曾憲平

立法是實(shí)現(xiàn)依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的前提基礎(chǔ)。到2010年形成中國特色社會主義法律體系，是黨的十五大提出的立法工作總目標(biāo)。2011年3月10日，吳邦國委員長在十一屆全國人大四次會議上宣布：“一個立足中國國情和實(shí)際、適應(yīng)改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)需要、集中體現(xiàn)黨和人民意志的，以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關(guān)法、民法商法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個層次的法律規(guī)范構(gòu)成的中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成。國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)以及生態(tài)文明建設(shè)的各個方面實(shí)現(xiàn)有法可依。”[1]同時指出，“建設(shè)中國特色社會主義是一項(xiàng)長期的歷史任務(wù)，完善中國特色社會主義法律體系也是一項(xiàng)長期的歷史任務(wù)，必須隨著中國特色社會主義實(shí)踐的發(fā)展而發(fā)展。”[2]

地方立法作為我國社會主義法律體系的重要組成部分，在中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成的新的歷史起點(diǎn)上，如何面對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新形勢，對不同的利益做出判斷和取舍，從法律制度上平衡各方利益，化解矛盾、凝聚力量，從而最大程度地實(shí)現(xiàn)最廣大人民的根本利益和長遠(yuǎn)利益，最大程度地維護(hù)弱勢群體的合法權(quán)益，維護(hù)社會公平正義，是擺在每個地方立法工作者面前的嚴(yán)峻課題。

一是要堅(jiān)持和完善科學(xué)的法規(guī)立項(xiàng)制度

科學(xué)、合理、可行的立法項(xiàng)目安排，有利于明確立法任務(wù)和方向，從源頭上保證立法質(zhì)量。為此，有必要建立一整套科學(xué)合理的立項(xiàng)論證機(jī)制，對民眾意見廣開言路，對立法項(xiàng)目審慎甄選，對立法資源科學(xué)配置，以提高地方立法效率，保障地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。一是要建立立法項(xiàng)目意見建議征集機(jī)制，通過新聞媒體及網(wǎng)絡(luò)中介等形式向社會公開征集立法建議項(xiàng)目，廣泛聽取人民群眾、人大代表、政協(xié)委員和社會其他方面的意見建議，使立法項(xiàng)目真正來源于群眾，深深扎根于人民。例如山西省在編制省十一屆人大及其常委會五年立法規(guī)劃時，就通過《山西晚報(bào)》向社會廣泛征集立法建議項(xiàng)目，同時還向全體省人大代表發(fā)送信函征求意見，使規(guī)劃很好地體現(xiàn)了人民的意志。二是要建立科學(xué)的選項(xiàng)機(jī)制，通過立項(xiàng)評估，就某一事項(xiàng)立法需要付出多大的成本、能否產(chǎn)生效益、成本與效益之間的比例關(guān)系是否合理等進(jìn)行充分考量，真正做到有所為有所不為，從而明晰立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)立法效益最大化。三是要合理控制立項(xiàng)數(shù)量。在立法力量有限的前提下，只有合理控制立項(xiàng)數(shù)量才能確保立法質(zhì)量的提高。山西省人大常委會主任會議曾在2008年通過有關(guān)科學(xué)立法民主立法的意見，其中就立法數(shù)量的控制作了專門規(guī)定：聯(lián)系部門較多的委員會每年初審的法規(guī)為2～3件，一般委員會原則上1件，這樣確保常委會每年的立法數(shù)量為10件左右，使更多的精力投入到每一件法規(guī)案的修改當(dāng)中。此外，在確定立法項(xiàng)目的過程中，還要保持不唯上、只為實(shí)的作風(fēng)，要敢于抵制領(lǐng)導(dǎo)同志批轉(zhuǎn)的不適當(dāng)?shù)牧⒎ńㄗh項(xiàng)目，使立法計(jì)劃、規(guī)劃所確定的項(xiàng)目更加科學(xué)、合理。

二是要堅(jiān)持多元化的法規(guī)起草修改機(jī)制

由于立法是一項(xiàng)政治性、業(yè)務(wù)性都很強(qiáng)的活動，立法工作者需要具備比較全面的知識結(jié)構(gòu)，需要具備方方面面的知識技能和素質(zhì)，比如較高的思想政治素養(yǎng)、較豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、較高的立法技術(shù)、法律基礎(chǔ)知識、相關(guān)專業(yè)知識等等。實(shí)踐也證明，立法需要多方面的參與，單憑一個機(jī)構(gòu)或者幾個專家學(xué)者的力量是搞不好的。針對單一渠道起草存在的諸多弊端，筆者認(rèn)為，采取多元化的法規(guī)起草修改機(jī)制將成為民主立法、科學(xué)立法的必然選擇。在這種“多元起草”模式下，地方人大常委會法工委將作為相對固定的、主導(dǎo)法規(guī)起草工作的機(jī)構(gòu)，以專業(yè)的職業(yè)技能和業(yè)務(wù)素養(yǎng)，對法規(guī)草案負(fù)總責(zé)。同時還要根據(jù)所涉及法規(guī)的具體內(nèi)容，協(xié)調(diào)召集各政府部門、社會機(jī)構(gòu)、法學(xué)工作者以及群眾代表，聯(lián)合組成針對某個專項(xiàng)法規(guī)的起草班子，并通過座談會、聽證會等各種形式，充分聽取各方面意見，綜合考量、正確處理權(quán)力與責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)、管理與服務(wù)的關(guān)系，形成開放、民主、互動的法規(guī)起草新機(jī)制。

三是要堅(jiān)持將法規(guī)的可操作性論證納入立法全過程

法規(guī)的可操作性是保證立法質(zhì)量的必然要求。中國特色社會主義法律體系形成后，在客觀上要求地方立法工作的重點(diǎn)要有所轉(zhuǎn)變，即要從強(qiáng)調(diào)“數(shù)量”向更加強(qiáng)調(diào)“質(zhì)量”轉(zhuǎn)變。新形勢下，將法規(guī)的可操作性考察納入立法論證的全過程，對于保證立法質(zhì)量具有不可忽視的意義。在具體操作上，一是在法規(guī)起草階段，制度設(shè)計(jì)要充分尊重客觀實(shí)際，遵循客觀規(guī)律，特別是對管理主體的權(quán)力和責(zé)任要作出明確具體的規(guī)定，避免職權(quán)交叉和執(zhí)法扯皮；對公民、法人和其他組織要科學(xué)合理規(guī)定其權(quán)利義務(wù)，明確什么情況可以做什么，不可以做什么，以便于理解和實(shí)施[3]。二是在論證修改階段，要著重強(qiáng)化細(xì)節(jié)處理，實(shí)體內(nèi)容要細(xì)化，程序規(guī)定要簡化，語言文字要明確，同時必須注意法規(guī)之間的橫向聯(lián)系，保證法規(guī)內(nèi)容與其他法規(guī)能夠銜接和協(xié)調(diào)，做到措辭嚴(yán)謹(jǐn)、思維縝密、統(tǒng)籌兼顧。三是在立法后階段，將可操作性評估納入立法后評估范圍，廣泛聽取人民群眾和相關(guān)部門對法規(guī)實(shí)際效果的反饋意見并及時修正。

四是要堅(jiān)持把法規(guī)的修改完善放到更加突出的位置

吳邦國委員長指出，中國特色社會主義法律體系形成后，今后一個時期，要把更多的精力放到法律的修改完善上來。因?yàn)槲覀兊姆审w系雖然已經(jīng)形成，但其本身并不是完美無缺的，還需要對其中一些與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不相適應(yīng)的法律法規(guī)進(jìn)行修改，需要對與上位法規(guī)定不相一致的法規(guī)進(jìn)行修改。今后立法工作的重心將轉(zhuǎn)向?qū)ΜF(xiàn)行法律法規(guī)的修改完善。這也是一條規(guī)律，從改革開放以來全國人大及其常委會修改法律在立法中所占的比重就可以看出來。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自五屆全國人大以來，歷屆全國人大修改法律在立法中所占的比重分別為：五屆8.9%、六屆11.9%、七屆10%、八屆22.8%、九屆54%、十屆57.5%，十一屆至今審議通過法律32件，其中制定13件，修改19件，修改的比重占59.3%?？梢?，修改法律在全國人大及其常委會立法中的比重呈逐步上升的趨勢，今后修改完善現(xiàn)行法律的任務(wù)將越來越重。地方立法作為國家立法的有益補(bǔ)充，也面臨著同樣的形勢。以本屆山西省人大及其常委會的立法情況來看，2008年修改的比重為40%，2009年為45.5%，2010年為70.8%。今后，地方立法工作的一個重要任務(wù)，就是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會不斷發(fā)展變化的新形勢，適應(yīng)國家法律、行政法規(guī)不斷修改完善變化的新形勢，加強(qiáng)法規(guī)的修改和完善，以維護(hù)國家法制的統(tǒng)一，使中國特色社會主義法律體系保持內(nèi)部的科學(xué)、和諧、統(tǒng)一。

五是要堅(jiān)持立法后評估制度

法是需要公民遵循的行為規(guī)范。在法規(guī)實(shí)施一段時間后，通過一定規(guī)模的實(shí)證調(diào)查和定性定量分析，適時對現(xiàn)行法規(guī)的合法性、可操作性、公平性、實(shí)施效果等進(jìn)行評論和估價，發(fā)現(xiàn)法規(guī)本身的不足，從而為完善修改甚至廢止法規(guī)提供客觀依據(jù)，這就可以達(dá)到用實(shí)踐效果來促進(jìn)立法質(zhì)量提高的目的。2010年全國人大常委會選擇了科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法和農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法的幾項(xiàng)重要制度進(jìn)行評估，取得了初步成效，也為地方開展立法后評估提供了有益的借鑒。從全國人大常委會的做法來看，開展好立法后評估工作，一是要堅(jiān)持廣開門戶，把公眾納入立法評價反饋制度中，讓公眾積極參與在現(xiàn)實(shí)生活中對他們有切身利益的評價反饋工作中，充分發(fā)揮公民、法人和其他組織的作用，最大限度地調(diào)動各方面的積極性，真正全面高效地發(fā)現(xiàn)并解決立法中存在的問題；二是要借助專業(yè)領(lǐng)域社會力量，使立法后評估更加專業(yè)、科學(xué)。要通過評估，發(fā)現(xiàn)立法本身存在的問題，把立法的“立、改、廢”工作銜接起來，為制定、修改或廢止有關(guān)法律法規(guī)提供依據(jù)，促進(jìn)立法質(zhì)量不斷提高，保證法規(guī)更有效地實(shí)施。

注釋：

[1][2]吳邦國：《形成中國特色社會主義法律體系的重大意義和基本經(jīng)驗(yàn)》，載《求是》2011年第2期。

[3]雷斌：《改進(jìn)地方立法的幾個問題》，載《人大研究》2011年第2期。

（作者單位：山西省人大法制委員會）