劉錦森

中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成，雖然基本解決了在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)等各個(gè)領(lǐng)域“有法可依”問(wèn)題。但是，這并不表明，立法工作可以停滯不前、坐享其成了。無(wú)論國(guó)家立法還是地方立法，其立法工作仍然非常重要，立法任務(wù)依然比較繁重。就地方立法而言，除繼續(xù)做好日常立法工作外，重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面下工夫。

一、要在補(bǔ)充立法“空白”和突出地方特色上下工夫

首先，補(bǔ)充立法“空白”和突出地方特色，可以在法定職責(zé)內(nèi)尋找立法信息。一是人代會(huì)期間，可以從人大代表提出的建議、批評(píng)和意見(jiàn)，特別是經(jīng)法定程序?qū)⒆h事原案變成議案的事項(xiàng)中，進(jìn)行認(rèn)真研究、篩選，從中獲取立法信息。二是人大常委會(huì)從執(zhí)法檢查、聽(tīng)取工作報(bào)告、專項(xiàng)工作視察、專題調(diào)研中獲取關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的重大問(wèn)題的立法信息。三是從人大代表和人大常委會(huì)組成人員在法定會(huì)議上的發(fā)言和審議意見(jiàn)中，獲取比較準(zhǔn)確、全面、客觀，并且是實(shí)際工作所需要的立法信息。四是閉會(huì)期間從人大代表執(zhí)行工作視察、約見(jiàn)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人、提出建議、持證視察、回答詢問(wèn)、參加特定問(wèn)題調(diào)查等活動(dòng)中獲取立法信息。五是從人民群眾來(lái)信來(lái)訪中事關(guān)信訪群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的權(quán)益問(wèn)題，并具有普遍性、代表性和共性的事項(xiàng)，獲取立法信息。

其次，補(bǔ)充立法“空白”和突出地方特色，可以從突出本地特點(diǎn)和顯著特色中發(fā)現(xiàn)立法信息。一是從本地民族的地域特點(diǎn)、歷史傳統(tǒng)、文化特色、民俗風(fēng)情、生活習(xí)性等方面獲取立法信息。二是可以從本行政區(qū)域基礎(chǔ)建設(shè)、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和特色經(jīng)濟(jì)等方面獲取立法信息。三是可以從本行政區(qū)域水土、光熱、生物、礦產(chǎn)等自然資源和生態(tài)環(huán)境等方面獲取立法信息。四是可以根據(jù)本行政區(qū)域的歷史文化、名勝古跡、文物遺址、自然景觀等方面獲取立法信息。五是從共性事項(xiàng)信息中尋找能突出本地個(gè)性、共性事項(xiàng)信息中相對(duì)突出、本行政區(qū)域獨(dú)特的事項(xiàng)中獲取立法信息。

再次，補(bǔ)充立法“空白”和突出地方特色，可以通過(guò)民主參與形式篩選立法信息。一是通過(guò)邀請(qǐng)工人、農(nóng)民、市民、學(xué)生、機(jī)關(guān)干部、下崗職工、特困難戶等不特定的人群參加主題或?qū)ｎ}座談會(huì)，廣泛聽(tīng)取不同利害關(guān)系主體發(fā)表對(duì)政府工作的意見(jiàn)和建議，以便從民意中捕捉立法信息。二是通過(guò)人大網(wǎng)站、政府網(wǎng)站和主流媒體、電子信箱、博客等主動(dòng)發(fā)布征集地方立法項(xiàng)目的通知，收集、篩選、整理群眾對(duì)立法項(xiàng)目的意見(jiàn)和建議，從中選取可以用來(lái)制定地方性法規(guī)的信息。三是從國(guó)家機(jī)關(guān)、人民政協(xié)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位舉行的座談會(huì)、研討會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、咨詢會(huì)、科學(xué)年會(huì)等各種類型會(huì)議中獲取立法信息。

二、要充分發(fā)揮地方立法“船小好掉頭”的優(yōu)勢(shì)和“填挖、補(bǔ)漏、抹平”的功能

所謂地方立法“船小好掉頭”，主要是與法律和行政法規(guī)相比，地方性法規(guī)適應(yīng)范圍窄、調(diào)整范圍小、規(guī)范事項(xiàng)單一，從起草到最后通過(guò)實(shí)施，其制定周期相對(duì)較短，制定過(guò)程相對(duì)簡(jiǎn)單，所耗時(shí)間相對(duì)較少。但在目前地方立法中，“船小好掉頭”的優(yōu)勢(shì)并沒(méi)有體現(xiàn)出來(lái)。顯而易見(jiàn)，有些是法律、法規(guī)名稱改變后，依據(jù)法律、法規(guī)制定的地方性法規(guī)的名稱并沒(méi)有及時(shí)改變；有些是法律、法規(guī)個(gè)別條款及條款措辭、用語(yǔ)改變后，地方性法規(guī)由于涉及這些法律、法規(guī)應(yīng)當(dāng)與其一致起來(lái)但卻沒(méi)有及時(shí)修改；有些地方性法規(guī)制定時(shí)所依據(jù)的法律、法規(guī)已被新法所取代，但地方性法規(guī)所依據(jù)舊的法律、法規(guī)仍在繼續(xù)使用。其實(shí)，地方性法規(guī)所涉及的這些法律、法規(guī)的名稱、個(gè)別條款及條款措辭用語(yǔ)、舊法被新法所取代等現(xiàn)象有些已是幾年前的事。但地方立法就是“惰性”太強(qiáng)，沒(méi)有及時(shí)進(jìn)行修改或者廢止而不得不堆積統(tǒng)一清理時(shí)才修改或者廢止。由此，地方立法發(fā)揮“船小好掉頭”的優(yōu)勢(shì)，就是要及時(shí)把握法律、法規(guī)出臺(tái)、變化的動(dòng)態(tài)，一旦新法出臺(tái)、舊法修改或者廢止，地方立法就要立即行動(dòng)起來(lái)，根據(jù)需要出臺(tái)實(shí)施性地方性法規(guī)，或者對(duì)地方性法規(guī)進(jìn)行修改、或者廢止，這也是為了堅(jiān)持法制統(tǒng)一的需要。

所謂充分發(fā)揮地方性法規(guī)“填挖、補(bǔ)漏、抹平”的功能，主要是指一旦法律、法規(guī)發(fā)生變動(dòng)，無(wú)論是為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定而制定的實(shí)施性地方性法規(guī)，還是屬于地方性事務(wù)制定的自主性的地方性法規(guī)，都要根據(jù)法律、法規(guī)實(shí)施、修改或者廢止的情況，及時(shí)作出反應(yīng)。一是對(duì)地方性法規(guī)該“填挖”的要及時(shí)“填挖”，以免與上位法的規(guī)定不一致；經(jīng)過(guò)“填挖”，要使地方性法規(guī)的規(guī)定與上位法規(guī)定一致起來(lái)。二是對(duì)地方性法規(guī)該“補(bǔ)漏”的要及時(shí)“補(bǔ)漏”，以確保對(duì)上位法沒(méi)有作出的規(guī)定及時(shí)予以補(bǔ)充；經(jīng)過(guò)“補(bǔ)漏”，要使地方性法規(guī)的內(nèi)容更全面、更具有適用性和可操作性。三是對(duì)地方性法規(guī)該“抹平”要及時(shí)“抹平”，以免與上位法發(fā)生抵觸；經(jīng)過(guò)“抹平”，使地方性法規(guī)的規(guī)定與上位法的規(guī)定不再抵觸。

三、要保證地方性法規(guī)的質(zhì)量和效益

要保證地方性法規(guī)的質(zhì)量和效益，就要做好以下幾方面工作：一是在立法項(xiàng)目的選擇上要緊緊圍繞黨委中心工作和發(fā)展改革穩(wěn)定大局，切準(zhǔn)脈搏，對(duì)癥立法；二是要重視立法預(yù)測(cè)，立法預(yù)測(cè)是對(duì)地方立法未來(lái)狀況、需求趨勢(shì)、發(fā)展規(guī)律和預(yù)期效果的一種考察、判斷、推測(cè)和估計(jì)，立法預(yù)測(cè)有助于協(xié)調(diào)本地立法與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)發(fā)展的關(guān)系，對(duì)社會(huì)需求、發(fā)展和進(jìn)步有一個(gè)系統(tǒng)的、準(zhǔn)確的、客觀的和比較全面的認(rèn)識(shí)和了解，切實(shí)做到急需先立；三是要及時(shí)適當(dāng)調(diào)整立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃，要把本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最迫切、最急需的，有利于推動(dòng)中央和同級(jí)黨委重大決策部署貫徹落實(shí)的立法項(xiàng)目提到立法日程，立法規(guī)劃和計(jì)劃中沒(méi)有的要適時(shí)增加和補(bǔ)充；四是要重視做好立法后評(píng)估工作，有重點(diǎn)地開(kāi)展立法后評(píng)估工作，通過(guò)評(píng)估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)地方性法規(guī)存在的不適應(yīng)的方面，及時(shí)進(jìn)行修改或廢止，促進(jìn)立法質(zhì)量和水平的提高，保障地方性法規(guī)的實(shí)用性。

四、沒(méi)有地方立法權(quán)的人大常委會(huì)和地區(qū)人大工作委員會(huì)應(yīng)當(dāng)為地方立法發(fā)揮應(yīng)有的作用

自治州、設(shè)區(qū)的市（較大的市除外）、縣（市、區(qū)）人大常委會(huì)或者地區(qū)人大工作委員會(huì)，社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位、其他組織沒(méi)有向本級(jí)人大常委會(huì)提出地方性法規(guī)（草案）議案權(quán)。但對(duì)省級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)制定的政策措施、政府規(guī)章和其他規(guī)范性文件在本行政區(qū)域內(nèi)使用的效果及本地的基本情況、現(xiàn)實(shí)狀況、實(shí)際問(wèn)題和需要解決的困難最有發(fā)言權(quán)。可根據(jù)本地涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域內(nèi)容多、范圍廣、事物雜的具體情況，圍繞本地發(fā)展戰(zhàn)略和急需解決的特殊問(wèn)題，有立法基礎(chǔ)和條件的事項(xiàng)，經(jīng)過(guò)整理歸納、科學(xué)分析，選擇具有共性、普遍性和代表性的信息進(jìn)行重點(diǎn)調(diào)查研究、反復(fù)論證、達(dá)成共識(shí)后，積極協(xié)調(diào)各方力量做好前期準(zhǔn)備工作。然后，從工作層面向有立法權(quán)的人大常委會(huì)反映本地特殊立法需求，提出立法建議。

沒(méi)有立法權(quán)的人大常委會(huì)或地區(qū)人大工委，還可以圍繞本地改革發(fā)展穩(wěn)定的大局和一個(gè)時(shí)期工作中的中心及重點(diǎn)，為促成立法開(kāi)展積極的前期準(zhǔn)備工作，就需要立法的事項(xiàng)做大量而細(xì)致的前期工作，深入調(diào)研、廣泛論證、仔細(xì)斟酌、反復(fù)研究，起草法規(guī)草案，創(chuàng)造條例，“擠”進(jìn)上級(jí)人大常委會(huì)立法計(jì)劃，最終使所需要地方性法規(guī)的適時(shí)出臺(tái)。

沒(méi)有地方立法權(quán)的人大常委會(huì)或者地區(qū)人大工作委員會(huì)，可以根據(jù)上級(jí)人大常委會(huì)在本地組織開(kāi)展的立法調(diào)研的情況和客觀存在的問(wèn)題及本地對(duì)立法的需求，或者通過(guò)受上級(jí)人大常委會(huì)的委托或者自行組織的執(zhí)法檢查、工作視察、專題調(diào)研，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題存在的原因，尋找規(guī)律、探求共性，或者利用有立法權(quán)的人大常委會(huì)對(duì)法規(guī)草案印發(fā)各地征求意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，一是向有地方立法權(quán)的人大常委會(huì)提出制定新法、完善舊法，甚至廢止某一件地方性法規(guī)的建議；二是對(duì)法規(guī)草案征求意見(jiàn)稿向有地方立法權(quán)的人大常委會(huì)提出具體修改意見(jiàn)和建議；三是可利用長(zhǎng)期在基層工作、了解情況比較全面的優(yōu)勢(shì)，進(jìn)行全方位、多層次的調(diào)研，把征集到的意見(jiàn)、建議進(jìn)行篩選、分類、歸納，向有地方立法權(quán)的人大常委會(huì)提供有立法價(jià)值的線索等，供有地方立法權(quán)的人大常委會(huì)制訂立法規(guī)劃或立法計(jì)劃時(shí)參改。

（作者單位：新疆維吾爾自治區(qū)人大常委會(huì)法工委）