童立群

拓展對外關(guān)系是馬英九上任兩年來的主要政績之一。馬英九帶領(lǐng)其團隊終結(jié)了陳水扁時期“烽火外交”，以“活路外交”理念，推動“兩岸休兵、外交共榮”的對外政策，逐漸扭轉(zhuǎn)了臺灣在整個國際社會的孤立與困境。時序進入2010年后，臺灣對外關(guān)系呈現(xiàn)出“四平八穩(wěn)”的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，從對馬英九執(zhí)政影響的角度來看，既沒有加分也沒有減分。其主要原因就是：與馬英九上任前兩年相比，由于“五都”選戰(zhàn)和海峽兩岸簽署ECFA等成為2010年熱點話題，對外關(guān)系不再是臺灣島內(nèi)主流議題；同時，經(jīng)過兩年的磨練，馬英九團隊對外交往的風(fēng)格和特點日趨成熟，臺灣對外關(guān)系進入相對平穩(wěn)的發(fā)展軌道。

一、2010年臺灣對外關(guān)系總體情況

其一：臺美關(guān)系互動穩(wěn)定、發(fā)展平衡。首先，從經(jīng)貿(mào)方面觀察，盡管年初“美牛事件”對美臺經(jīng)貿(mào)關(guān)系產(chǎn)生了一定沖擊，但該事件主要受島內(nèi)政治操弄，國民黨的執(zhí)政力和馬英九的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威受影響最大?！懊琅Ｊ录痹诟鞣脚ο伦罱K得以化解。經(jīng)歷數(shù)月的折沖與協(xié)調(diào)，雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系基本維持在較高水平。9月28日，美國貿(mào)易代表署(USTR)、商務(wù)部及“美國在臺協(xié)會”(AIT)華盛頓辦事處人員組團訪臺，洽談美臺經(jīng)濟議題相關(guān)事宜，中斷三年的“臺美貿(mào)易暨投資架構(gòu)協(xié)議”(TIFA)談判有望在2011年年初恢復(fù)；其次，馬英九遵循慣例“過境”美國，待遇再度獲得提升。年初馬英九出訪中南美洲，“過境”舊金山和洛杉磯，首度走出飯店在美國本土公開活動；他在洛杉磯“過境”時，獲邀與洛杉磯市長在其官邸舉行早餐會；第三，美臺官員互訪層級提高，互動頻繁。一方面，重量級美國國會參議員史派克特(Arlen Specter)、柏里斯(Roland Burrris)接連訪臺；擔(dān)任奧巴馬總統(tǒng)就職典禮委員會主席的聯(lián)邦參議員費恩斯坦(Dianne Feinstein)在6月率美國參議員團訪臺，前“美國在臺協(xié)會”主席卜睿哲(Rich－ard Bush)認(rèn)為，美國國會議員訪臺對于發(fā)展“臺美雙邊關(guān)系很重要”，這類的訪問給了臺灣高級官員和美國重要官員面對面交流的機會，國會議員們可以借此機會實地了解臺灣的情況，了解臺灣領(lǐng)導(dǎo)人的意愿。年底美國前總統(tǒng)克林頓成為首位馬英九任內(nèi)訪臺的卸任美國總統(tǒng)，受到外界廣泛關(guān)注。另一方面，臺灣“陸委會主委”賴幸媛、“國防部副部長”楊念祖(以私人身份)等臺灣高層訪美，都為臺美關(guān)系發(fā)展帶來正面訊息；第四，臺美軍事關(guān)系再度得到提升并成為熱點。今年總額近64億美元的新一輪美國對臺軍售，導(dǎo)致中美關(guān)系再度陷入摩擦和低谷，今后，大陸、臺灣、美國三方圍繞對臺軍售的博弈將會更加激烈。但需要指出，在臺美軍事關(guān)系中，矛盾也很突出。例如，臺軍方人士指責(zé)美國故意拖延對臺軍售、不提供臺灣需要的F－16C／D型飛機及其它先進的武器裝備，以及大幅度提高售價等等；美國軍方人士則指責(zé)臺軍方“泄密”等等。近年來，退役高階將領(lǐng)赴大陸參訪交流絡(luò)繹于途，已引起美方高度關(guān)注。據(jù)了解，由于臺美之間數(shù)十年來有諸多軍事合作計劃，美方曾透過臺“駐美代表”袁健生關(guān)切此事，并希望臺灣能對此提出說明。這些矛盾也反映出臺美軍事關(guān)系中脆弱和不穩(wěn)定的一面。

其二：臺日關(guān)系渡過起伏期，發(fā)展平緩。臺日關(guān)系在馬英九執(zhí)政后經(jīng)歷撞船、齋藤“臺灣地位未定論”等事件的起伏和波折后，逐漸重回正常水平。首先，臺日高層加深了互相重視的程度。一年內(nèi)日本兩位卸任首相麻生太郎、安倍晉三相繼訪臺；臺灣當(dāng)局領(lǐng)導(dǎo)人也多次在不同場合發(fā)表對日友好的言論，力求消除外界對臺日關(guān)系發(fā)展的疑慮。馬英九在臺北松山機場與東京羽田機場航線開航致辭時說，從臺日加強交流來看，顯示“我們不是以大陸為唯一交往對象，而是采取‘平衡策略”。蕭萬長則表示“臺日關(guān)系像兄弟一樣密切，要加強臺日關(guān)系，就要持續(xù)交流?！逼浯危_日經(jīng)貿(mào)交往與民間交流也一直保持較高水平。日本是臺灣第2大貿(mào)易伙伴，臺灣則為日本第4大貿(mào)易伙伴，臺日旅游與觀光來往人員各達100多萬人次，學(xué)生間的文化交流也很頻繁，臺北松山與東京羽田機場直航后，臺日都希望2011年雙方觀光交流人數(shù)可達300萬人次。

從日本方面觀察，在兩岸關(guān)系和緩之際，日本有意拉攏臺灣，提升臺日關(guān)系。在日本的安全和釣魚島問題上，日本憂慮兩岸會走得太近對其造成不利影響。但是，臺日之間的結(jié)構(gòu)性矛盾仍然相當(dāng)突出。臺灣“駐日代表”馮寄臺在向臺灣立法機構(gòu)有關(guān)“臺日‘現(xiàn)階段關(guān)系”的書面報告中，提及了包括釣魚島在內(nèi)的臺日間“四大爭議”，臺日在釣魚島及其附近海域的漁權(quán)談判尚難取得實質(zhì)性的進展。這些將是未來臺日關(guān)系發(fā)展中無法回避的問題。

其三：臺歐關(guān)系有突破、無變數(shù)。首先，臺歐關(guān)系在2010年的重大進展當(dāng)屬臺灣申請歐洲聯(lián)盟免申根簽證案。歐盟執(zhí)委會2010年7月5日正式提出給予臺灣免申根簽證修法案，并送請歐洲議會及歐盟部長理事會審議。歐洲議會“外交委員會”及“公民自由、司法暨內(nèi)政委員會”分別于10月5日、26日相繼順利表決通過，歐洲議會全會于11月11日通過。12月22日，歐盟正式宣布臺灣民眾赴歐盟免簽，公告20天后生效，自此臺灣民眾持證件可享有歐洲28個申根區(qū)國家的免簽優(yōu)惠，加上之前已有的英國和愛爾蘭，臺灣民眾免簽證前往短期停留的歐洲國家總數(shù)已達到30個，這不僅對于雙方民間旅游、經(jīng)貿(mào)人士的互訪更便利、及時，且有助增進臺歐間各方面交流與實質(zhì)合作關(guān)系；其次，臺歐軍事關(guān)系走向引人猜測。2月5日，臺灣空軍對外證實，即將與歐洲直升機公司(Eurocopter)，隸屬設(shè)在德國的歐洲宇航防務(wù)集團(EADS)的子公司，簽訂一份價值1.1億美元的合同，以購買3架救援直升機(EC－225遠(yuǎn)程運輸直升機)，其中還包括了再購買17架軍用直升機的意向。臺灣“國防部”聲稱此次的訂單并非軍事訂單，EC－225直升機是用于救援的民用型號。對歐洲是否會從“非國防”對臺軍售領(lǐng)域向外延伸，各界看法不一，但一旦上述交易達成，將是1993年法國向臺灣出售幻影戰(zhàn)斗機后近17年來臺灣首度引進歐洲軍事裝備；第三，臺歐關(guān)系主要面向沒有改變。歐洲議會仍是支持臺灣拓展“國際空間”的主要力量，今年再次通過決議“強烈支持臺灣參與國際組織”；歐洲智庫則仍舊是提升臺歐關(guān)系的主要喉舌。兩岸ECFA簽署之后，位于布魯塞爾的“歐洲國際政治經(jīng)濟中心”(ECIPE)，7月上旬對外發(fā)布報告稱，對“歐盟一臺灣自由貿(mào)易協(xié)定”(FTA)可行性進行研究，建議歐盟考慮與臺灣簽訂FTA。不過，臺歐關(guān)系既有“價值觀”共識出現(xiàn)了一些雜音，歐盟對臺灣恢復(fù)死刑極為不滿，歐盟外交與安全政策高級代表艾什頓、歐洲議會人權(quán)小組等都對臺灣恢復(fù)死刑表示了“強烈反對”。

其四：拓展“國際空間”和“邦交國外交”目標(biāo)基本不變，方法推陳出新。首先，

保持了在“國際空間”上的已有資源和維護與“邦交國”的正常關(guān)系。繼去年首度以觀察員身份參與世界衛(wèi)生大會之后，臺灣2010年再次收到世衛(wèi)組織發(fā)出的邀請函，由“中華臺北衛(wèi)生署長”楊志良率團出席了第63屆世界衛(wèi)生大會。在聯(lián)合國的問題上，臺灣當(dāng)局持續(xù)了前兩年的政策，不推動加入聯(lián)合國，但繼續(xù)以爭取國際支持、參加聯(lián)合國外圍組織和專門機構(gòu)——“國際民航組織”(ICAO)及“聯(lián)合國氣候變化綱要公約”(UNFCCC)為具體目標(biāo)。在維持“邦交國”關(guān)系上，馬英九希望在任內(nèi)盡量走完23個“邦交國”，2010年分別于1月和3月出訪了中美洲和南太的“邦交國”共計8個國家。其次，宣傳方法和策略上有所變化和創(chuàng)新。例如，為了穩(wěn)住“邦交”關(guān)系，馬英九在出訪中大力表示他“不反對邦交國跟中國大陸發(fā)展非官方的經(jīng)貿(mào)關(guān)系”?！熬貌┲谩敝?，馬英九事先做好功課，在國際媒體前與海地總理貝勒理福(Jean－Max Bellerive)、多米尼加總統(tǒng)費南德茲(Leonel Fernandez)舉行三方會議討論海地地震救援計劃，臺灣媒體稱，這是臺灣“不談外債減免，不夸大援助金額數(shù)字，要以實際行動方案取代金錢濟助，要讓國際看見不一樣的臺灣，重新塑造臺灣人道援外的新形象”的絕佳平臺。

二、臺灣對外關(guān)系發(fā)展的特色

島內(nèi)政局演變情勢、兩岸關(guān)系的發(fā)展態(tài)勢與基本結(jié)構(gòu)等內(nèi)外因素決定了2010年臺灣對外關(guān)系發(fā)展中幾個比較突出的特點：

一是“政黨外交”與“五都”選舉緊密關(guān)聯(lián)。國民黨秘書長金溥聰先后到美國、日本、新加坡訪問，金溥聰由大臺南市候選人郭添財陪同訪日，除了會晤了自民黨、民主黨人士，在東京與自民黨總裁谷垣禎一會見中，面交馬英九邀請其訪臺的信函，還考察了京都的文化資產(chǎn)、觀光等事業(yè)，以提供臺南作為打造文化古都的重要參考。高雄市候選人黃昭順則隨訪新加坡，意在為其參選的政見——“新高雄自由雙港經(jīng)貿(mào)特區(qū)，打造超越新加坡的大高雄”城市發(fā)展計劃宣傳造勢。11月，國民黨副主席江丙坤則率團訪問菲律賓、馬來西亞，在推動國民黨的政黨“外交”同時，江丙坤一行刻意將時間選在“五都”選舉臨近之時，主要是參加了在菲律賓舉行的“五都”選舉國民黨候選人造勢大會，這是國民黨在海外舉行的一場最盛大的宣傳大會，對于國民黨的海外票源極為關(guān)鍵。而民進黨籍參選人蘇貞昌、賴清德也赴美訪問，兩大政黨以“政黨交流”為依托，點燃了“五都”選舉在海外的戰(zhàn)火。

二是“夫人外交”備受熱捧。馬英九夫人周美青在2010年幾次單獨出訪是臺灣對外關(guān)系一大看點。年初，周美青受云門舞集創(chuàng)辦人林懷民邀請，擔(dān)任云門“水月”美國、加拿大巡演的榮譽團長，赴美加演出訪問，盡管臺灣方面表示此行“與外交無關(guān)，是單純藝術(shù)之旅”，但由于在時間上與馬英九“過境”美國重合，這一“不約而同”的訪問還是引起媒體關(guān)注，被形容為臺灣“第一伉儷的另類‘外交”。6月，周美青又率云門演出團訪問俄羅斯、意大利和西班牙，此次“藝術(shù)文化之旅”的“特別意義”在于，創(chuàng)造了上個世紀(jì)五十年代以來臺灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人夫人首次訪問俄羅斯的歷史，有可能帶動俄羅斯與臺灣經(jīng)濟的交流與合作，強化俄羅斯與臺灣的溝通渠道。8月，周美青首度以“臺灣世界展望會愛心大使”、臺灣紅十字組織榮譽會長身份與大女兒馬唯中出訪海地、多明尼加，在這次“人道關(guān)懷”中，周美青平民化的風(fēng)格再次展現(xiàn)無遺。周美青塑造了不一樣的“第一夫人”典型——沒有官場習(xí)氣、溫馨隨和、不追逐浮華、又擁有獨立風(fēng)格的知識女性，贏得了媒體及大眾的高度認(rèn)同，是臺灣輿論對于周美青的“夫人外交”非?？春玫闹饕?。

三是“軟實力外交”初現(xiàn)成效。首先，“花博會”是一次向世界全面展示臺灣軟實力的平臺?；I備四年、耗資78億新臺幣的“2010臺北國際花卉博覽會”，共有32個國家、61個城市和90個機構(gòu)參展，創(chuàng)下臺灣史上最大規(guī)模的園藝展示。馬英九贊花博會“讓臺灣向國際展現(xiàn)最美麗的軟實力”，將來臺灣“會有更多參加國際活動的機會”?？梢哉f，在提升臺灣國際知名度和拓展對外交往方面，長達半年的“花博”效應(yīng)必將逐漸顯現(xiàn)；其次，2009年臺灣成功舉辦世界運動會和聽障奧運會，積累了舉辦大型綜合運動會的經(jīng)驗。國民黨臺北市、新北市市長參選人郝龍斌與朱立倫，宣布聯(lián)手爭取申辦2019亞運，作為其競選的重要政見之一，如能成功，無疑將會是未來宣傳和推銷臺灣的一張不錯的“名片”；第三，各類演出團活躍國際舞臺?！霸崎T舞集”的演出近年來在歐、美、亞、澳各大洲的舞臺上豎起了一種東方精神，譽滿世界。而“臺灣民俗音樂合奏團”繼連續(xù)兩年受邀至意大利、西班牙、葡萄牙等國訪演，2010年8月該團再度受邀至比利時等地民俗文化節(jié)演出。這些演出，均獲得了當(dāng)?shù)孛襟w的正面報道，無形中提升臺灣的形象。

三、2011年臺灣對外關(guān)系展望

在瑞士洛桑國際管理學(xué)院(IMD)公布2010年世界競爭力報告中，臺灣從2009年的23名進步到第8名。這一指標(biāo)極大鼓舞了臺灣當(dāng)局，馬英九認(rèn)為，它代表“過去的‘施政方向是正確的”。就臺灣對外關(guān)系發(fā)展而占，經(jīng)歷了調(diào)整、恢復(fù)和重塑的過程后，2011年將會步入更加務(wù)實運作的階段。首先，參與東亞區(qū)域整合將是重點推展的方向與要點；區(qū)域經(jīng)濟整合已經(jīng)成為全球重要趨勢，簽訂《海峽兩岸經(jīng)濟合作框架協(xié)議》(ECFA)之后，臺灣官、學(xué)界都認(rèn)為這必定將有助于臺灣參與東亞區(qū)域整合，2011年臺灣當(dāng)局勢必會通過各種途徑、投入相當(dāng)多的資源，與東盟國家加強交流和交往，目的就是要在東亞區(qū)域整合中分一杯羹。對于已經(jīng)啟動商談的“臺灣一新加坡經(jīng)濟協(xié)議”，臺灣當(dāng)局有很高期待。其次，繼續(xù)打“穩(wěn)健牌”。2011年亞太經(jīng)合組織(APEC)由美國主辦，地點選在夏威夷。為此在臺灣有人提議，趁此機會要求美國邀請馬英九以任何名義出席APEC峰會。但據(jù)筆者觀察，在“當(dāng)下最好”的情況下，不論是雙邊、多邊關(guān)系，還是有關(guān)“國際空間”的問題，臺灣當(dāng)局對外政策將會采取“穩(wěn)扎穩(wěn)打”的辦法，拒絕任何沖撞和冒險動作，自然也不會在出席APEC峰會的問題上有反常的表現(xiàn)。第三，對外政策力爭實現(xiàn)援助方式的徹底轉(zhuǎn)型。臺灣“外交”預(yù)算在2011年繼續(xù)減少，年度“外交”總預(yù)算比今年刪減新臺幣6億5千萬元，由于受到“巴紐案”影響，臺涉外部門大幅減少對無“邦交國”政治人物和政黨的援贈。馬英九在上任以后一直致力于其“活路外交”中摒棄陳水扁時期“撒錢式”對外援助方式，具體來說，對內(nèi)是透明、公開的援助預(yù)算和計劃，對外是強調(diào)執(zhí)行率、對受援方直接成效、能夠換取對方認(rèn)同和支持的援助方案。在馬英九的規(guī)劃中，國際上宣傳和推銷臺灣的“援助外交”也是不可或缺的重要環(huán)節(jié)。這一方式在年初的“海地地震救援中”小試牛刀。在各方反應(yīng)不錯的基礎(chǔ)上，臺灣當(dāng)局將會在2011年繼續(xù)采取措施，以力爭在馬英九任內(nèi)實現(xiàn)對外援助方式的徹底轉(zhuǎn)型。

概括而言，兩岸關(guān)系、島內(nèi)局勢和國際環(huán)境等都是影響未來整個臺灣對外關(guān)系發(fā)展的重要因素，而臺灣民眾的認(rèn)同和需求也有助于執(zhí)政當(dāng)局對外政策的推行。臺灣對外關(guān)系在步入穩(wěn)定發(fā)展的軌道之后，可以操作的空間也不會太大太快，從這個意義來說，也許也是“走得穩(wěn)”比“走得快”要實在與務(wù)實。