展為原則，把環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展以及人與自然和諧、人與人和諧的觀念融入新的稅收制度中，把綠色作為稅收立法的目的，在稅制改革中體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的要求。設(shè)計(jì)開征新的環(huán)保稅種，符合新一輪稅制改革的要求，也符合可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略思路。

4.開征環(huán)保稅的公眾支持度不斷提升，民意基礎(chǔ)良好。在工業(yè)化進(jìn)程中，我國走的是一條粗放型發(fā)展的道路，高能耗、重污染型企業(yè)迅速發(fā)展，大量的工業(yè)有害物質(zhì)污染了我們的山川河流，大氣、陸地和水資源遭受嚴(yán)重破壞。隨著人們收入和生活水平的不斷提升，人們對(duì)環(huán)境的要求越來越高，人們的環(huán)保意識(shí)不斷提升，環(huán)境保護(hù)已經(jīng)提到了前所未有的高度。鄱陽湖是我國最大的淡水湖泊，它承納贛江、撫河、信江、饒河、修河五大河，每年流入長(zhǎng)江的水量超過黃河、淮河、海河三河水量的總和。鄱陽湖是世界自然基金會(huì)劃定的全球重要生態(tài)區(qū)，是生物多樣性非常豐富的世界六大濕地之一，也是我國唯一的世界生命湖泊網(wǎng)成員。在我國公眾環(huán)境保護(hù)意識(shí)不斷增強(qiáng)，對(duì)保護(hù)環(huán)境、保護(hù)生態(tài)、合理利用資源的要求不斷高漲的條件下，公眾推動(dòng)環(huán)境保護(hù)必然成為一種趨勢(shì)。因此，適時(shí)地開征水污染環(huán)保稅，保護(hù)好這“一湖清水”順應(yīng)了這種需要。

四、開征水污染稅的構(gòu)想

（一）納稅人的認(rèn)定

根據(jù)"誰污染、誰付費(fèi)"的原則，污染環(huán)境的人或企業(yè)必須付出代價(jià)和懲罰，必須承擔(dān)相應(yīng)的成本。任何人不能為一己私利而損害他人的利益。水污染稅應(yīng)以水污染者或破壞者作為納稅人，因而凡在鄱陽湖生態(tài)流域造成水污染的企業(yè)、單位和個(gè)人均是該稅的納稅人?？紤]到易于征管以及征收效率的原則，目前鄱陽湖流域納稅人應(yīng)以企業(yè)、企業(yè)性單位和個(gè)體經(jīng)營者為主，對(duì)居民個(gè)人和行政單位暫緩征收。

（二）征稅對(duì)象的確定

目前，按鄱陽湖生態(tài)流域污染源的分布特征，可分為點(diǎn)污染源和面污染源。點(diǎn)污染源包括城市污水、工礦企業(yè)污水，面污染源是指農(nóng)業(yè)污水等。根據(jù)資料顯示，鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)工業(yè)污水的排放量遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)業(yè)污水和生活污水。由于農(nóng)業(yè)排污分布廣、排污點(diǎn)分散，導(dǎo)致難以管理和控制。生活污水涉及千家萬戶的利益，現(xiàn)在開征容易產(chǎn)生抵觸情緒。而對(duì)工業(yè)污水征收排污費(fèi)有較成熟的經(jīng)驗(yàn)，征收水污染稅較為簡(jiǎn)單易行，因此，宜先從重點(diǎn)污染源即工業(yè)污染入手，開征水污染稅。等條件成熟后，再擴(kuò)展到生活污水，最后是農(nóng)業(yè)污水。

（三）稅基的安排

水污染稅的計(jì)稅依據(jù)如何選擇呢？從理論上說，可以有三種不同的選擇：一是以污染物的排放量作為污染稅的稅基；二是以污染企業(yè)的產(chǎn)量作為污染稅的稅基；三是以生產(chǎn)要素或消費(fèi)品所包含的污染物數(shù)量作為污染稅稅基。采用污染企業(yè)的產(chǎn)量作為計(jì)稅依據(jù)，污染企業(yè)只有降低其產(chǎn)出量，才能減輕所承擔(dān)的稅收負(fù)擔(dān)。從資源配置和效率產(chǎn)出的角度看，這不利于生產(chǎn)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)效率的提升。對(duì)消費(fèi)品所含污染物數(shù)量征稅，通過提高水污染嚴(yán)重產(chǎn)品的相對(duì)比價(jià)，可以減少對(duì)污染量大的產(chǎn)品的消費(fèi)，從而減少污染物的排放。然而，由于不同產(chǎn)品的供求彈性是不一致的，導(dǎo)致產(chǎn)出之間存在多大程度的相關(guān)關(guān)系難以確定。在采用這種方法時(shí)，到底多少稅負(fù)是由生產(chǎn)者承擔(dān)難以衡量，對(duì)污染者的懲罰程度也不明確，難以實(shí)現(xiàn)公平。故此，我們應(yīng)選擇以污染物的排放數(shù)量作為計(jì)稅依據(jù)。

（四）稅率的設(shè)計(jì)

水污染的稅率設(shè)計(jì)是稅制設(shè)計(jì)中的核心要素。稅率設(shè)計(jì)科學(xué)與否直接影響到稅種實(shí)施的效率。如果稅率設(shè)計(jì)過高，則不但會(huì)抑制社會(huì)的生產(chǎn)活動(dòng)，而且也會(huì)讓人們?yōu)檫^度治理污染而付出過高的成本和代價(jià)；如果稅率設(shè)計(jì)過低，則又不足以彌補(bǔ)納稅人的外部成本。在環(huán)境稅的設(shè)計(jì)中，可采用環(huán)境退化成本法和排污控制成本法等方法。環(huán)境退化成本法是按照環(huán)境污染所造成的各種損害，如對(duì)人類健康、生態(tài)服務(wù)功能和農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量的損害，結(jié)合當(dāng)期的污水排放量，計(jì)算出單位污染物的稅率。排污控制成本法是按照當(dāng)期的污染控制費(fèi)用和當(dāng)期所減少的排污量計(jì)算出每減少一單位污染量所花費(fèi)的費(fèi)用，即為單位稅率。環(huán)境退化成本法最能體現(xiàn)庇古稅的本質(zhì)，把污染的外部成本全部核算出來，確定最優(yōu)稅率，該稅率是最優(yōu)的選擇，能實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)。但由于環(huán)境退化成本法存在數(shù)字難以獲得和測(cè)算技術(shù)要求非常高等難題，現(xiàn)階段難以采用。而排污控制成本法所需數(shù)字較易獲得，與目前收取的水污染費(fèi)容易銜接。故現(xiàn)階段可采用排污控制成本法來確定稅率，促進(jìn)企業(yè)節(jié)能減排，控制水體污染。等條件成熟后，逐步引入環(huán)境退化成本法，結(jié)合具體情況，進(jìn)行全面測(cè)定。在稅率制定中還應(yīng)注意，稅率不能完全統(tǒng)一，應(yīng)該依據(jù)水污染物的數(shù)量、濃度的綜合體，即根據(jù)量化的污染程度，應(yīng)采取差別定額稅率，使防止污染的總成本趨于最小化。

（五）稅收優(yōu)惠及配套措施

開征水污染稅的主要目的是通過稅收手段來保護(hù)和改善鄱陽湖生態(tài)區(qū)域的水資源環(huán)境。通過實(shí)行“獎(jiǎng)罰有別”的稅收制度安排，鼓勵(lì)和引導(dǎo)人們積極采取措施預(yù)防和治理污染，增強(qiáng)環(huán)保意識(shí)。如對(duì)采用節(jié)約利用水資源的技術(shù)、工藝的企業(yè)和單位給予稅收的減免。在稅款征收上，水污染稅納入地方稅體系，由地方稅務(wù)局負(fù)責(zé)征收。在征收過程中，加大與環(huán)保部門的聯(lián)系與協(xié)作，依靠環(huán)保部門的專業(yè)和技術(shù)基礎(chǔ)，科學(xué)界定污水的成分和濃度，區(qū)別征收，強(qiáng)化管理。另外，稅款實(shí)行?？顚Ｓ茫糜谒Y源的保護(hù)和污染的治理。在鄱陽湖生態(tài)區(qū)域開征水污染稅，一定程度上會(huì)加大企業(yè)的成本，降低企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，形成“環(huán)境凹陷”。因此，建立區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，促進(jìn)區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

五、小結(jié)

稅收作為調(diào)控經(jīng)濟(jì)的重要杠桿，在建立環(huán)境友好型、資源節(jié)約型社會(huì)中應(yīng)發(fā)揮積極作用。面對(duì)鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)大規(guī)模建設(shè)和鄱陽湖水質(zhì)不斷下降這一現(xiàn)實(shí)，應(yīng)適時(shí)擇機(jī)出臺(tái)水污染稅，運(yùn)用環(huán)境稅收手段，矯正外部不經(jīng)濟(jì)，保護(hù)自然資本，促進(jìn)代際間公平，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，彰顯環(huán)境正義，切斷目前環(huán)保部門收費(fèi)的尋租利益鏈，提高征收的成本效率。在稅制設(shè)計(jì)中，應(yīng)考慮納稅人的實(shí)際負(fù)擔(dān)能力和承受能力，由易到難、循序漸進(jìn)、逐步深化，注意運(yùn)用多種手段實(shí)現(xiàn)“環(huán)境紅利”。

注 釋：

①水質(zhì)分為五級(jí)，其中以一級(jí)水最好，五級(jí)水最差，三級(jí)水居中。以三級(jí)水作為衡量鄱陽湖水質(zhì)好壞的標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)于三級(jí)水的水質(zhì)較好，劣于三級(jí)水的水質(zhì)較差。

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