陳頌東

（鄭州大學(xué)，河南 451191）

轉(zhuǎn)移支付是政府調(diào)節(jié)地區(qū)公共服務(wù)差距的重要財(cái)政制度，轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模結(jié)構(gòu)直接關(guān)系著地區(qū)公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)程度。我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付制度在一定程度上緩解了地區(qū)財(cái)政能力的差異，但各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的效率差別和轉(zhuǎn)移支付資金配置結(jié)構(gòu)的扭曲卻限制了轉(zhuǎn)移支付體系均衡地區(qū)財(cái)力的功能，因而必須對(duì)轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行規(guī)模調(diào)整和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，增強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付制度的有效性。

一、我國(guó)基本公共服務(wù)的地區(qū)差距

由于自然條件、地理環(huán)境、政策等原因，我國(guó)東部、中部、西部和東北部的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距由來已久。雖然國(guó)家為了促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展分別于1999年、2002年和2005年實(shí)施了西部大開發(fā)戰(zhàn)略、振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略和中部崛起戰(zhàn)略，①以2002年中央提出振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略為依據(jù)，我國(guó)東部包括北京、天津、河北、山東、江蘇、上海、浙江、福建、廣東、海南10省市，中部包括山西、河南、湖北、湖南、江西、安徽6省，西部包括廣西、四川、貴州、云南、重慶、青海、西藏、新疆、內(nèi)蒙古、陜西、寧夏、甘肅12省市區(qū)，東北部包括黑龍江、吉林、遼寧3省。區(qū)域協(xié)調(diào)性有所增強(qiáng)，但地區(qū)公共服務(wù)差距未見明顯縮小。由于義務(wù)教育是最為基本的公共服務(wù)，并且2002年-2009年我國(guó)小學(xué)預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)的70%以上，因而不同地區(qū)之間財(cái)政能力的強(qiáng)弱直接關(guān)系著義務(wù)教育地區(qū)均等化程度。有鑒于此，本文以小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)的地區(qū)差異為例來描述地區(qū)之間公共服務(wù)的均等化狀況。

（一）小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)教育費(fèi)的地區(qū)比較

就小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)而言，中西部比較低，中部最低，東北部最高。2002年中部、西部生均教育費(fèi)為590.35元和733.45元，中部、西部與東北部絕對(duì)差為525元和381.9元。到2009年中部、西部生均教育費(fèi)增加到2519.88元和3121.83元，中部、西部與東北部絕對(duì)差為2132.3元和1530.35元。中部、西部小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)與東北部的絕對(duì)差距出現(xiàn)擴(kuò)大趨勢(shì)。

（二）各地小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)教育費(fèi)與全國(guó)平均水平的比較

2002年全國(guó)小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)813.13元，東部、東北部生均教育事業(yè)費(fèi)比全國(guó)平均水平高29.35%和37.17%，中部、西部生均教育事業(yè)費(fèi)比全國(guó)平均水平低27.4%和9.8%。2009年全國(guó)小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)3357.92元，東部、東北部生均教育事業(yè)費(fèi)比全國(guó)平均水平高36.62%和38.54%，中部、西部生均教育事業(yè)費(fèi)比全國(guó)平均水平低24.96%和7.03%。

由此可見，中西部地區(qū)小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)教育費(fèi)明顯低于東北部地區(qū)，絕對(duì)差還在擴(kuò)大。同時(shí)，中西部地區(qū)小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)教育費(fèi)也低于全國(guó)平均水平，與東部、東北部義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)相對(duì)差也在擴(kuò)大。中西部地區(qū)與東部和東北部地區(qū)的義務(wù)教育非均等化程度在加深。

二、我國(guó)財(cái)政能力的地區(qū)差距與轉(zhuǎn)移支付的績(jī)效

由于財(cái)政支出是政府提供公共服務(wù)的成本，財(cái)政收入是政府間財(cái)政能力格局形成的基礎(chǔ)，因而區(qū)域間公共服務(wù)的差距既是不同地區(qū)間財(cái)政收入差異的結(jié)果，又是中央轉(zhuǎn)移支付矯正地區(qū)間財(cái)政能力差異乏力的表現(xiàn)。我國(guó)四大區(qū)域間公共服務(wù)非均等可從區(qū)域財(cái)政能力差異和中央轉(zhuǎn)移支付的效率中得以詮釋。

對(duì)地區(qū)間財(cái)力差異的度量，可以采用基尼系數(shù)、變異系數(shù)、泰爾指數(shù)等指標(biāo)，不同的指標(biāo)計(jì)算出來的數(shù)值有著一定的差異，但反映出來的變化趨勢(shì)基本一致。在這里，為了研究的方便，以各地區(qū)接受中央轉(zhuǎn)移支付前的人均一般預(yù)算收入為基礎(chǔ)計(jì)算人均財(cái)政收入變異系數(shù)，以各地區(qū)人均財(cái)政支出為依據(jù)計(jì)算人均財(cái)政支出變異系數(shù)，兩者差額可看出轉(zhuǎn)移支付的效果（見表1）。

其中：CVX為東部、中部、西部和東北部地區(qū)之間財(cái)政收入或支出的變異系數(shù)，Xk表示四大地區(qū)中各地區(qū)人均財(cái)政收入或支出，表示全國(guó)地方人均財(cái)政收入或支出，n為地區(qū)個(gè)數(shù)，這里取4。

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2004年-2008年人均財(cái)政收入的變異系數(shù)小于2002年-2003年的人均財(cái)政收入變異系數(shù)，表明2004年以后區(qū)域間人均財(cái)政收入的公平性比以前有所增加，意味著2002年的所得稅分享改革逐步縮小了地區(qū)財(cái)政能力差距。2004年-2008年人均財(cái)政支出變異系數(shù)小于2002年-2003年的變異系數(shù)，區(qū)域財(cái)政支出比以前更公平。2004年后人均財(cái)政支出變異系數(shù)在下降（2005年除外），意味著由所得稅分享改革帶來的一般性轉(zhuǎn)移支付資金的增加，增強(qiáng)了中央補(bǔ)助地方資金的均等化效果。2004年-2008年轉(zhuǎn)移支付的績(jī)效逐漸提高，其均衡區(qū)域財(cái)政能力作用逐步增強(qiáng)，但從2002年到2008年，轉(zhuǎn)移支付績(jī)效僅提高了0.0107，作用并不明顯。2009年人均財(cái)政收入和支出的變異系數(shù)均有所提高，地區(qū)財(cái)政能力差異擴(kuò)大，轉(zhuǎn)移支付績(jī)效下降。

三、中央轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的地區(qū)均等化效應(yīng)

中央轉(zhuǎn)移支付縮小地區(qū)財(cái)政能力差異的低效率可能源于中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模過小，有限的轉(zhuǎn)移支付資金難以縮小地區(qū)財(cái)政能力的差異；也可能是在轉(zhuǎn)移支付規(guī)模并不算小的情況下，轉(zhuǎn)移支付資金在各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付形式之間的分配結(jié)構(gòu)不合理，致使中央轉(zhuǎn)移支付的均等化效果受限；抑或是轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模太小且資金分配不合理，導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付的效果不佳。下面，我們通過中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的國(guó)際比較來判斷我國(guó)中央轉(zhuǎn)移支付規(guī)模是否過小致使地區(qū)公共服務(wù)均等化受阻的問題（見表2）。

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就財(cái)政收入初次分配而言，2002年-2009年我國(guó)中央財(cái)政集中度為52%-55%，與英國(guó)（1990）、美國(guó)（1990）、澳大利亞（1991）、加拿大（1989）、阿根廷（1989）、印度（1989）、印度尼西亞（1990）相比并不算高。就轉(zhuǎn)移支付后的中央財(cái)政收入比重來說，我國(guó)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他國(guó)家。中央財(cái)政把占全國(guó)財(cái)政收入30%以上的份額轉(zhuǎn)移給了地方，而其他國(guó)家大約為10%-20%，我國(guó)中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的相對(duì)規(guī)模是比較大的。

就中央地方財(cái)政收支比重而言，我國(guó)轉(zhuǎn)移支付之前的中央財(cái)政收入比重大于其財(cái)政支出比重20多個(gè)百分點(diǎn)，國(guó)外中央財(cái)政收入比重沒有高出其支出比重那么多。我國(guó)轉(zhuǎn)移支付后的中央財(cái)政收入比重卻低于其財(cái)政支出比重，地方財(cái)政收入比重高于其支出比重，國(guó)外轉(zhuǎn)移支付后的中央財(cái)政收入比重有的高于、有的低于其支出比重?？梢姡M管我國(guó)轉(zhuǎn)移支付前中央收入比重相對(duì)于其支出比重高了一些，但我國(guó)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的相對(duì)規(guī)模是比較大的，地方財(cái)政接受中央轉(zhuǎn)移支付后的財(cái)力滿足了地方支出的需要，現(xiàn)行分稅制下中央對(duì)地方較大規(guī)模的轉(zhuǎn)移支付是必要的。

我國(guó)中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模并不小并且很有必要，但事實(shí)卻是轉(zhuǎn)移支付縮小地區(qū)財(cái)政能力差異和地區(qū)公共服務(wù)差距的效果不明顯。原因是現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度主要起到了平衡地方政府的收支、實(shí)現(xiàn)財(cái)政縱向平衡的作用，而對(duì)于縮小地區(qū)間橫向財(cái)政能力差異無力顧及。特別是對(duì)于中西部貧困地區(qū)來說，接受中央轉(zhuǎn)移支付后的總財(cái)力也僅僅滿足了政府日常支出的需要，無力拿出更多的資金用于改善地區(qū)公共服務(wù)水平，縮小與東部和東北部地區(qū)的公共服務(wù)差距。

四、中央轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)的地區(qū)均等化效應(yīng)

我國(guó)中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的絕對(duì)規(guī)模也不小。2002年-2009年，中央補(bǔ)助地方資金①中央補(bǔ)助地方資金包括兩稅返還、所得稅返還、財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金。由7352.7億元增加到28621.3億元，年均增加41.32%，遠(yuǎn)高于中央財(cái)政支出的增長(zhǎng)幅度。然而，由于稅收返還等維護(hù)既得利益的轉(zhuǎn)移支付所占比重較大，致使中西部地區(qū)與東部、東北部地區(qū)的公共服務(wù)差距不僅沒有明顯縮小，反而以小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)為代表的地區(qū)公共服務(wù)差異還有擴(kuò)大趨勢(shì)。現(xiàn)對(duì)中央各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付形式的效率和轉(zhuǎn)移支付資金的區(qū)域配置結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析。

（一）中央轉(zhuǎn)移支付的效率

以各地區(qū)2005年財(cái)政收入為基礎(chǔ)，分別加上各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付數(shù)額，再除以各地區(qū)人口，得到各地區(qū)接受某項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付后的人均財(cái)力，計(jì)算接受某項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付后各地區(qū)人均財(cái)力的變異系數(shù)，與各地區(qū)人均財(cái)政收入的變異系數(shù)相比較，得到某項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)平衡地區(qū)間財(cái)力差異的績(jī)效，然后再除以各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的資金比重，便計(jì)算出了各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付形式的效率（見表3）。

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2005年兩稅返還占整個(gè)轉(zhuǎn)移支付的比重高達(dá)25.71%，卻僅使變異系數(shù)下降了4.1%，其效率僅比所得稅返還的效率高。這兩種轉(zhuǎn)移支付形式均衡地區(qū)財(cái)力差異的能力最差。財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付包括體制補(bǔ)助、一般性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、調(diào)資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付、取消農(nóng)業(yè)稅轉(zhuǎn)移支付、縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革轉(zhuǎn)移支付、結(jié)算補(bǔ)助和其他補(bǔ)助，2005年其轉(zhuǎn)移支付的效果為27.5%，表明其調(diào)節(jié)地區(qū)財(cái)力差距的效果比較理想，特別是一般性轉(zhuǎn)移支付的效率最為顯著。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是指在中央和地方預(yù)算中，不包含在地方財(cái)政體制規(guī)定的正常支出范圍內(nèi)，由中央財(cái)政根據(jù)特定用途，增撥給地方財(cái)政部門的專項(xiàng)預(yù)算資金。2005年，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的效率是最高的。

（二）中央轉(zhuǎn)移支付的財(cái)力結(jié)構(gòu)

在中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的效率既定的情況下，中央補(bǔ)助資金在各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和稅收返還之間的配置結(jié)構(gòu)直接關(guān)系著中央補(bǔ)助資金的地區(qū)均等化效果。若效率比較高的補(bǔ)助形式占有的資金比重大，中央補(bǔ)助平衡地區(qū)財(cái)力和公共服務(wù)的效果就比較顯著，反之就比較差?，F(xiàn)將2002年-2009年中央補(bǔ)助地方資金的結(jié)構(gòu)列表，以便分析中央補(bǔ)助資金的地區(qū)均等化效果。

1.稅收返還規(guī)模雖下降，但仍偏大。2009年“兩稅”返還、所得稅返還兩者之和為4942.27億元，占中央補(bǔ)助地方資金總額的比重仍高達(dá)17.27%。8年間兩稅返還和所得稅返還占中央補(bǔ)助地方財(cái)力的比重平均仍高達(dá)30.03%。由于稅收返還以維持地方既得利益的基數(shù)法進(jìn)行分配，體現(xiàn)了對(duì)收入能力強(qiáng)的地區(qū)的傾斜原則，這使得轉(zhuǎn)移支付不僅沒有實(shí)現(xiàn)地區(qū)收入均等化的目標(biāo)，反而加大了地區(qū)間的收入差距。

2.專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模居高不下。2008年，中央財(cái)政安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付9966.93億元，占中央補(bǔ)助地方資金的41.1%。2009年中央預(yù)算安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付金額為12359.14億元，占中央補(bǔ)助地方資金的43.18%。雖然專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的均等化效果比較好，但主要是非配套轉(zhuǎn)移支付起的作用。而配套轉(zhuǎn)移支付需要地方有相應(yīng)配套資金，獲得撥款的大多為發(fā)達(dá)地區(qū)，因而配套轉(zhuǎn)移支付的均等化效果并不好。

3.一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模較小。雖然近些年來我國(guó)中央轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)有所優(yōu)化，但均等化效應(yīng)最好的一般性轉(zhuǎn)移支付所占比重仍然較低。2009年中央財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付完成11319.89億元，但其中一般性轉(zhuǎn)移支付僅391億元，占轉(zhuǎn)移支付總額的16.55%。2002年-2009年一般性轉(zhuǎn)移支付占中央補(bǔ)助地方資金的比重平均只有10.62%，影響了一般性轉(zhuǎn)移支付均等化作用的發(fā)揮。

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五、完善增強(qiáng)地區(qū)公共服務(wù)均等化的轉(zhuǎn)移支付制度

由上述分析可知，我國(guó)中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模并不算小，轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)卻不合理，轉(zhuǎn)移支付更多地維護(hù)了地方既得利益，致使其縮小地區(qū)公共服務(wù)差距的作用微弱。因而，為了實(shí)現(xiàn)地區(qū)之間公共服務(wù)的均等化，必須調(diào)整我國(guó)中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，減少維護(hù)既得利益的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，增加均等化效果比較好的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，最終建立以一般性轉(zhuǎn)移支付為主、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為輔的轉(zhuǎn)移支付體系。

（一）規(guī)范轉(zhuǎn)移支付形式

根據(jù)國(guó)際通行做法，轉(zhuǎn)移支付可分為兩類，一類是不指定用途的轉(zhuǎn)移支付，相當(dāng)于我國(guó)的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付，另一類是指定用途的轉(zhuǎn)移支付，基本相當(dāng)于我國(guó)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，而我國(guó)的民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付等是介于財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付之間的轉(zhuǎn)移支付形式。盡管世界上有的國(guó)家以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為主，如美國(guó)；有的以一般性轉(zhuǎn)移支付為主，如澳大利亞，但多數(shù)是以一般性轉(zhuǎn)移支付為主、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為輔的模式。我國(guó)的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付確實(shí)具有中國(guó)特色，卻容易混淆財(cái)政資金的支配權(quán)，因而有必要對(duì)現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付重新分類，歸并為一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。

（二）擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模

稅收返還屬于維護(hù)地方既得利益的轉(zhuǎn)移支付形式，是中央為了分稅制改革順利實(shí)施而進(jìn)行的策略性制度安排，目的是通過稅收增量中央分成比例的逐步提高增加中央的可支配財(cái)力，消除舊體制的痕跡。從2002年-2009年情況來看，兩稅返還和所得稅返還占中央轉(zhuǎn)移支付的比重雖由40.89%下降到17.27%，但絕對(duì)規(guī)模還比較大。因此，穩(wěn)妥的辦法是逐步降低稅收返還地方的分成比例，縮小稅收返還的規(guī)模，把騰出的資金用于一般性轉(zhuǎn)移支付。①2009年我國(guó)將原財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付改為一般性轉(zhuǎn)移支付，原一般性轉(zhuǎn)移支付改為均衡性轉(zhuǎn)移支付?，F(xiàn)一般性轉(zhuǎn)移支付有別于嚴(yán)格意義上的一般性轉(zhuǎn)移支付，因?yàn)槠浒ǖ墓べY調(diào)整轉(zhuǎn)移支付等具有專門的用途。體制補(bǔ)助是原財(cái)政包干制遺留下來的補(bǔ)助形式，包括定額上解、定額補(bǔ)助和總額分成（1995年取消）。它的設(shè)置是為了讓富裕地區(qū)上解，對(duì)貧困地區(qū)補(bǔ)助。從實(shí)際執(zhí)行看，其地區(qū)財(cái)政能力均等化的效果明顯。如2005年體制上解規(guī)模最大的上海市為120億元，其次江蘇省是80.72億元；體制補(bǔ)助規(guī)模最大的西藏自治區(qū)為38.8億元，其次新疆維吾爾自治區(qū)是19.4億元。雖然體制補(bǔ)助地區(qū)均等化的效果比較好，但其計(jì)算沒有采用標(biāo)準(zhǔn)化方法，體制補(bǔ)助與上解地區(qū)多年基本沒有變化，維護(hù)了既得利益，有必要將其并入一般性轉(zhuǎn)移支付。

民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付等轉(zhuǎn)移支付都是因?yàn)橹醒氤雠_(tái)某項(xiàng)政策導(dǎo)致地方財(cái)力不足引起的，地方可以按照規(guī)定使用資金。因此，具有專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的特征。但是，這些資金在使用上主要向中西部地區(qū)傾斜，使用用途沒有具體嚴(yán)格的規(guī)定，其計(jì)算也采用標(biāo)準(zhǔn)化的方法，又具有一般性轉(zhuǎn)移支付的性質(zhì)。從2005年的執(zhí)行結(jié)果看，其轉(zhuǎn)移支付的均等化效果僅次于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，因而將其整合為一般性轉(zhuǎn)移支付是適宜的。

結(jié)算補(bǔ)助是中央財(cái)政在財(cái)政年度結(jié)束后與地方財(cái)政發(fā)生結(jié)算關(guān)系的體制外補(bǔ)助。一是財(cái)產(chǎn)所有權(quán)在中央和地方之間發(fā)生了變化進(jìn)行的結(jié)算，二是中央的政策影響地方稅收分享基數(shù)進(jìn)而減少其財(cái)政能力而進(jìn)行的補(bǔ)助。今后分稅制主要目的是調(diào)整地區(qū)利益格局，增強(qiáng)落后地區(qū)的財(cái)政能力。然而，結(jié)算補(bǔ)助必將抵消為追求地區(qū)財(cái)政能力均等而進(jìn)行的分稅制改革的效果。因而取消結(jié)算補(bǔ)助，將其資金納入一般性轉(zhuǎn)移支付是合適的。

（三）改革專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是按照政府間支出責(zé)任的劃分，由上級(jí)政府對(duì)委托事項(xiàng)、共同事務(wù)以及符合上級(jí)政府政策導(dǎo)向的地方政府給予的補(bǔ)助，具有外溢性、突發(fā)性、特殊性等特征。社會(huì)保障支出、科技支出、教育支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出、一般性扶貧支出等不具有專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的特征，應(yīng)將其并入一般性轉(zhuǎn)移支付，縮小專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模?；谪?cái)政均等化和公平的考慮，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的確定有必要根據(jù)實(shí)際情況，適當(dāng)削減專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的配套要求，對(duì)于貧困地區(qū)的資金配套率應(yīng)低于其他地區(qū)，以增強(qiáng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的均等化效應(yīng)。逐步引入因素法核定大部分專項(xiàng)撥款額。通過規(guī)范的程序和公式化計(jì)算方法求得對(duì)各地的補(bǔ)助額，如對(duì)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的專項(xiàng)撥款等。規(guī)范專項(xiàng)撥款分配制度。通過建立嚴(yán)格的專項(xiàng)撥款項(xiàng)目準(zhǔn)入機(jī)制，減少專項(xiàng)撥款項(xiàng)目設(shè)立的隨意性和盲目性。

（四）建立一般性轉(zhuǎn)移支付資金穩(wěn)定增長(zhǎng)的機(jī)制

一般性轉(zhuǎn)移支付是均等化效果最好的轉(zhuǎn)移支付，但由于2002年-2009年其資金只占全部轉(zhuǎn)移支付的10.62%，限制了其調(diào)節(jié)地區(qū)財(cái)力差異的功能。因而，為了提高其地區(qū)均等化能力，有必要建立一般性轉(zhuǎn)移支付資金穩(wěn)定增長(zhǎng)的機(jī)制。1994年以來，我國(guó)財(cái)政超預(yù)算收入大幅度增加，由1994年的458.15億元迅速上升到2009年的2246.88億元。但是，龐大的預(yù)算超收大部分用于彌補(bǔ)財(cái)政赤字和安排其他支出項(xiàng)目，用于轉(zhuǎn)移支付的很少。如2004年，中央只將預(yù)算超收的12.6%，大約32.1億元用于對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付。建議確定預(yù)算超收的一定比例用于一般性轉(zhuǎn)移支付，擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付資金來源。

〔1〕教育部財(cái)務(wù)司等.2009年中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒[M].北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2009.

〔2〕蘇明.財(cái)政現(xiàn)實(shí)問題研究[M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2008.

〔3〕倪紅日.對(duì)中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系現(xiàn)狀的基本判斷和發(fā)展趨勢(shì)分析[J].經(jīng)濟(jì)體制社會(huì)比較，2007（1）.

〔4〕陶勇.政府間財(cái)力分配與中國(guó)地方財(cái)政能力的差異[J].稅務(wù)研究，2010（6）.